文化治理深化與公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)

高宏存

公共文化服務(wù)體系的建設(shè)是以保障公民基本文化權(quán)益為制度和政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)的制度創(chuàng)新，與傳統(tǒng)文化事業(yè)單位自上而下的文化動員機(jī)制在設(shè)計(jì)理念上有所區(qū)別：首先，在核心目標(biāo)方面，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的政策目標(biāo)是保障國家事業(yè)的正當(dāng)性，而公共文化服務(wù)體系則致力于滿足社會公眾日益增長的文化需求；其次，在整體組織上，傳統(tǒng)文化事業(yè)是一種自上而下的文化動員體系，而公共文化服務(wù)體系則是一種自下而上的主動的文化吸納過程，統(tǒng)籌對社會福利、文化權(quán)益和國家意識形態(tài)的平衡發(fā)展?！皼]有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務(wù)，社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)、社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)就失去了基礎(chǔ)?！盵1]國家層面正式從政策制度上建設(shè)公共文化服務(wù)體系發(fā)端于2005年，經(jīng)過10多年發(fā)展，伴隨現(xiàn)代政府管理理念變革，公共文化服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域引入很多新理念、新做法，國家政策統(tǒng)籌下地方不斷探索，創(chuàng)造性地建立了具有一定特色的實(shí)踐模式。由傳統(tǒng)文化管理體制走向公共文化管理體制，再到構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系提出①2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，對加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化，保障人民群眾基本文化權(quán)益作了全面部署。，僅經(jīng)歷了不長時(shí)間。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系涉及文化理念、資源配置、人員管理、組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等一系列變革。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，如何在文化發(fā)展方式創(chuàng)新中結(jié)合國情，適應(yīng)文化治理模式的變革，是一個(gè)值得深入探討的問題。

一、現(xiàn)代公共文化服務(wù)對文化管理提出了新要求

公共文化服務(wù)體系建設(shè)是我國不斷深化文化領(lǐng)域改革的需要，現(xiàn)代公共文化服務(wù)更是成為了黨的十八屆三中全會以來文化領(lǐng)域改革深化的主要任務(wù)之一，這也是不斷適應(yīng)當(dāng)今世界政府管理改革新趨勢與新理念的生動實(shí)踐。

（一）新的文化理念從引入走向深化

清華大學(xué)錢穎一教授在為其主編的《比較譯叢》作序時(shí)談道，“就像技術(shù)創(chuàng)新可以放寬資源約束一樣，思想觀念的創(chuàng)新可以放寬政策選擇面臨的政治約束。無論是我們國家在20世紀(jì)八九十年代的改革，還是過去和當(dāng)下世界其他國家的一些重大改革”[2]，觀念創(chuàng)新至關(guān)重要。特別是在既有制度因素有很強(qiáng)約束力的政治環(huán)境中，思想觀念的解放與創(chuàng)新對激發(fā)社會活力大有裨益。在總結(jié)中國改革開放所取得的成就時(shí)，錢穎一認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就之外，當(dāng)是思想觀念的創(chuàng)新與改變，因?yàn)椤袄婧退枷胗^念是改革的一體兩面”[3]；就某種意義而言，后者甚至超過了前者，因?yàn)橛^念的改變是生產(chǎn)力解放的重要推動力量。公共文化服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域也是如此。

公共文化服務(wù)理念的引入，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的文化自覺意識。這一理念的提出，與我國加入聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》②1966年12月16日，第21屆聯(lián)合國大會通過了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，1976年1月3日開始生效。1997年10月27日，中國政府簽署該公約。2001年2月28日，第9屆全國人大常委會批準(zhǔn)該公約，在中國正式生效。這項(xiàng)公約中規(guī)定，公民具有多項(xiàng)“文化權(quán)利”，這是基本人權(quán)的組成部分：人人有權(quán)參加文化生活；人人有權(quán)享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益（“分享發(fā)展成果”）；人人有權(quán)對其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利用享受被保護(hù)的權(quán)利（知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)）；等等。具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。隨著我國簽署該公約，公共文化服務(wù)體系在政策和制度上逐步建立與深化，極大地推動了公益性文化事業(yè)的發(fā)展。自此之后，傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位的體制開始逐漸向公共文化管理體制轉(zhuǎn)型。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，并將其列為當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國文化建設(shè)中的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，成為全面深化改革的重要一環(huán)。因此，國際文化理念的引入，帶來的是我國文化領(lǐng)域政策的創(chuàng)制與管理體制的變革。某種意義上來說，加入這項(xiàng)公約其實(shí)就是一個(gè)重大的承諾與宣誓，新的目標(biāo)任務(wù)要求必須進(jìn)一步深化文化改革，文化發(fā)展的主題、內(nèi)容、供給、管理方式乃至于作為公共產(chǎn)品的文化政策等等都需要變革完善。特別是2017年通過實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》，更是為文化管理方式創(chuàng)新提供了法制保障。

