未成年人保護(hù)制度的改革與完善?
——以預(yù)防和懲治虐童行為為中心

陳 葦 王 巍

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為近期頻發(fā)的虐待兒童事件需要未成年人保護(hù)制度及時(shí)跟進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)未成年人的身心健康、保障未成年人的合法權(quán)益的目標(biāo)。未成年人保護(hù)制度作為預(yù)防和懲治虐童行為的重要制度，其在法律依據(jù)供應(yīng)、制度理念、保護(hù)措施以及法律資源投入等方面存在諸多問(wèn)題，進(jìn)而帶來(lái)了在未成年人保護(hù)實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)上的現(xiàn)實(shí)缺陷。與之相對(duì)應(yīng)，我們應(yīng)該在立法工作、制度理念、保護(hù)措施和資源配置等方面予以完善，加強(qiáng)未成年人保護(hù)制度的配套改革，為防治虐童行為奠定制度基礎(chǔ)，以此為契機(jī)促進(jìn)未成年人保護(hù)制度步入良性軌道并發(fā)揮預(yù)期價(jià)值。

近期發(fā)生在北京、上海、南京等地的虐童事件使得未成年人保護(hù)話題再次成為輿論焦點(diǎn)。我們?cè)趯?duì)虐童行為進(jìn)行強(qiáng)烈譴責(zé)的同時(shí)，更加應(yīng)該對(duì)未成年人保護(hù)制度進(jìn)行徹底反思，通過(guò)對(duì)未成年人保護(hù)制度的改革與完善，為預(yù)防和懲治虐童行為提供有力保障。

一、事實(shí)前提：防治虐童行為需要未成年人保護(hù)制度的有力保障

在虐童事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，重新審視未成年人保護(hù)制度在防治虐童行為方面的制度價(jià)值可謂明智之舉，其現(xiàn)實(shí)意義有以下幾個(gè)方面：

其一，家庭保護(hù)的缺位需要未成年人保護(hù)制度的適當(dāng)補(bǔ)位。從傳統(tǒng)的“男主外、女主內(nèi)”到現(xiàn)代的“雙職工”家庭模式的轉(zhuǎn)變，不可避免地會(huì)出現(xiàn)父母對(duì)兒童家庭保護(hù)的弱化。當(dāng)父母“朝九晚五”工作時(shí)間和孩子接觸社會(huì)的時(shí)間重疊時(shí)，一個(gè)尷尬的情況就出現(xiàn)了：孩子游離在父母的保護(hù)范圍之外，單獨(dú)或者在老人、保姆的看護(hù)下面對(duì)社會(huì)的各種風(fēng)險(xiǎn)。由于老人或者保姆在體力或者信息上的不足，他們對(duì)孩子的保護(hù)效果并不理想。此外，我國(guó)離婚率不斷攀升導(dǎo)致的家庭分裂也使得兒童的安全得不到保障。因此，要真正實(shí)現(xiàn)防治虐童行為，除了要依賴兒童的家庭保護(hù)以外，還需要外部力量的參與。于是，防治虐童行為離不開未成年人保護(hù)制度的有力保障。

其二，學(xué)校保護(hù)的局限需要未成年人保護(hù)制度的及時(shí)跟進(jìn)。鑒于學(xué)校在未成年人成長(zhǎng)過(guò)程中扮演著十分重要的角色，《未成年人保護(hù)法》對(duì)學(xué)校、幼兒園等提出了建立安全制度的強(qiáng)制性要求，強(qiáng)調(diào)學(xué)校、幼兒園等要加強(qiáng)對(duì)未成年人的安全教育，完善未成年人的安全保障措施，排除可能危及未成年人安全的教室、校舍以及其他設(shè)施，預(yù)防發(fā)生安全事故。然而，“雖然我國(guó)有教育法、未成年人保護(hù)法、中小學(xué)幼兒園安全管理辦法等一系列法律法規(guī)，但還不足于應(yīng)對(duì)當(dāng)前校園安全的嚴(yán)峻形勢(shì)?！盵注]呂斌：《如何遏制校園安全事故發(fā)生》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年6月19日。要克服學(xué)校保護(hù)的局限必須引入國(guó)家公權(quán)力的力量，形成統(tǒng)一的校園安全防范機(jī)制。

