政府、市場(chǎng)、社會(huì)：精準(zhǔn)扶貧的秩序維度

李 梅

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所， 北京 100732)

改革開放以來，中國政府進(jìn)行了幾次大規(guī)模的扶貧開發(fā)，四十年來累計(jì)脫貧人口超過7億，為世界減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國區(qū)域貧困情況得到極大緩解，剩下的貧困地區(qū)和貧困人口都屬于難啃的“硬骨頭”。通過區(qū)域發(fā)展減少貧困的效用遞減，在此背景下，2012年，中國正式實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布，作為今后一段時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和實(shí)施路徑做了比較細(xì)致的規(guī)定?？偟哪繕?biāo)是要求2020年前，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。由此，各地開始都在集中力量打一場(chǎng)精準(zhǔn)扶貧的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，毫不夸張地說，扶貧已經(jīng)成了一項(xiàng)“政治任務(wù)”，貧困地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧的成效成了干部考核的最重要指標(biāo)之一。

盡管扶貧成效顯著，但不可否認(rèn)的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間不平等的現(xiàn)狀。特別是廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，大量青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村精英去城市發(fā)展，農(nóng)村留下了大量的老弱病殘人口，許多地方出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“空心化”問題，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)衰落，限制了農(nóng)村的發(fā)展前景。由于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障不健全，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，很容易由于生活中的變故陷入暫時(shí)性貧困，如果得不到救助，就有可能陷入長期貧困而無力自拔。在政府大規(guī)模扶貧投入告一段落之后，可以預(yù)計(jì)，農(nóng)村絕對(duì)貧困的問題基本得到解決，但相對(duì)貧困仍然會(huì)長期存在。很多人的收入即便超出貧困線之上，但也并不富裕，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民收入持續(xù)增長的問題不會(huì)因?yàn)樾】瞪鐣?huì)初步建成而消失。

目前，政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐存在很多問題，本文著重分析了其中貧困人口動(dòng)態(tài)管理以及產(chǎn)業(yè)扶貧方面的不足，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧面臨的最大困境，就是自上而下的行政部門介入和財(cái)政資源輸入，如何適配分散的千家萬戶的復(fù)雜情況，如何更精準(zhǔn)滿足農(nóng)戶的需求。從秩序角度分析，解釋為什么精準(zhǔn)扶貧需要更多地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，引入更多社會(huì)力量參與，發(fā)揮基層自治組織的作用，改變政府一家獨(dú)大的局面，只有這樣，才能建立起鄉(xiāng)村發(fā)展的長效機(jī)制。

一、當(dāng)前農(nóng)村貧困化的基本特征以及政府主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)

根據(jù)2013年貧困人口建檔立卡時(shí)的數(shù)據(jù)，貧困地區(qū)和人口的基本情況如下：14個(gè)集中聯(lián)片特困地區(qū)、832個(gè)貧困縣、12.8萬個(gè)貧困村、近3000萬貧困戶，貧困人口達(dá)7017萬人。貧困地區(qū)往往有著不利于發(fā)展的自然環(huán)境，或是地處偏僻，或者環(huán)境貧瘠，自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民缺乏增收渠道。從貧困人口自身的情況看，他們往往由于災(zāi)害、家庭變故、身患疾病或受教育水平低下陷入困頓，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“建檔立卡”的貧困人口中，因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因勞動(dòng)力致貧的人數(shù)分別占42%、20%、10%和8%，其他原因占20%?！?〕

通過幾年的努力，貧困人口在人數(shù)上降低較多，但貧困地區(qū)的改善步伐還不是很快。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦主任在2018年兩會(huì)記者會(huì)上的說法，2012年底，中國的貧困縣是832個(gè)，這幾年減少了150多個(gè)，從2016年起貧困縣數(shù)字才首次下降，過去，貧困縣數(shù)字一直隨貧困標(biāo)準(zhǔn)的提升而有所增加。隨著扶貧工作的深入，“深度貧困地區(qū)”的概念也越來越引人關(guān)注。2017年，貧困發(fā)生率超過18%的縣還有110個(gè)，貧困發(fā)生率超過20%的村還有16000多個(gè)。未來新增扶貧資金主要會(huì)投入到這些地區(qū)，以及各省自己確定的深度貧困地區(qū)，共334個(gè)深度貧困縣，3萬多個(gè)貧困村?！?〕由此可見，區(qū)域性貧困的現(xiàn)狀還沒有得到根本改變。從地域分布上看，深度貧困地區(qū)大多逐漸遠(yuǎn)離城市、縣域或道路沿線經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，呈向山地丘陵區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、高寒區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)等區(qū)域集聚之勢(shì)，進(jìn)而形成農(nóng)村貧困化的特有現(xiàn)象——孤島效應(yīng)?！?〕所謂孤島，描述的是這些地區(qū)在空間上的孤立性，狀似島嶼。這些地方較少或難以與外界進(jìn)行物質(zhì)、信息、人員交流，長期處于封閉、半封閉狀態(tài)，地域性貧困特征明顯。比如秦嶺山區(qū)、四川大涼山、河北太行山深山區(qū)等地，其貧困縣、貧困村以及貧困戶長期遠(yuǎn)離城市，缺少產(chǎn)業(yè)和技術(shù)帶動(dòng)，造成它們與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益弱化，發(fā)展差距擴(kuò)大，貧困人口集中分布，貧困現(xiàn)狀難以改善。在這些地方，貧困人口中老弱病殘所占比例較高，貧困戶受教育程度低，貧困代際傳遞明顯。