（二）文化治理是現(xiàn)代公共文化服務(wù)題中應(yīng)有之義

建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，公共文化服務(wù)的內(nèi)容與產(chǎn)品供給應(yīng)當(dāng)與社會和公眾的發(fā)展需求相符合、與國家治理新理念和服務(wù)型政府改革相一致。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，必須在更高層面上實(shí)現(xiàn)以下幾方面要求。

1．立足文化基本權(quán)利的維護(hù)。雖然現(xiàn)代公共文化服務(wù)具有滿足大眾日常文化娛樂需求的功能，有“文化民生”或“文化福利”的價(jià)值，但更有“文治教化”“以文化人”的價(jià)值，也必然嵌入國家精神塑造、傳播主流意識形態(tài)的政治教化功能。為此，必須全面把握現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的價(jià)值內(nèi)涵。要真正實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就必須首先全面保障公民基本文化權(quán)利。公民的文化權(quán)利包含“保障公民享受文化成果、分享發(fā)展成果、參與文化活動的權(quán)利；人人享有文化創(chuàng)造、表達(dá)的自由，包括享有信仰、習(xí)俗和藝術(shù)創(chuàng)造、表達(dá)的自由；科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利用享受被保護(hù)的權(quán)利；維護(hù)文化公平等內(nèi)容”[4]。要實(shí)現(xiàn)以上公民權(quán)利，不能單純依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而要依靠政府體現(xiàn)公正公平的文化政策和制度構(gòu)建來保障。基本文化權(quán)利必須避免因地域、城鄉(xiāng)、身份等差別而不同，這是現(xiàn)代公共文化服務(wù)的基本理念。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，部分文化權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)空間上自然遷移。聯(lián)合國人權(quán)理事會在2017年7月1日通過一項(xiàng)名為《互聯(lián)網(wǎng)上推動、保護(hù)及享有人權(quán)》的決議草案，進(jìn)一步保障了公民在互聯(lián)網(wǎng)上的文化權(quán)利。決議表示：“人們在線上必須能夠享有與線下相同的權(quán)利……克制和停止任何阻止和干擾在互聯(lián)網(wǎng)上傳播信息的行為。這包括在任何時(shí)候關(guān)閉全部或部分互聯(lián)網(wǎng)，特別是在人們急需獲取信息的情況下，例如選舉期間或是恐怖襲擊之后?！雹佟堵?lián)合國人權(quán)理事會通過網(wǎng)絡(luò)自由決議》，來源：北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)與人道法研究中心官網(wǎng)，2017年6月1日。這并不是聯(lián)合國人權(quán)理事會第一次通過有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利的決議，但是本次決議草案更側(cè)重于建立一個(gè)公開的互聯(lián)網(wǎng)以達(dá)成發(fā)展目標(biāo)，并且譴責(zé)任何阻止人們在網(wǎng)上表達(dá)自己意見的行為，這被互聯(lián)網(wǎng)活動人士視為一次重大的勝利。這進(jìn)一步說明，無論在何時(shí)何地何種環(huán)境載體，公民公共文化權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

2.需求側(cè)發(fā)力把文化需求作為發(fā)展導(dǎo)向。政府主導(dǎo)慣性思維方式下，文化服務(wù)內(nèi)容類型和公眾需求往往被忽視，公共文化服務(wù)內(nèi)容單一，數(shù)量不足，不能滿足群眾多樣化文化需求，公共文化服務(wù)效能偏低。就如同一些傳統(tǒng)媒體本意是傳播正能量，想發(fā)揮正傳播效應(yīng)，但有時(shí)從傳播效果考察，取得的卻是負(fù)傳播效應(yīng)。建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，必須以群眾文化需求為中心，由供給主導(dǎo)變“需求導(dǎo)向”，實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展動力結(jié)構(gòu)變革方式從“推動”到“拉動”。首先，應(yīng)當(dāng)逐漸調(diào)整公共政策和制度建設(shè)，建立有效的政策制定、反饋、評估機(jī)制。其次，隨著數(shù)字技術(shù)不斷發(fā)展與廣泛應(yīng)用，應(yīng)該積極借助科技和數(shù)據(jù)手段，發(fā)揮移動多媒體靶向性精準(zhǔn)化傳播優(yōu)勢，進(jìn)一步滿足公眾公共文化需求，在需求導(dǎo)向下建立文化生產(chǎn)和服務(wù)的供給模式。