其三，社會(huì)保護(hù)的虛弱需要未成年人保護(hù)制度的強(qiáng)力保障。未成年人的社會(huì)保護(hù)主要是指各級(jí)人民政府、未成年人保護(hù)委員會(huì)、未成年人救助機(jī)構(gòu)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等社會(huì)力量參與未成年人的身心健康和合法權(quán)益的保護(hù)。但參與未成年人保護(hù)的各種社會(huì)力量往往都是各自為戰(zhàn)，資源分散，相互之間職能交叉、責(zé)任不清。由于缺乏合作和溝通機(jī)制，各種社會(huì)力量難以形成保護(hù)未成年人的合力，出現(xiàn)了“人人有看法，人人沒(méi)辦法”的局面，使得未成年人社會(huì)保護(hù)工作陷入了呼聲高、實(shí)效差、雷聲大、雨點(diǎn)小的尷尬現(xiàn)狀。[注]劉向?qū)?、黃淘濤：《論未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置》，《中國(guó)青年研究》2007年第10期。要改變這一現(xiàn)狀需要加強(qiáng)未成年人保護(hù)制度的法律監(jiān)督職能，為推進(jìn)未成年人保護(hù)工作提供強(qiáng)力保障。

其四，來(lái)自家庭、學(xué)校、社會(huì)的侵害需要未成年人保護(hù)制度的制裁。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》嚴(yán)厲禁止父母對(duì)未成年人實(shí)施家庭暴力、虐待、遺棄、溺嬰、歧視等行為。然而，在當(dāng)今中國(guó)幾乎沒(méi)有人否認(rèn)家庭暴力已經(jīng)成為普遍存在的社會(huì)問(wèn)題。[注]趙秉志、郭雅婷：《中國(guó)內(nèi)地家暴犯罪的罪與罰——以最高人民法院公布的四起家暴刑事典型案件為主要視角》，《法學(xué)雜志》2015年第4期。另外，近來(lái)曝光的幼兒園虐童事件屢屢刺激著民眾的神經(jīng)，但幼兒園虐童事件多以民事賠償、行政處罰等形式結(jié)束，鮮有對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行刑事處罰情況的出現(xiàn)。刑法不對(duì)虐童事件進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，必然無(wú)法對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生震懾效果，不利于防止虐童行為的再次發(fā)生。有學(xué)者提出“如果前置性法律、措施對(duì)虐童行為均無(wú)法起到防治效果時(shí)，那么就應(yīng)當(dāng)上升至刑法評(píng)價(jià)體系”[注]姚獻(xiàn)軍、張靜敏：《規(guī)制虐童行為之我見(jiàn)》，《人民檢察》2013年第23期。。

二、現(xiàn)實(shí)困境：近期虐童事件揭示現(xiàn)有未成年人保護(hù)制度存在不足

近期虐童事件頻發(fā)揭示現(xiàn)有未成年人保護(hù)制度仍然存在不足，下面通過(guò)三起典型的虐童事件展開分析：

(一)南京養(yǎng)母虐童案：未成年人保護(hù)制度對(duì)兒童家暴行為防范不力

南京養(yǎng)母虐童案是2015年3月31日發(fā)生在江蘇省南京市的一起虐童案件。犯罪嫌疑人李某琴與受害兒童施某某的生母系表姐妹關(guān)系。2013年6月，李某琴在不符合收養(yǎng)條件的情況下違規(guī)將受害兒童施某某帶至南京的家中撫養(yǎng)。2014年6月以來(lái)，李某琴因?yàn)榻逃龁?wèn)題對(duì)受害兒童施某某有過(guò)打罵行為。2015年3月31日晚，李某琴再次因?qū)W習(xí)問(wèn)題使用抓癢耙、跳繩抽打受害人施某某，造成施某某體表分布較廣泛的挫傷。后受害兒童施某某班主任發(fā)現(xiàn)孩子身上有多處表皮傷，懷疑系遭其養(yǎng)母毆打所致(后經(jīng)鑒定屬輕傷一級(jí))，遂向南京市公安局高新分局報(bào)案。隨后公安司法機(jī)關(guān)介入，最終李某琴被判犯故意傷害罪，處以有期徒刑6個(gè)月的刑事處罰。

虐童案件處理的全過(guò)程暴露出未成年人保護(hù)制度在兒童家暴行為防范方面存在弊端。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》和《反家庭暴力法》的要求，公安機(jī)關(guān)、司法行政等部門具有預(yù)防家庭暴力的職責(zé)，但在南京養(yǎng)母虐童案中，相關(guān)部門卻不能有效預(yù)防家庭暴力的發(fā)生。據(jù)查，在受害兒童施某某的班主任于2015年4月2日向公安機(jī)關(guān)報(bào)案之前的一年內(nèi)，李某琴因?yàn)榻逃龁?wèn)題曾多次對(duì)受害兒童施某某有過(guò)打罵行為。我們需要反思的是，為什么受害兒童施某某被長(zhǎng)期虐待而相關(guān)部門無(wú)法察覺(jué)和有效預(yù)防？為什么李某琴與施某某之間的非法收養(yǎng)關(guān)系得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和取締？為什么施某某的父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)卻得不到有效監(jiān)督？