中國目前的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略主要由政府主導(dǎo)，其主要的工作機(jī)制是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)。依據(jù)中國國情，如果在一段時(shí)間內(nèi)政府將重點(diǎn)工作放到扶貧上，其各種投入將十分驚人。政府主導(dǎo)的扶貧能夠在短時(shí)期內(nèi)集中和整合各類扶貧資金、項(xiàng)目與資源，通過行政科層網(wǎng)絡(luò)將扶貧工作推進(jìn)到最基層，使扶貧工作在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。特別是對(duì)于解決大范圍、集中性的貧困較為有效。政府手中掌握了大量的資源，可以快速動(dòng)員起來集中投放，在一段時(shí)間內(nèi)較為快速地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境改善等工作，解決交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施的短缺問題，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境。政府還可以動(dòng)員體制內(nèi)外各種力量對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援。精準(zhǔn)扶貧中的易地搬遷工作，也主要依靠政府來進(jìn)行。除了財(cái)力的投入外，政府的人力投入也非常巨大，如向貧困村派出的工作隊(duì)、第一書記，以及大量結(jié)對(duì)、幫扶工作人員投入。重點(diǎn)扶貧地區(qū)基層干部有很大的精力都集中在精準(zhǔn)扶貧上。很多地方政府對(duì)重點(diǎn)工作制定“路線圖”，分解目標(biāo)，責(zé)任落實(shí)到人，使官僚機(jī)構(gòu)迅速動(dòng)員起來。通過大量人力投入，從2013年開始，貧困人口的“建檔立卡”工作迅速完成，為信息化的管理建立了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫，有利于貧困人口的動(dòng)態(tài)管理。

人力財(cái)力投入外，政府還可通過公共政策撬動(dòng)大量社會(huì)資源，投入自己選定的重點(diǎn)工作中，在扶貧領(lǐng)域也是如此。在這方面，可以通過產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，將貧困地區(qū)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)吸收勞動(dòng)力就業(yè)。此外，現(xiàn)行對(duì)于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不利的某些公共政策、法律規(guī)定，也需要政府出面修改，這些政策包括各種對(duì)于資本下鄉(xiāng)、土地承包、金融服務(wù)等的限制措施。最后，為農(nóng)村地區(qū)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任，這包括完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)施大病救助，對(duì)于自身缺乏能力的貧困人口提供基本的兜底保障，還包括加大教育投入，通過基礎(chǔ)教育阻斷貧困的代際傳遞，通過職業(yè)教育、就業(yè)培訓(xùn)提高勞動(dòng)力素質(zhì)等。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，扶貧投入大幅度增加，扶貧成效顯著。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的披露，按照年人均收入2300元(2010年不變價(jià))的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，近幾年中國貧困人口每年減少1200萬人以上，2014年貧困人口7017萬，貧困發(fā)生率7.2%，這個(gè)數(shù)字到2017年末已經(jīng)減少到3046萬人，貧困發(fā)生率3.1%，降幅達(dá)到50%以上。根據(jù)2018年李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報(bào)告》，可知上個(gè)五年，政府累計(jì)投入扶貧資金2800億元，農(nóng)村貧困人口減少6800多萬，其中異地扶貧搬遷830萬人。

在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過程中，政府掌握的扶貧資源通過行政機(jī)制加以分配和管理，然而，大量學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐都證明，依靠自上而下的行政手段進(jìn)行扶貧對(duì)于解決大范圍、集中性貧困較為有效，但對(duì)于解決具有分散、個(gè)體、差異化特征的貧困人口的脫貧問題，成效卻不明顯。特別是隨著大量人口脫貧，剩下的貧困人口更難以覆蓋，需要更有針對(duì)性的措施。然而，行政機(jī)構(gòu)自上而下制定方案、層層執(zhí)行，權(quán)力與信息的不對(duì)稱必然帶來扶貧精準(zhǔn)性和專業(yè)化不足，資源難以得到有效配置。