3.公共民主治理是現(xiàn)代公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)的基本路徑。為了更好地保障民眾文化權(quán)利、保障公共文化服務(wù)的公共性和民主治理的實(shí)現(xiàn)，需要不斷強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和擴(kuò)大文化參與?！蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確提出，要“鼓勵(lì)和支持社會力量通過投資或捐助設(shè)施設(shè)備、興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動、提供產(chǎn)品和服務(wù)等方式參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)”[5]?！秶摇笆濉蔽幕l(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出，要支持社會力量在符合條件情況下，利用閑置用地、歷史街區(qū)、老舊民宅村落等來興辦公共文化項(xiàng)目。鄉(xiāng)村社區(qū)利用文化資源開展公共文化服務(wù)、興辦文化項(xiàng)目、激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)活力也是文化扶貧的抓手。通過文化面貌、環(huán)境景觀和生活品質(zhì)的改造提升和居民參與，可以喚醒社區(qū)文化認(rèn)同，提高鄉(xiāng)村居民社會適應(yīng)能力和鄉(xiāng)村社會治理水平。實(shí)現(xiàn)民主治理包含多個(gè)層次：一是鼓勵(lì)社會力量參與。要破除機(jī)構(gòu)身份的差別，積極鼓勵(lì)和培育各類文化機(jī)構(gòu)，壯大文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)主體力量。二是鼓勵(lì)社會對公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的多元化管理。這就要求推動公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，廣泛吸納社會力量參與公共文化機(jī)構(gòu)管理，不論是公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)，還是具體運(yùn)營管理。

4.強(qiáng)化依法治理是根本性實(shí)現(xiàn)保障?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系跟傳統(tǒng)文化管理體系相比，有更強(qiáng)烈的時(shí)代性、創(chuàng)新性和開放性，理念和實(shí)踐上有許多進(jìn)展，管理理念和實(shí)現(xiàn)方式上也必須與現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)相適應(yīng)。為此，政府在管理理念、思路、方式等方面要調(diào)整變革，努力實(shí)現(xiàn)從目前依靠行政手段為主向依法管理為主轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃引領(lǐng)、行政命令之外，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)依法管理。文化立法工作這兩年推進(jìn)得很快，在文化管理領(lǐng)域我國現(xiàn)在共有法律8部，即“六法兩決定”，包括《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，以及《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。還有正在推進(jìn)的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，文化領(lǐng)域立法步伐逐步加快，法律手段更加完善。公共文化服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金保障、管理方式、社會參與渠道和機(jī)制等，都應(yīng)通過國家法律硬約束得以保障，從根本上為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供法律依據(jù)。

（三）公共文化服務(wù)也是公民國家精神塑造的載體

“在公共文化建設(shè)領(lǐng)域，要充分體現(xiàn)文化自信，讓廣大群眾在文化領(lǐng)域取得更多獲得感和認(rèn)同感，努力構(gòu)建更扎實(shí)、全面的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系無疑是題中應(yīng)有之義?！盵6]習(xí)近平總書記把文化自信提到了一個(gè)時(shí)代命題的戰(zhàn)略高度，堅(jiān)定文化自信事關(guān)國運(yùn)興衰、事關(guān)文化安全、事關(guān)民族精神獨(dú)立性。怎樣實(shí)現(xiàn)文化自信？這離不開公民文化品格的養(yǎng)成，離不開文化權(quán)利的全面保障。

2005年10月，黨的十六屆五中全會正式提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，公共文化服務(wù)體系建設(shè)正式進(jìn)入官方?jīng)Q策[7]。其后一系列國家政策密集出臺，公共文化服務(wù)體系建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略?！笆濉逼陂g，特別是黨的十八大以來，我們形成了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本思路，初步形成了全國范圍內(nèi)的公共文化服務(wù)體系，取得一系列成就。而公共文化服務(wù)體系建設(shè)也是保障國家精神、黨的意識形態(tài)得以貫徹保障的重要載體，要探索公民在享受公共文化服務(wù)過程中，自覺接受國家精神熏染，潛移默化中形成對國家、民族、社會認(rèn)同。國家的繁榮富強(qiáng)和社會進(jìn)步，說到底是為了每個(gè)人的幸福，為了每個(gè)人的自由全面發(fā)展；而普通百姓對于幸福生活的期待，與整個(gè)國家對富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的期待是一致的，是和一個(gè)繁榮昌盛的祖國、一個(gè)天下為公的執(zhí)政黨緊密聯(lián)系不可分的。我國的國家意識形態(tài)、中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)與社會意識形態(tài)之間有著天然的、高度的互動統(tǒng)一，是一種超越家國同構(gòu)的融合共生，目標(biāo)一直是國家富強(qiáng)、社會進(jìn)步和人民富裕，時(shí)時(shí)刻刻體現(xiàn)著國家富強(qiáng)、社會進(jìn)步與公民幸福的三位一體。因此，公共文化服務(wù)要體現(xiàn)這個(gè)特征，把國家精神與個(gè)人文化品格養(yǎng)成結(jié)合好。而公民文化品格如何養(yǎng)成？比如，英國政府為培養(yǎng)整個(gè)民族的想象力與審美能力，更好地建設(shè)“創(chuàng)意英國”，鼓勵(lì)民眾進(jìn)行藝術(shù)品消費(fèi)。任何一位英國國民，只要消費(fèi)了藝術(shù)品，便可以申請最多可達(dá)1000英鎊的政府補(bǔ)貼。北京市連續(xù)五年推動的“低票價(jià)補(bǔ)貼制度”，致力于通過文化消費(fèi)的扶持、補(bǔ)貼，進(jìn)一步豐富北京在地居民文化生活內(nèi)容。這對民族文化弘揚(yáng)、高雅藝術(shù)普及等成效顯著。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，能夠把分散的、個(gè)體的社會資源進(jìn)行整合與再造,凝聚起發(fā)展合力；能夠充分傳遞正確價(jià)值理念，不斷擴(kuò)大先進(jìn)文化傳播陣地。這必然有助于民族文化自信的實(shí)現(xiàn)，有助于國家文化精神的塑造，更能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供強(qiáng)大的精神動力和文化支撐。