(二)上海攜程親子園虐童案：未成年人保護(hù)制度對(duì)兒童教育行政管理監(jiān)管不到位

上海攜程親子園虐童案是2017年11月3日被曝光發(fā)生在上海市攜程公司總部?jī)?nèi)的親子園的虐童案件。攜程親子園位于上海攜程公司總部一樓，占地800平方米，設(shè)有5間超過(guò)50平方米的教室以及保健室、保潔室、營(yíng)養(yǎng)室、接待大廳和員工辦公室等，于2016年2月18日正式開業(yè)。整個(gè)親子園共有5個(gè)班級(jí)，125名幼兒；設(shè)立目的是為了解決公司職工1歲半至3歲左右的孩子在上幼兒園之前家中無(wú)人帶教的情況；每月收費(fèi)2 580元，從開園起就很受員工歡迎，甚至需要排隊(duì)獲得入園資格。2017年11月3日，一位家長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)孩子身上皮膚紅腫，部分位置有淤傷，向親子園提出要查看監(jiān)控錄像，隨后發(fā)現(xiàn)親子園存在部分老師長(zhǎng)期對(duì)兒童進(jìn)行毆打、喂食芥末、噴消毒水、不讓吃飯等虐待行為。2017年12月13日，上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民檢察院依法對(duì)攜程親子園工作人員鄭某、吳某、周某某、唐某、沈某某以涉嫌虐待被看護(hù)人罪批準(zhǔn)逮捕。

上海攜程親子園虐童案暴露的兒童教育行政管理問(wèn)題仍然值得我們深入檢討和反思。其一，上海市長(zhǎng)寧區(qū)教育局對(duì)于攜程親子園負(fù)有行政監(jiān)管責(zé)任，由于其怠于履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致不具備教育機(jī)構(gòu)主體資格的攜程親子園非法運(yùn)營(yíng)近兩年，最終釀成了虐待兒童惡性事件的出現(xiàn)。其二，對(duì)于攜程親子園虐童案的發(fā)生，上海市長(zhǎng)寧區(qū)婦聯(lián)也難辭其咎。攜程親子園虐童案中的“為了孩子學(xué)苑”第三方管理機(jī)構(gòu)的幕后股東就是上海市長(zhǎng)寧區(qū)婦聯(lián)。正是有上海市長(zhǎng)寧區(qū)婦聯(lián)的信用背書，攜程公司才敢于將攜程親子園委托給“為了孩子學(xué)苑”管理，相關(guān)家長(zhǎng)才對(duì)攜程親子園放心，自然地認(rèn)為攜程親子園的相關(guān)老師是符合資質(zhì)的人員。但直到攜程親子園虐童事件曝光以后，人們才知道攜程親子園中所謂的老師也正是通過(guò)第三方招聘來(lái)的無(wú)相關(guān)幼兒教育從業(yè)資格的人員。此外，根據(jù)法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)可能侵害幼兒園兒童利益的，要依法提出檢察建議，監(jiān)督糾正。但事實(shí)卻是直到攜程親子園案對(duì)相關(guān)涉案人員的審查批準(zhǔn)逮捕環(huán)節(jié)才見(jiàn)到檢察機(jī)關(guān)的身影。

(三)北京紅黃藍(lán)幼兒園虐童案：未成年人保護(hù)制度中的刑事法律規(guī)范有待完善

北京紅黃藍(lán)幼兒園虐童案經(jīng)過(guò)是，2017年11月22日晚開始，有十余名幼兒家長(zhǎng)反映朝陽(yáng)區(qū)管莊紅黃藍(lán)幼兒園(新天地分園)國(guó)際小二班的幼兒遭遇老師扎針、喂不明白色藥片，并提供孩子身上有多個(gè)針眼的照片。11月26日晚，北京警方就該幼兒園幼兒疑似遭針扎、被喂藥一事進(jìn)行了通報(bào)。北京警方的通報(bào)指出，朝陽(yáng)區(qū)紅黃藍(lán)新天地幼兒園教師劉某某(女，22歲，河北省人)因部分兒童不按時(shí)睡覺(jué)，遂采用以縫衣針扎的方式進(jìn)行“管教”。因涉嫌虐待被看護(hù)人罪，劉某某被刑事拘留。