二、精準(zhǔn)識(shí)別及貧困人口動(dòng)態(tài)管理的難題

與區(qū)域性扶貧開發(fā)不同，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧措施落實(shí)到戶，精準(zhǔn)扶貧的許多后續(xù)措施，都要以精準(zhǔn)識(shí)別為前提。實(shí)踐中，醫(yī)療救助、教育扶貧、危房改造、民政兜底等基本幫扶措施，都有特定的對(duì)象，找準(zhǔn)對(duì)象、公平公正，是精準(zhǔn)扶貧能夠做好的關(guān)鍵。不僅如此，貧困是一種狀態(tài)，它是動(dòng)態(tài)的，精準(zhǔn)扶貧也要求貧困戶經(jīng)過幫扶以后退出，而因?yàn)楦鞣N原因返貧的家庭能夠重新進(jìn)入扶貧體系，得到幫扶。實(shí)踐中，無論是貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，還是退出與再入的動(dòng)態(tài)管理，都存在許多困難，原因也是多方面的。

首先，從貧困戶指標(biāo)管理的方式來說，現(xiàn)階段我國貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)行規(guī)?？刂?，采用自上而下逐級(jí)分配貧困指標(biāo)的方法進(jìn)行，即以2013年農(nóng)民人均純收入2736元(相當(dāng)于2010年2300元不變價(jià))為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模8249萬人為基數(shù)，各省市在此基礎(chǔ)上制定自己的標(biāo)準(zhǔn)，將貧困人口識(shí)別規(guī)模逐級(jí)分解到行政村。國家統(tǒng)計(jì)局提供的是宏觀數(shù)據(jù)，一般也只精確到縣域，具體分解到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村、落實(shí)到每個(gè)貧困戶需要微觀數(shù)據(jù)，貧困指標(biāo)數(shù)量與實(shí)際的貧困人口分布和規(guī)模有可能并不完全合拍，特別是貧困人口較多的地方，容易產(chǎn)生規(guī)模排斥、區(qū)域排斥的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)扶貧、數(shù)據(jù)脫貧的現(xiàn)象不可能完全杜絕。

其次，貧困是一個(gè)復(fù)雜的概念，簡單的收入指標(biāo)未必能反映貧困戶的生存狀況。實(shí)際上，精準(zhǔn)扶貧政策制定者已經(jīng)注意到這一問題，因此在有關(guān)貧困戶“建檔立卡”的工作方案中，要求“貧困戶識(shí)別要以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，整戶識(shí)別”?！?〕實(shí)踐中，地方政府通過“看房、看糧、看勞動(dòng)能力、看讀書郎”等來識(shí)別貧困戶，使精準(zhǔn)識(shí)別具有更強(qiáng)的可操作性。各地還十分注重精準(zhǔn)識(shí)別在程序上的完整性，這些程序包括個(gè)人申請(qǐng)、入戶調(diào)查、村民代表投票評(píng)選、公示、上級(jí)政府備案等。這些措施有一定成效，但不可能從根本上解決精準(zhǔn)識(shí)別的難題。由于信息不對(duì)稱，實(shí)際上除了少數(shù)“硬指標(biāo)”外，人們的收入是很難衡量的，許多人可能處于邊緣地帶，相互之間的差別并不大。更為重要的是，貧困不僅是收入上的貧困，也是一種能力的貧困，包括人際交往不暢、性格懦弱、膽小怕事等。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，人際交往能力、是否是大姓等對(duì)農(nóng)戶在村莊中的地位影響頗大，很多時(shí)候，貧困還是權(quán)利的貧困，正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど赋龅模毨且粋€(gè)很難界定的概念，按照一個(gè)社會(huì)現(xiàn)行的最低生活標(biāo)準(zhǔn)來描述窮人的困境必然存在一定的含糊性，對(duì)于貧困的解釋難以避免隨意性?！?〕

在目前的政策環(huán)境下，貧困戶的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制難以健康運(yùn)行。按照規(guī)定，貧困戶被鎖定后，就會(huì)“建檔立卡”，即要被拍照、登記、造冊(cè)，成為今后幾年精準(zhǔn)幫扶的對(duì)象。他們的資料還要進(jìn)入全國貧困網(wǎng)絡(luò)，然后再根據(jù)具體制定的扶貧措施逐年脫貧，即從數(shù)據(jù)庫中脫貧，但在實(shí)際中并不一定真的脫貧了。實(shí)踐中，貧困戶的退出和再入也是采用自上而下和自下而上相結(jié)合的指標(biāo)分解方法。按照扶貧資金投入的重點(diǎn)以及現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將脫貧指標(biāo)下達(dá)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及重點(diǎn)村，因此數(shù)據(jù)脫貧現(xiàn)象的發(fā)生難以完全杜絕。就貧困戶自身的情況而言，他們也缺乏脫貧的意愿，而他們本身的發(fā)展的能力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力依然很弱，脫貧以后仍然需要一定的扶持，否則遇到災(zāi)、病，很容易再度返貧。