二、文化治理實(shí)現(xiàn)的組織之困與制度之失

作為黨的十六大以來文化管理領(lǐng)域的重大政策理論和發(fā)展實(shí)踐創(chuàng)新，公共文化服務(wù)體系建設(shè)，也因文化環(huán)境變化和日新月異的新技術(shù)變革而帶來了不少亟需調(diào)整和適應(yīng)的內(nèi)容，特別是與文化產(chǎn)品和服務(wù)接受者和消費(fèi)者相適應(yīng)的內(nèi)容創(chuàng)造、傳播渠道、接收載體等方面，需要作出新的調(diào)整變革。單就政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來看，也存在著組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的不適應(yīng)性。

（一）傳統(tǒng)文化事業(yè)單位的組織性困局

公共文化服務(wù)體系的建立實(shí)際上是從文化理念、資源配置、人員管理、組織結(jié)構(gòu)到制度設(shè)計(jì)等一系列問題的變革，包含我們自新中國建立以來實(shí)行的文化事業(yè)單位組織形式，都要完成由事業(yè)體系到服務(wù)體系的轉(zhuǎn)換。這要求國家管理體制和文化運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行深入變革，努力尋求政府、市場、社會的全社會合作。

1.宏觀文化管理體制需要實(shí)現(xiàn)文化間接管理變革。初提公共文化服務(wù)這一理念時(shí)，政府職能還處于“全能政府”時(shí)期，沒有形成“有限政府”理念。公共文化服務(wù)的社會化、多元參與沒有形成。多元參與實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的開放性、多元性、創(chuàng)新性特點(diǎn)，發(fā)揮人民群眾主體作用，發(fā)揮市場機(jī)制作用，激活企業(yè)、社會和個(gè)人等多元化主體的參與積極性，形成政府、市場、社會共建共享共管共治的格局。政府則由文化管理到文化治理轉(zhuǎn)變，在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾文化權(quán)利的同時(shí)，使公共文化服務(wù)體系能夠迸發(fā)活力。在公共文化機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)容供給中，引入“一臂之距”理念，要實(shí)現(xiàn)政府職能“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。首先是建立公共文化基金管理機(jī)制。當(dāng)前在國外，幾乎所有的公共文化部門都設(shè)立了自己的基金會組織。有了這樣的基金會組織，才能夠面向社會募集資金。從資金來源上實(shí)現(xiàn)了開放式社會參與。其次是實(shí)行行政決策與資金審批相分離。最后，推動政府由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理、管微觀轉(zhuǎn)為管宏觀、辦文化轉(zhuǎn)為管文化。這意味著投入機(jī)制、參與主體、內(nèi)容供給、人員管理等宏觀管理體制需要尋求新的制度創(chuàng)新，否則就無法適應(yīng)開放式公共文化管理體制。比如為了提高公共文化機(jī)構(gòu)的活力，完善內(nèi)部治理，能夠吸納社會力量參與進(jìn)來，就要建立一種新的開放的社會機(jī)制，推動圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、科技館等公益性文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善。同時(shí)，對于國有文化單位而言，要從組織人事上減少行政依附，取消行政級別的管理體系，利用現(xiàn)代契約管理轉(zhuǎn)變?nèi)藛T身份，為真正實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)社會化作鋪墊，也為文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新創(chuàng)造條件和制度準(zhǔn)備。