《刑法修正案(九)》第19條新增了虐待被監(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪，作為《刑法》第260條之一，但其中依然有值得進(jìn)一步完善的地方。例如，被《刑法修正案(九)》第19條寫入法條的“看護(hù)人”的內(nèi)涵和外延需要司法解釋進(jìn)一步明確說(shuō)明。眾所周知，“看護(hù)人”并不是一個(gè)法律概念，也就是說(shuō)，從現(xiàn)有法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋中無(wú)法找到“看護(hù)人”概念的具體含義。又如，虐待被監(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪與虐待罪的罪名關(guān)系需要理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)一步厘清。對(duì)于家庭內(nèi)部父母虐待子女的行為到底是適用虐待被監(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪還是適用虐待罪，將導(dǎo)致不一樣的法律適用效果，因?yàn)榕按槐O(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪的法定刑比虐待罪的法定刑更重。再如，幼兒園、學(xué)校等機(jī)構(gòu)的工作人員因虐待兒童被判處虐待被監(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪的，對(duì)其適用從業(yè)禁止的非刑罰處罰措施是沒(méi)有問(wèn)題的；問(wèn)題在于，對(duì)幼兒園、學(xué)校等機(jī)構(gòu)能否適用從業(yè)禁止的非刑罰處罰措施，我們無(wú)法從法律以及相關(guān)司法解釋中找到依據(jù)。

三、癥結(jié)查探：現(xiàn)有未成年人保護(hù)制度無(wú)法有效防治虐童行為的原因分析

從公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門在防治虐童行為的工作現(xiàn)狀來(lái)看，存在著不少問(wèn)題，深究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

他繼而向記者介紹了北醫(yī)三院開展這項(xiàng)工作的具體背景：2006年，原人事部發(fā)布《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，開始試行事業(yè)單位崗位設(shè)置管理制度。2014年，國(guó)務(wù)院頒布、實(shí)施了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》。《條例》規(guī)定了崗位類別、等級(jí)和設(shè)置程序等內(nèi)容?！丁笆濉鄙罨t(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》中也指出要建立科學(xué)有效的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，建立符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的人員編制和薪酬制度。

(一)法律依據(jù)供應(yīng)不足

就當(dāng)下關(guān)于防治虐童行為的配套法規(guī)來(lái)看，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)在數(shù)量上并沒(méi)有明顯不足。其中，《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》對(duì)于未成年人保護(hù)的義務(wù)主體，防治虐童行為做了專門規(guī)定。此外，最高人民法院和最高人民檢察院的相關(guān)司法解釋中也有關(guān)于防治虐童行為的相關(guān)規(guī)定。

但在質(zhì)量上，關(guān)于防治虐童行為的法規(guī)配套卻存在現(xiàn)實(shí)缺陷。首先，在防治未成年人家庭虐待行為方面，《未成年人保護(hù)法》對(duì)父母或者其他監(jiān)護(hù)人作出了禁止實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人的規(guī)定，但是對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)的產(chǎn)生、變更及消滅等方面卻缺乏相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第5章未成年人司法保護(hù)制度的規(guī)定，人民法院有權(quán)撤銷監(jiān)護(hù)人資格，可是人民法院行使該權(quán)力的條件、程序、法律后果等仍有待于法律以及相關(guān)司法解釋予以具體安排。有學(xué)者指出，這一條款是一個(gè)未被激活的規(guī)定，從未見(jiàn)適用此規(guī)定的判例。[注]姚建龍：《防治兒童虐待的立法不足與完善》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。其次，《人民檢察院組織法》第1條規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最高人民檢察院的《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》，也突出強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決監(jiān)督糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問(wèn)題，促進(jìn)有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法?？墒牵瑥纳衔纳虾y程親子園虐童案看，人民檢察院對(duì)于教育行政管理部門的相關(guān)行政執(zhí)法、監(jiān)管工作的檢察監(jiān)督是缺乏相關(guān)的常態(tài)工作機(jī)制的。再次，在防治虐童行為的刑事法律規(guī)范方面，一者按照我國(guó)現(xiàn)行刑法的規(guī)定，無(wú)法對(duì)幼兒園、學(xué)校等機(jī)構(gòu)適用從業(yè)禁止的非刑罰處罰措施；二者對(duì)于實(shí)施家庭暴力、虐待兒童的監(jiān)護(hù)人，我國(guó)現(xiàn)行刑法也缺乏類似于西方國(guó)家禁止接觸兒童禁止令那樣的配套制度。