精準(zhǔn)識(shí)別的難題在實(shí)踐中還帶來基層治理的困境。由于目前貧困戶的指標(biāo)是逐級(jí)分配的，落實(shí)到每個(gè)行政村都有總額的限制，而精準(zhǔn)扶貧措施是伴隨精準(zhǔn)識(shí)別的貧困人口落地的，貧困戶可能獲得更多的扶貧資源，在鄉(xiāng)村，這相當(dāng)于一種福利，關(guān)系到每個(gè)人的利益，這難免導(dǎo)致爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象。隨著扶貧工作的深入，絕對(duì)貧困人口減少，相對(duì)貧困問題仍在，在很多地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村民之間的生活水平差距不大，而扶貧指標(biāo)總是有限的，因此主持這項(xiàng)工作的村干部具有一定的“自由裁量”空間。在這種情況下，如果程序上不能做到公開、公平、公正，引起沖突的可能性就會(huì)大增，這給基層治理帶來了新的挑戰(zhàn)。扶貧工作的初衷是解決貧困人口的生存與發(fā)展問題，縮小貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，如果工作開展過程中采取的措施不當(dāng)，不僅不能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，反而會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定的因素，這是應(yīng)該引起重視的。

三、政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧的局限

隨著扶貧工作進(jìn)入新階段，除了自然條件很差的集中聯(lián)片地區(qū)仍然主要依靠政府投入外，大量存在的是點(diǎn)狀分布的貧困人口，其致貧原因相對(duì)更為復(fù)雜，個(gè)體差異性更大，在此情況下，政府單方面主導(dǎo)扶貧管理不僅加大行政成本，而且會(huì)產(chǎn)生邊際遞減效用，很難取得好的成效和可持續(xù)發(fā)展。相對(duì)而言，依賴具有分散決策特點(diǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加有效。經(jīng)過四十年的改革開放，中國政府對(duì)于市場(chǎng)力量的認(rèn)識(shí)不斷深化，在扶貧攻堅(jiān)中，政府從理論上也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》以及“十三五綱要”都提出要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與扶貧攻堅(jiān)，鼓勵(lì)支持民營企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與扶貧開發(fā)。在具體政策上，提出“推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)”以及“探索資產(chǎn)收益扶貧”等市場(chǎng)化扶貧措施。

引入市場(chǎng)機(jī)制更符合精準(zhǔn)扶貧的要求，但政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化機(jī)制在很多方面難以充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，很多時(shí)候?qū)κ袌?chǎng)作用的發(fā)揮有諸多的限制，有時(shí)候甚至扭曲了市場(chǎng)，影響市場(chǎng)作用的發(fā)揮。實(shí)際上，政府并不完全信賴市場(chǎng)，其中有觀念的因素，也有市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不全的因素。因?yàn)槭袌?chǎng)的發(fā)展本身需要一個(gè)過程，市場(chǎng)弱小限制了市場(chǎng)作用的發(fā)揮，而法治和管理上的滯后會(huì)帶來一些問題，這導(dǎo)致政府并不完全信賴市場(chǎng)。特別對(duì)農(nóng)民擁有的主要固定資產(chǎn)——宅基地和承包土地的市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，以及農(nóng)村地區(qū)的金融市場(chǎng)建設(shè)，政府的疑慮比較多，對(duì)市場(chǎng)作用的發(fā)揮還有諸多限制。即便在政府想要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更多作用的地方，政府有形之手的干預(yù)往往會(huì)扭曲要素價(jià)格，加上個(gè)人激勵(lì)機(jī)制的作用，帶來意料之外的結(jié)果，導(dǎo)致政策效果難以令人滿意。依靠市場(chǎng)減貧往往需要一個(gè)較長的時(shí)間，也不符合政府短期目標(biāo)，因此也往往被排到行政方式之后。

在精準(zhǔn)扶貧工作中，政府十分重視“產(chǎn)業(yè)扶貧”，因?yàn)橹挥邪l(fā)展產(chǎn)業(yè)，才能將“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)化為“造血式”扶貧。從研究資料和筆者實(shí)際調(diào)研來看，政府扶持的產(chǎn)業(yè)主要包括經(jīng)濟(jì)作物種植、養(yǎng)殖、食品加工、分布式光伏產(chǎn)業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游等。盡管地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定的設(shè)計(jì)，在政策上給予支持，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)果并不能由政府說了算，政府想扶持某個(gè)產(chǎn)業(yè)，但這個(gè)產(chǎn)業(yè)究竟能不能生存下去，是不是符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，要經(jīng)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)。行政偏好與市場(chǎng)需求不符，會(huì)造成資源浪費(fèi)，政府扶持的產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足，甚至騙取補(bǔ)貼的情況也屢見不鮮，產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化還破壞了市場(chǎng)，造成過度競(jìng)爭，比如大量經(jīng)濟(jì)作物種植，造成同質(zhì)競(jìng)爭嚴(yán)重，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。分布式光伏發(fā)電面臨地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、國家后續(xù)補(bǔ)貼政策發(fā)生變化以及過度建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，真正成功的案例不多，失敗的實(shí)例無論在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還是在工商業(yè)領(lǐng)域，都并不少見。