2.公共文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部亟需運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新。我國傳統(tǒng)國有文化機(jī)構(gòu)行政依附性強(qiáng)，缺少獨(dú)立性，而真正轉(zhuǎn)型為公共文化機(jī)構(gòu)就要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制轉(zhuǎn)型，必須從封閉“動員機(jī)制”的事業(yè)體制逐步走向開放競爭的“市場機(jī)制”，國有文化機(jī)構(gòu)只是社會性文化機(jī)構(gòu)的組成部分之一。目前推動公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新，主要有兩方面重點(diǎn)任務(wù)：一是全社會資源整合是關(guān)鍵，二是快速推動“國有文化單位法人治理結(jié)構(gòu)”改革實(shí)踐，完善法人治理結(jié)構(gòu)以提高服務(wù)效能。就資源整合而言，要著重解決三個(gè)層次的問題。第一，統(tǒng)籌好不同部門、行業(yè)的國有文化機(jī)構(gòu)。在我國公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，存在著服務(wù)設(shè)施短缺、資源緊缺與設(shè)施閑置和使用不充分結(jié)構(gòu)性矛盾并存問題。資源緊缺是從文化系統(tǒng)歸口管理資源不多角度來說，過去只認(rèn)文化部門分管的博物館、圖書館、美術(shù)館一類機(jī)構(gòu)屬于公共文化設(shè)施，而像工人文化宮、婦女兒童活動中心、科技館等都沒有涉及。若把工、青、婦、科、教系統(tǒng)的文化設(shè)施一起計(jì)算，則公共文化服務(wù)設(shè)施數(shù)量就會翻一倍。數(shù)據(jù)顯示，全國工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)等活動基地（中心）共有6800所左右，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多[8]。由于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的管理受到部門限制，被條塊分割，服務(wù)效率和社會效益受到嚴(yán)重影響。2015年提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，這些機(jī)構(gòu)都要統(tǒng)一納入進(jìn)來，盤活了原來不進(jìn)入視野的存量文化資產(chǎn)。因此，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)要樹立開放的“跨部門”社會意識，不能僅僅局限在文化部門內(nèi)部，要集中解決供給矛盾問題。第二，統(tǒng)籌好系統(tǒng)內(nèi)不同行政層級機(jī)構(gòu)的聯(lián)動協(xié)調(diào)，從條塊分割、重復(fù)建設(shè)、資源分散，向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享升級。黨的十八屆三中全會提出要建立公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。首先要整合基層的文化資源，未來要著力發(fā)展區(qū)域性公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，探索總分館管理、聯(lián)盟群等形式，形成資源共享、聯(lián)合服務(wù)的區(qū)域性公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使公共文化服務(wù)的分級管理、分散服務(wù)向協(xié)調(diào)管理、聯(lián)合服務(wù)轉(zhuǎn)型。近些年，圖書館管理運(yùn)營中實(shí)行總分館制，就是整合圖書館系統(tǒng)內(nèi)資源的成功探索，比如深圳作為一個(gè)副省級城市，已經(jīng)將全市范圍內(nèi)227家公共圖書館及220臺城市街區(qū)自助圖書館服務(wù)系統(tǒng)和文獻(xiàn)資源進(jìn)行整合，在全市范圍內(nèi)為市民提供統(tǒng)一圖書館服務(wù)，建起了一個(gè)沒有邊界的圖書館網(wǎng)，極大地方便了市民文化生活[9]。這是就行政區(qū)域內(nèi)而言。當(dāng)然，資源整合還可以突破行政區(qū)劃限制，打破行政界限，建立區(qū)域性聯(lián)合體系。比如安徽省馬鞍山市圖書館，參加了南京市圖書館群的聯(lián)合服務(wù)。公共文化服務(wù)不應(yīng)為行政區(qū)劃所限制，著眼于提供服務(wù)，才會實(shí)現(xiàn)資源配置上的協(xié)作與聯(lián)合。此外，還要整合基層資源，建設(shè)綜合性文化服務(wù)中心。把文化站、宣傳文化中心、廣播電視中心、農(nóng)民學(xué)校、黨員教育學(xué)校、文化體育中心、農(nóng)家書屋、科普書屋等整合成綜合性文化服務(wù)中心，實(shí)行共建共治共享。第三，探索不同行政層級、不同屬性、不同行業(yè)部門的文化單位資源整合，實(shí)現(xiàn)綜合性社會服務(wù)。2014年6月26日，北京市西城區(qū)轄區(qū)內(nèi)353家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的文體設(shè)施、食堂等向社會全面開放，原來分割獨(dú)立、隸屬于不同層級的文化體育等各類服務(wù)設(shè)施，開始向社會開放提供服務(wù)。全西城共有30859家單位，其中配套設(shè)施相對完善的中央、市屬、區(qū)屬單位達(dá)5000多個(gè)，同時(shí)總結(jié)出了7大類可開放的資源，包括停車場、禮堂、會議室、食堂、浴池、圖書館、培訓(xùn)教室、球場、游泳館、健身房等。西城在全區(qū)推廣單位、社區(qū)對接，共享有限資源[10]。這種開放式利用社會資源開展服務(wù)的模式，建立聯(lián)動機(jī)制以尋求社會服務(wù)綜合效益，應(yīng)作為社會服務(wù)建設(shè)的方向。