除了產(chǎn)業(yè)扶貧外，還有金融扶貧，在這方面，除了少量教育貸款針對(duì)有學(xué)生的家庭，政府的主要做法是將專項(xiàng)扶貧資金或支農(nóng)資金、扶貧貸款作為貧困戶的股金，直接投入當(dāng)?shù)厥找孑^好的龍頭企業(yè)，或投資于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，農(nóng)戶的收益靠分紅獲得，農(nóng)民還可以從事務(wù)工勞動(dòng)，獲得收入。這種做法雖然短期效益明顯，但也存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與政府合作套利的問題，一旦出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營不善，扶貧貸款就會(huì)成為壞賬，農(nóng)戶的后續(xù)分紅難以保證。

一般而言，能夠獲得資金扶持、通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富的更可能是村莊中的少數(shù)能人，他們有資金、有技術(shù)、有勞動(dòng)力投入經(jīng)濟(jì)作物種植、養(yǎng)殖或其他產(chǎn)業(yè)，而對(duì)于本就困難的家庭來說，即便得到扶持(如免費(fèi)苗木)，但仍需要投入其他生產(chǎn)資料，包括人力和資金，這往往超出了他們的能力。盡管精準(zhǔn)扶貧要求到戶、因戶施策，實(shí)際上難以做到，即便是最簡單的經(jīng)濟(jì)作物種植，也需要有一定的規(guī)模才有競(jìng)爭力，最低要求也是在村莊層面上才能實(shí)現(xiàn)。因此，公司+農(nóng)戶或大戶帶動(dòng)模式可能對(duì)于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有一定作用，但對(duì)精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)”卻難以奏效，更多顯示出扶貧資源被精英俘獲的問題。

對(duì)于貧困人口較多的“貧困村”，地方政府會(huì)有計(jì)劃地進(jìn)行整村推進(jìn)工作，做法類似于前些年新農(nóng)村示范點(diǎn)的建設(shè)，即將分散的項(xiàng)目資源統(tǒng)一捆綁打包，集中投入到某個(gè)村莊。這樣做，能夠在短時(shí)間內(nèi)極大改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施條件和人居環(huán)境。不過，環(huán)境的改善并不意味著收入提高，也不能解決貧困戶發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)問題。當(dāng)前，大部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民收入的重要來源是靠出外打工，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居住環(huán)境改善不能短時(shí)期內(nèi)解決收入問題，經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展都需要經(jīng)歷一段時(shí)間，而最后能真正依靠產(chǎn)業(yè)致富的農(nóng)戶始終只會(huì)是少數(shù)。不過，隨著項(xiàng)目落地，不管農(nóng)民實(shí)際收入增加多少，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，村莊已經(jīng)“脫貧”。

當(dāng)前，扶貧資金的分配往往采用項(xiàng)目制的方式進(jìn)行，無論是專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧都有相應(yīng)的資源。為了預(yù)防腐敗，扶貧資金的使用有著嚴(yán)格限制，扶貧項(xiàng)目管理和審批程序復(fù)雜，扶貧相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不足，這顯然不利于資金使用效率的提升，實(shí)踐中存在多部門協(xié)調(diào)難、扶貧資金整合困難、扶貧資源配置低效的問題。政府掌握大量的扶貧資源，還容易形成“尋租”，侵占、挪用扶貧資金，或資金使用效率低的問題始終無法避免。審計(jì)署各季度統(tǒng)計(jì)報(bào)告中都有有關(guān)扶貧資金使用情況的統(tǒng)計(jì)，例如，2018年《第2號(hào)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》審計(jì)了2017年第四季度資金使用情況，其中提到，16個(gè)省的18個(gè)市縣落實(shí)易地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧等政策不到位；7個(gè)省的7個(gè)縣有115個(gè)扶貧項(xiàng)目管理不規(guī)范；8個(gè)省的9個(gè)縣因資金統(tǒng)籌盤活不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等，導(dǎo)致8985.25萬元資金閑置1年以上；4個(gè)省的4個(gè)縣有106個(gè)項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，涉及資金4046.8萬元；6個(gè)省的7個(gè)市縣有53個(gè)單位或個(gè)人套取、違規(guī)使用資金1390.01萬?！?〕

四、精準(zhǔn)扶貧的秩序維度

相對(duì)于把貧困簡單地等同于低收入，阿瑪?shù)賮啞ど诤艽蟮囊饬x上重塑了貧困的概念，讓人們用一種更為寬廣的視野看待貧困問題。他將對(duì)貧困原因的分析從經(jīng)濟(jì)因素?cái)U(kuò)展到政治、法律、文化、制度等其他領(lǐng)域，創(chuàng)建了權(quán)利貧困理論。通過對(duì)南亞地區(qū)饑荒史的研究，阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，饑荒并不是單單缺乏食物，而是由于人們?nèi)狈ο鄳?yīng)的權(quán)利，包括以交換和生產(chǎn)為基礎(chǔ)的各項(xiàng)權(quán)利，如出賣勞動(dòng)力、分配或交換食物的權(quán)利、繼承財(cái)產(chǎn)的權(quán)利等。如果一群人無法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒。因此，消除饑荒和貧困首先要消除不平等，并在生產(chǎn)、交換、流通等多個(gè)環(huán)節(jié)向貧窮者賦權(quán)，讓他們共享平等權(quán)利和分配機(jī)會(huì)。這一理論強(qiáng)調(diào)在機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上讓窮人獲得脫貧的基本條件，通過減少與消除權(quán)利和機(jī)會(huì)的不均等，提高貧困人口參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，以此來治理貧困問題。承擔(dān)社會(huì)保障功能的公共行動(dòng)不是施舍，也不是一種仁慈的再分配，不是孤立的國家活動(dòng)，而是包含公眾參與的整體的社會(huì)活動(dòng)：“公眾是變革的能動(dòng)的參與者，不是指令或資助配給的被動(dòng)的、順從的接受者?！薄?〕

阿瑪?shù)賮啞ど⒉恢鲝堈M(jìn)行大規(guī)模的扶貧開發(fā)，他更多主張通過賦權(quán)，增加貧困人口的公共參與，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。這一主張雖然與中國目前實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有很大差異，但其理論仍然富有啟發(fā)。它揭示了貧困問題的復(fù)雜性，以及賦權(quán)在解決貧困問題中的重要性。筆者認(rèn)為還可以從秩序維度的角度論述貧困問題，精準(zhǔn)扶貧，就是要對(duì)準(zhǔn)產(chǎn)生貧困的秩序維度，包括阻礙人們致富的權(quán)利關(guān)系，應(yīng)從這個(gè)角度思考精準(zhǔn)扶貧的公共政策選擇，以及政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

從秩序維度的角度看，人是生活在不同的秩序維度中的，原始的秩序維度和擴(kuò)展的秩序維度。原始的秩序維度以個(gè)人為半徑，建立在血緣和地緣的親密關(guān)系之上。地緣上不超過幾公里的范圍，人們之間往來密切，根據(jù)血緣以及個(gè)人情感決定遠(yuǎn)近親疏，形成一種差序結(jié)構(gòu)。人們?cè)谙鄬?duì)封閉的環(huán)境中生活，形成一種天然的信任關(guān)系，人們之間交往所遵循的規(guī)則較為具體，很少涉及抽象的權(quán)利關(guān)系。在這種秩序維度中，即便沒有外來的強(qiáng)制力量，小范圍的秩序仍然可以維持得很好。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的擴(kuò)展秩序維度跨越了血緣與地域的限制，是一種建立在產(chǎn)權(quán)和契約基礎(chǔ)上的秩序和沖突解決機(jī)制，市場(chǎng)是一種開放的秩序維度，它所遵循的規(guī)則是更具有普適性的抽象規(guī)則。在市場(chǎng)交易關(guān)系之外，自上而下的權(quán)力關(guān)系也是一種擴(kuò)展的秩序維度，產(chǎn)權(quán)和契約離不開國家權(quán)力的維護(hù)。國家和政府的秩序維度以較為正式的規(guī)則為紐帶，人們之間的關(guān)系受到正式規(guī)則的規(guī)范，在這種秩序維度中，縱向的權(quán)力關(guān)系和橫向的權(quán)利關(guān)系都很重要。

在不同的秩序維度中，人們創(chuàng)造財(cái)富的方式不同，體現(xiàn)的價(jià)值也不同。在原始秩序中，人只有原始秩序的價(jià)值。在市場(chǎng)秩序中，人則有市場(chǎng)的價(jià)值。勞動(dòng)力市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，人越有價(jià)值。勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度，決定了人的生命價(jià)值的高度。對(duì)城市來說，城市的發(fā)展離不開擴(kuò)展秩序的市場(chǎng)，也源于權(quán)利的開放，擁有資本、人力和資源的人來到城市，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也過上了好日子，而原來的居民也通過地產(chǎn)的升值獲得自己的收益。對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)來說，很多地方原始秩序的色彩依然濃厚，自然村有相對(duì)獨(dú)立的地理單元，小村莊只有幾戶人家，稍大一些的村莊也不過幾百戶人家。在這里，國家秩序介入不多，市場(chǎng)秩序相對(duì)原始，人情往來往往是一種禮物交換。行政村大一些，也不過幾千人，屬于相對(duì)擴(kuò)展的原始秩序，但交換關(guān)系仍然較為簡單，實(shí)物饋贈(zèng)，禮尚往來仍是一種普遍的人際交往方式。實(shí)際上，這種禮尚往來是一種最原始的跨期交易，承擔(dān)著原始的金融功能，互幫互助，互通有無，平滑著生活中的風(fēng)險(xiǎn)因子。