（二）傳統(tǒng)文化管理制度建設(shè)的封閉性自設(shè)

1.突破政策制定中短缺供給導(dǎo)向問題。公共文化服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)，很多屬于“準(zhǔn)公共用品”，一方面，需要政府為市場提供基本的保障，另一方面，也需要市場和社會共同發(fā)力，滿足多元化的需求。在公共文化服務(wù)供給上，要在承認(rèn)和尊重個(gè)體文化權(quán)益條件下，以市場、社會的多元化力量作為補(bǔ)充，準(zhǔn)確為復(fù)雜的社會主體服務(wù)，滿足公眾需求。

以近來常常引發(fā)人們“有書無人”感嘆的農(nóng)家書屋為例。2007年，這場旨在破解廣大農(nóng)村缺書少報(bào)難題的文化惠民運(yùn)動揚(yáng)帆起航。截至2012年底，中央財(cái)政共投入了120億元，地方財(cái)政配套60多億元，建立了60余萬個(gè)農(nóng)家書屋。然而，很多書屋“不是大門緊閉，就是無人問津。農(nóng)家書屋的生存狀況令人擔(dān)憂”[11]?！皶萁ǔ?，不見讀者”的背后，便有書籍跟不上時(shí)代、文化服務(wù)與群眾需求不相適應(yīng)的突出問題。有鑒于此，公共文化機(jī)構(gòu)的功能就必須要轉(zhuǎn)型。公共文化機(jī)構(gòu)的功能定位，應(yīng)由過去的單一性走向復(fù)合性，應(yīng)轉(zhuǎn)身成為一個(gè)公共文化服務(wù)中心。比如，2013年，英國圖書館館長協(xié)會發(fā)布了一份關(guān)于公共圖書館基本服務(wù)領(lǐng)域的報(bào)告。從這份報(bào)告來看，未來圖書館將聚焦四個(gè)領(lǐng)域，其中文獻(xiàn)的搜集、儲藏、使用將不再是主要功能，位于第一位的是什么呢？是健康咨詢。報(bào)告分析認(rèn)為，未來圖書館的功能中最重要的應(yīng)當(dāng)是健康咨詢，第二才是閱讀服務(wù)。事實(shí)上，在英國，公共圖書館已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的圖書館，而更像是一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕瘖蕵分行?，甚至包括為公眾提供諸如電話號碼服務(wù)、教人們?nèi)绾挝⑿Φ摹拔⑿し弧钡仍趦?nèi)的形形色色的特色服務(wù)項(xiàng)目[12]。

因此，高效能的現(xiàn)代公共文化服務(wù)需要建立需求調(diào)查反饋機(jī)制，更精準(zhǔn)地滿足公眾文化需求，更自覺地借助新技術(shù)手段，特別是網(wǎng)絡(luò)和各種智能數(shù)字終端，利用大數(shù)據(jù)獲得需求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)因地制宜，尊重當(dāng)?shù)厝巳旱淖灾鬟x擇權(quán)。特別是在對地方和民間文化資源利用過程中，要尊重原生文化的保護(hù)和創(chuàng)造，對當(dāng)?shù)氐奶厣幕Y源給予必要的保護(hù)和扶持。引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展自身特色，而不是將主流價(jià)值觀簡單移植到社區(qū)和農(nóng)村。