這種不發(fā)達(dá)的地區(qū)處于國家與政府秩序維度的最底層，處于市場(chǎng)秩序的邊緣。政府除了提供較為基礎(chǔ)的公共服務(wù)外介入不多，這樣的地方市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)較為原始，一般就是普通的種植和養(yǎng)殖業(yè)，頂多是種植一些經(jīng)濟(jì)作物，養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模也很小，生產(chǎn)一些初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品。這樣的鄉(xiāng)村不可能產(chǎn)生大量的財(cái)富，能夠維持溫飽就已經(jīng)相當(dāng)不錯(cuò)了。如果外部環(huán)境不理想，或者自然條件差，以及生活中遇到挫折，就很容易陷入貧困。無論是地緣上還是結(jié)構(gòu)上較為封閉的狀態(tài)都助長了貧困。農(nóng)村的封閉，一方面是地理上的閉塞，另一方面與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)。在這種結(jié)構(gòu)下，資本、人員的自由流動(dòng)非常有限。對(duì)于農(nóng)民來說，他們收入主要源于外出務(wù)工，很多人逐漸在外面穩(wěn)定下來，逐漸離開農(nóng)村。實(shí)際上，農(nóng)村中的大量人才，通過就學(xué)、務(wù)工離開農(nóng)村，越是能干的人，越是年輕人，越是不再回鄉(xiāng)。如此一來，原有的村莊逐漸空心化，村莊逐漸失去活力。物質(zhì)上的貧困也會(huì)帶來社會(huì)的衰敗以及精神上的貧乏，文化落后，甚至帶來貧窮的代際傳遞。另一方面，鄉(xiāng)村本身的資源由于制度性障礙無法進(jìn)入市場(chǎng)，不能通過市場(chǎng)交易變現(xiàn)，也難以通過抵押獲得金融資本，人們辛辛苦苦工作，但掙不到錢，青山綠水，難以轉(zhuǎn)化成“金山銀山”。

當(dāng)然，中國也有一些地方鄉(xiāng)村很發(fā)達(dá)，這些地方主要集中在中國東部沿海地區(qū)以及大城市的周邊，這樣的地方往往與更廣大的市場(chǎng)聯(lián)系在一起。這些地方能得到發(fā)展有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的原因，但更多依靠的是鄉(xiāng)村走出去的企業(yè)家，他們把工商業(yè)引入農(nóng)村，招聘員工，借助外在的力量發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，打破原有的原始秩序的維度，通過擴(kuò)展的市場(chǎng)秩序與世界聯(lián)系到一起，促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這樣的地方還太少，鄉(xiāng)村大部分地區(qū)仍然處于較為初級(jí)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，從這個(gè)意義上也可以說，貧困很大程度上可以說是秩序維度的貧困。精準(zhǔn)扶貧，就是要對(duì)準(zhǔn)產(chǎn)生貧困的秩序維度。發(fā)展農(nóng)村社會(huì)，需要激活農(nóng)村的存量資源，通過建立開放的權(quán)利秩序讓外面的資本進(jìn)入農(nóng)村，并讓本地資源通過擴(kuò)展秩序而獲得增值。也就是說，農(nóng)民擁有的承包地、宅基地、房產(chǎn)等物權(quán)，不再僅僅是一種原始的權(quán)利，需要依靠占有和使用才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)，而是可交易、可流動(dòng)、可以抽象化的權(quán)利。只有這樣，通過資本和人員的流動(dòng)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能得到發(fā)展，農(nóng)村良好的自然環(huán)境，青山綠水，才能夠轉(zhuǎn)化成“金山銀山”。

城市是陌生人社會(huì)，擴(kuò)展秩序維度強(qiáng)而原始秩序維度較弱，農(nóng)村地區(qū)，無論擴(kuò)展秩序介入多深，其相對(duì)獨(dú)立的地理單元決定了它的原始秩序仍然會(huì)相對(duì)較強(qiáng)。在這種情況下，外來的秩序，無論是擴(kuò)展的國家、政府秩序，還是擴(kuò)展的社會(huì)秩序與市場(chǎng)秩序，都會(huì)帶有較強(qiáng)的原始秩序的痕跡，俗諺所謂“強(qiáng)龍都不壓地頭蛇”很好地說明了這種情況。原始秩序與擴(kuò)展秩序之間有可能爆發(fā)沖突，外來資本不敢輕易投入。面對(duì)鄉(xiāng)村的原始秩序，國家和政府往往傾向于通過權(quán)力去加以控制，使得遵循原始秩序的農(nóng)村服從國家和政府的政策目標(biāo)要求。有時(shí)候，資本力量會(huì)借助權(quán)力的力量，有可能徹底改變甚至摧毀鄉(xiāng)村的原始秩序，如有些地方不是由于貧困，而僅僅由于旅游開發(fā)等原因讓整村的村民搬離原有的居住地，而將這里的開發(fā)完全交給投資商或開發(fā)商。這樣的發(fā)展，雖然有利于外來的資本，有助于某個(gè)地塊的開發(fā)，或者也能推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對(duì)原住民卻并不友好，甚至損害了本地的發(fā)展基礎(chǔ)。這也是有些學(xué)者，包括高層政府，對(duì)資本下鄉(xiāng)始終較為警惕，設(shè)置了一些障礙的原因。因此，農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵，需要原始秩序、國家秩序和市場(chǎng)秩序共同發(fā)揮作用，讓農(nóng)村社會(huì)形成一個(gè)在原始秩序基礎(chǔ)之上的多秩序參與的治理結(jié)構(gòu)。

在中國，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)肯定是由國家主導(dǎo)的，要以國家法律和政策為基礎(chǔ)，建立權(quán)利開放的秩序，同時(shí)約束政府權(quán)力，現(xiàn)在很多地方實(shí)行的權(quán)力清單、責(zé)任清單、辦事流程規(guī)范化就是很好的實(shí)踐。將公共服務(wù)下沉到社區(qū)，建立開放的社會(huì)秩序，這樣才會(huì)使農(nóng)村逐漸擺脫原始秩序的封閉性，逐漸走向開放，包括對(duì)投資者和消費(fèi)者開放。為了發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府應(yīng)當(dāng)消除貧困地區(qū)的市場(chǎng)壁壘、政策壁壘，讓外部的市場(chǎng)力量能夠進(jìn)入，包括先進(jìn)的技術(shù)和管理，讓貧困地區(qū)的人們能夠通過市場(chǎng)與廣大的世界聯(lián)系起來。信息時(shí)代，電子商務(wù)在發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)方面尤其具有前景，通過電商平臺(tái)，外部的需求可以與本地的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)結(jié)合起來。電商深入農(nóng)村地區(qū)，建立收購體系，通過原產(chǎn)地保護(hù)提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，達(dá)到雙贏。政府為了扶持市場(chǎng)，還可以采取一些政策上的優(yōu)惠措施，包括對(duì)農(nóng)村小企業(yè)免稅或涉農(nóng)企業(yè)稅收優(yōu)惠等。

原始秩序?qū)τ卩l(xiāng)村的發(fā)展同樣重要，本地的人才和村民積極地參與，是鄉(xiāng)村地區(qū)能夠可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。筆者在一些地方的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果村民缺乏參與熱情，即便通過新農(nóng)村建設(shè)或整村推進(jìn)，環(huán)境改善了，但政府為了維持還需要不斷投入，否則村莊環(huán)境難以持續(xù)，這時(shí)候，如果基層自治組織得力，村民積極參與，村莊環(huán)境就會(huì)得到持續(xù)改變，久而久之，村民的思想風(fēng)貌也會(huì)大不相同。

由于精準(zhǔn)扶貧是達(dá)成2020年建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)役，時(shí)間緊，任務(wù)重。大部分有扶貧任務(wù)的地方政府都制定了年度脫貧計(jì)劃，規(guī)定了脫貧任務(wù)，以一種“路線圖”的方式積極推動(dòng)工作，希望盡早完成任務(wù)，把精力放到其他工作上去。這種心情可以理解，但這樣的做法避免不了采用“運(yùn)動(dòng)式”扶貧方式，追求短平快項(xiàng)目，而忽視長期績效。實(shí)際上，任何社會(huì)都有貧富分化，通過精準(zhǔn)幫扶可以將更多的貧困戶扶持起來，但生活中總會(huì)因?yàn)楦鞣N情況，有人會(huì)掉隊(duì)，絕對(duì)貧困容易解決，相對(duì)貧困會(huì)長期存在，因此，精準(zhǔn)扶貧不可能一蹴而就，扶持相對(duì)貧困的群眾的任務(wù)會(huì)長期存在，農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)會(huì)長期存在。對(duì)準(zhǔn)貧困產(chǎn)生的秩序維度，需要更多的制度創(chuàng)新，讓國家、市場(chǎng)、社會(huì)各自承擔(dān)自己的職責(zé)，更多發(fā)揮市場(chǎng)的作用，引入更多社會(huì)力量參與，發(fā)揮基層組織的作用，讓農(nóng)村社會(huì)有所發(fā)展，又可以保持其原始秩序所固有的人情味，農(nóng)村真正成為看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁的地方。

注釋：

〔1〕國務(wù)院扶貧辦：《五大類原因致貧》，央視網(wǎng)，http://m.news.cntv.cn/2015/11/21/ARTI1448082051328733.shtml。

〔2〕《扶貧辦主任劉永富就打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)答記者問》，http://www.china.com.cn/zhibo/content_50665654.htm。

〔3〕劉彥隨、周揚(yáng)、劉繼來：《中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準(zhǔn)扶貧策略》，《中國科學(xué)院院刊》2016年第3期。

〔4〕《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，http://www.cpad.gov.cn/art/2014/4/11/art_50_23761.html。

〔5〕〔印〕阿瑪?shù)賮啞ど骸敦毨c饑荒》，王宇、王文玉譯，北京：商務(wù)印書館，2009年，第34頁。

〔6〕中華人民共和國審計(jì)署：《2018年第2號(hào)公告：2017年第四季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c121703/content.html。

〔7〕〔印〕阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第276頁。