2.培育多元化的文化治理主體。強(qiáng)勢政府具有強(qiáng)大動員能力的積極面，但“看得見的手”也容易越界，甚至?xí)p少市場和民間的創(chuàng)新活力。因此，深化政府職能改革，給社會留出足夠的創(chuàng)造能力，是響應(yīng)國家創(chuàng)新倡議的必經(jīng)之路。治理理論推動的管理實(shí)踐顯示，基本要素是具有獨(dú)立管理能力的不同利益相關(guān)主體的存在，顯然我們文化管理領(lǐng)域并沒有準(zhǔn)備好。首先，公共文化服務(wù)主體迫切需要由政府“獨(dú)奏”變成社會多聲部“合唱”。受限于現(xiàn)有文化行政體制，多元主體在參與過程中往往不能充分發(fā)揮自主權(quán)利，公共政策只能在短期內(nèi)解決公共文化服務(wù)短缺和不足問題，卻在很大程度上限制了公共文化服務(wù)長期效果和創(chuàng)造活力。從西方國家的發(fā)展歷程來看，市場和政府并不對立，在政府主導(dǎo)發(fā)展過程中，市場和民間組織的組織、創(chuàng)造能力不斷提高，“非營利經(jīng)濟(jì)體制”逐漸成為文化服務(wù)和文化產(chǎn)品的重要經(jīng)濟(jì)支撐。這里有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們吸取，特別是在深化政府改革過程中，如何更好地挖掘制度紅利，努力探索尋求政府購買服務(wù)的途徑和方法，是保證文化服務(wù)“公共性”的一個(gè)嶄新課題。其次，要重新“發(fā)現(xiàn)”市場力量，建立文化治理“共建”新格局。事實(shí)上，社會力量從事公益性文化服務(wù)已經(jīng)占有很大比重。以民營博物館為例，截至2016年底，全國登記注冊的非國有博物館有1297家，占全國博物館總數(shù)的26.6%[13]。而2012年這一數(shù)字是456家[14]。4年間，非國有博物館的數(shù)量翻了2.8倍，顯示出民間社會興辦公益性文化事業(yè)的極高熱情。微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場競爭極大地提高了資源配置效率，在有效法律約束下，民營資本能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。對于政府自身而言，在當(dāng)前新的文化需求、形式不斷涌現(xiàn)的情況下，如果身兼數(shù)職，政府的公共開支和人力資源也難堪重負(fù)。因此，需要鼓勵(lì)多元主體的“共建”，在新格局中不斷刺激和更新僵化的管理體制，構(gòu)建起一個(gè)多元主體參與的文化治理新體制，文化強(qiáng)國建設(shè)才能夯實(shí)全社會發(fā)展的基礎(chǔ)。此外，若從經(jīng)濟(jì)投入和區(qū)域差異來考慮，公共文化服務(wù)也存在很多問題。比如，和區(qū)域基建規(guī)模相比較，公共財(cái)政投入規(guī)模仍然較小，無法滿足人民日益增長的文化需求。財(cái)政資金由于受到傳統(tǒng)財(cái)政模式的制約，不能高效使用，造成了一定程度的浪費(fèi)。這都是需要進(jìn)一步建設(shè)多元化文化主體格局的重要原因。

三、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是文化治理實(shí)現(xiàn)的要件

2017年9月，中宣部、文化部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，以理事會制推動公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，邁開了我國文化治理制度建設(shè)實(shí)質(zhì)性一步。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)改革，是實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給和機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理改革，借助政府管理改革推動公共文化機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制變革，從而充分釋放文化機(jī)構(gòu)的作用和活力，更好地整合全社會資源匯聚到文化建設(shè)領(lǐng)域。

（一）公共文化機(jī)構(gòu)法人屬性與理事會定位

長期以來，各級公共文化機(jī)構(gòu)都是文化行政部門的下屬事業(yè)單位，人事、財(cái)政體制大都參照政府機(jī)關(guān)。因此，進(jìn)一步突破政府財(cái)政體制和人事體制，獲取更多的自主權(quán)是公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)。這也就意味著，未來一段時(shí)間里宏觀管理體制的創(chuàng)新壓力很大。而法人治理結(jié)構(gòu)有不同模式，此次實(shí)施方案明確規(guī)定我們國家采取理事會制。即使采取理事會制，也有不同形式。其中關(guān)于理事會的職能、政府的放管服“放”到何種程度等等，都還存有很多問題亟待回答。

明確保障公益性文化機(jī)構(gòu)法人獨(dú)立性。按照我國《民法總則》規(guī)定，根據(jù)法人的社會屬性與功能目標(biāo)不同，法人可以分為營利法人、非營利法人、特別法人。其中，“特別法人”的認(rèn)定，“機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人”[15]。非營利法人包括“事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等”[16]。公共文化機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位屬于非營利法人，設(shè)立目的著眼于實(shí)現(xiàn)社會公益目標(biāo)。進(jìn)一步從分類標(biāo)準(zhǔn)上來看，實(shí)際上不以營利為目的、不分配利潤與公益性事業(yè)單位是存在交集的，公共文化機(jī)構(gòu)對于獲取利潤收益并不是排斥的，只要不向出資人“分配利潤”保障公益屬性即可。這為公共文化機(jī)構(gòu)開展以公益為目標(biāo)的優(yōu)惠性有償服務(wù)提供了法理依據(jù)，也為《博物館條例》《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》的實(shí)施，從法律上進(jìn)一步明確下來。作為用好文化資源，吸納社會力量，進(jìn)一步激活公益性文化機(jī)構(gòu)活力的重要政策，需要在更大范圍取得實(shí)效，這些規(guī)定和要求無疑讓文化機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員進(jìn)一步廓清了疑慮和制度障礙。同時(shí)，《民法總則》也為公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理提供了一種可能的參考方案，即我們國家的公共文化機(jī)構(gòu)可以通過設(shè)立理事會形式推動法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)?！睹穹倓t》第八十九條規(guī)定，“事業(yè)單位法人設(shè)理事會的，除法律另有規(guī)定外，理事會為其決策機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生”[17]。

（二）實(shí)現(xiàn)法人治理的有益嘗試與探索

我國對公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的探索已經(jīng)有了多種方案和較為深入的實(shí)踐，但是仍然處于初級階段，機(jī)構(gòu)的代表性、探索的范圍和運(yùn)營模式方面都有待進(jìn)一步提高、擴(kuò)大和完善。由于我國公共部門掌握機(jī)構(gòu)的人事和財(cái)政權(quán)力，影響了公共文化機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為了進(jìn)一步建設(shè)多元化公共文化服務(wù)格局，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)階段國情與管理實(shí)際，完善公共文化機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位落實(shí)權(quán)力的法人治理結(jié)構(gòu)形式。

理論上講，法人治理模式有多種實(shí)現(xiàn)方式，綜合國外公益性文化機(jī)構(gòu)的法人治理模式探索，主要有四種模式，即公共文化發(fā)展基金會模式、股份制模式、托管模式、公私合作模式。例如，浙江省溫嶺市橫峰街道破除了政府獨(dú)立辦文化的格局，以政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)多元融資的方式，建起了一座建筑面積達(dá)8000平方米、固定資產(chǎn)超億元的綜合型文化大樓。其中政府出資僅14萬元，但文化站總創(chuàng)收已達(dá)2600余萬元，年均投入創(chuàng)收30%用于舉辦文化活動400余次，惠及當(dāng)?shù)厝罕?0萬余人。同時(shí)，文化站還與當(dāng)?shù)貫閿?shù)眾多的鞋企良性互動，以冠名方式吸引當(dāng)?shù)匦笸度?2萬元社會資本聯(lián)辦各類文體活動共21場，還由鞋企冠名贊助120余萬元，創(chuàng)辦了各類文化傳媒平臺，面向世界推介當(dāng)?shù)?400家鞋企產(chǎn)品[18]。這就改變了以往文化活動資金的政府單一供給模式，資金來源高度市場化。這是公共文化有限責(zé)任公司制的一次成功試水。實(shí)際上，目前很多公共文化服務(wù)如新聞信息服務(wù)、視頻節(jié)目服務(wù)等，都已部分依靠市場化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。今后要通過服務(wù)外包、政府采購、招投標(biāo)、定向委托等途徑，逐步擴(kuò)大基本公共文化服務(wù)市場化。

目前，在推動文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的改革中，我國仍然以理事會模式為主。但是在實(shí)踐探索中，理事會實(shí)際上有決策型、監(jiān)督型和混合型等多種類型。根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐探索，對國有公共文化機(jī)構(gòu)的管理，政府部門可以在遵循相關(guān)法律法規(guī)和程序下，容許理事會獨(dú)立運(yùn)作。作為重要事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，理事會能夠規(guī)劃機(jī)構(gòu)未來發(fā)展方向和決策目標(biāo)，對管理層進(jìn)行全方位監(jiān)督，在更大的自主發(fā)展權(quán)中尋求高效服務(wù)。公共文化機(jī)構(gòu)可通過基層黨組織、職代會、單位年報(bào)、信息發(fā)布會等，及時(shí)完整地向理事會和社會公開其自身擬定的發(fā)展規(guī)劃、工作流程、業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)費(fèi)收支以及財(cái)務(wù)管理情況，接受理事會與社會公眾監(jiān)督，提高公共文化服務(wù)水平。

當(dāng)然，公共文化機(jī)構(gòu)通過采用設(shè)立理事會的形式作為法人治理建設(shè)的途徑，關(guān)鍵就在于給予公共文化機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)利，保障獨(dú)立管理運(yùn)作的法人地位，這給我們目前的整個(gè)文化管理體制改革提出了更高要求和更深層次制度設(shè)計(jì)變革需求。因此，進(jìn)一步簡政放權(quán)，給予理事會邊界清晰、內(nèi)容合理的自主權(quán)，由內(nèi)部封閉管理逐漸改變?yōu)槭袌鰲l件社會多元治理，有助于公共文化管理模式的重塑。當(dāng)前，就全國范圍而言，文化治理正在進(jìn)行越來越多的探索。比如深圳市福田區(qū)，專門成立了一個(gè)文化治理委員會，這個(gè)委員會中有外國人，也有香港特別行政區(qū)成員，負(fù)責(zé)給區(qū)委區(qū)政府做高參。從文化管理到多元主體文化治理的實(shí)現(xiàn)，其實(shí)更多的是冀望于社會力量參與公共管理。這也是治理理論的探索，強(qiáng)調(diào)不同社會管理主體平等伙伴關(guān)系，聚合社會系統(tǒng)、市場系統(tǒng)、公共系統(tǒng)資源建設(shè)現(xiàn)代社會。政府職責(zé)轉(zhuǎn)向制定政策、搭建平臺、暢通渠道，為不同社會主體參與公共文化治理創(chuàng)造條件。

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