(二)制度理念存在偏差

未成年人保護(hù)制度在實(shí)踐中無(wú)法起到有效防止虐童行為發(fā)生的另一個(gè)原因在于制度理念存在偏差。第一個(gè)理念偏差體現(xiàn)在“重懲治而輕預(yù)防”的落后理念依然占據(jù)主導(dǎo)地位。從國(guó)際社會(huì)防治虐童行為的經(jīng)驗(yàn)看，制度理念已從“重懲治而輕預(yù)防”的舊理念轉(zhuǎn)向了“懲治與預(yù)防兼施，以預(yù)防為主”的新理念。針對(duì)虐童行為，美國(guó)基于“預(yù)防為主”的先進(jìn)理念，構(gòu)建了主動(dòng)先發(fā)的前瞻性預(yù)防機(jī)制。實(shí)踐證明，美國(guó)的前瞻性預(yù)防機(jī)制對(duì)于虐童行為具有良好的防控效果。[注]崔海英：《美國(guó)虐童防控對(duì)策研究》，《政法學(xué)刊》2013年第3期。

第二個(gè)理念偏差體現(xiàn)在忽視對(duì)收養(yǎng)關(guān)系的法律監(jiān)督。南京養(yǎng)母虐童案中養(yǎng)母李某琴在不符合收養(yǎng)條件的情況下違規(guī)將受害兒童施某某帶至南京家中撫養(yǎng)達(dá)兩年之久，揭示了我國(guó)在對(duì)收養(yǎng)關(guān)系的法律監(jiān)督方面存在著制度缺失。從某種程度上說(shuō)，收養(yǎng)關(guān)系法律監(jiān)督機(jī)制的缺失源于我們當(dāng)前根本認(rèn)識(shí)不到對(duì)收養(yǎng)關(guān)系進(jìn)行法律監(jiān)督的重要性。收養(yǎng)制度作為擬制血親關(guān)系的重要制度安排，其具體運(yùn)行情況直接影響著養(yǎng)父母子女關(guān)系的順利確立和雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的保障。[注]李?。骸堵哉撁穹ǖ渲惺震B(yǎng)制度的設(shè)計(jì)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。

(三)保護(hù)措施缺乏安排

《未成年人保護(hù)法》雖然賦予了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門保護(hù)未成年人的權(quán)力，但實(shí)際上缺乏具體的措施安排。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定，司法行政部門在防治虐童行為過(guò)程中能夠采用的方式是給予未成年人法律援助或者司法救助，這些措施對(duì)于未成年人犯罪人來(lái)說(shuō)或許能夠發(fā)揮重大作用，但對(duì)于未成年人被害人而言，能夠起到的作用微乎其微。在美國(guó)，法院對(duì)于受到虐待的兒童具有豐富的保護(hù)措施，比如緊急安置措施、防止接觸措施、收養(yǎng)審查措施等。[注]鞠青：《美國(guó)保護(hù)未成年人的法律與實(shí)踐》，《中國(guó)青年研究》2002年第1期。反觀我國(guó)人民法院的保護(hù)措施則粗疏得多。

針對(duì)近來(lái)虐童案件頻發(fā)的緊迫現(xiàn)實(shí)，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》，提出努力保護(hù)救助未成年被害人，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能優(yōu)勢(shì)建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部保護(hù)未成年人聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)完善政法機(jī)關(guān)銜接配合以及與政府部門、未成年人保護(hù)組織等跨部門合作機(jī)制，推動(dòng)建立未成年人司法借助社會(huì)專業(yè)力量的長(zhǎng)效機(jī)制等。經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)的八項(xiàng)措施全部都是宏觀指導(dǎo)性的保護(hù)措施，其對(duì)于防治虐童行為的發(fā)生具有重要的指導(dǎo)意義；但在具體案件的適用過(guò)程中，我們依然難以從《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》中找到保護(hù)受虐待兒童的具體措施。相對(duì)而言，得益于公安機(jī)關(guān)的治安管理職權(quán)，公安機(jī)關(guān)對(duì)受虐待兒童的保護(hù)更加及時(shí)、有效，這是因?yàn)?，根?jù)《治安管理處罰法》第43條的規(guī)定，對(duì)于虐待兒童的行為人，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其處以拘留、罰款等行政處罰。

(四)公共資源投入有限

受制于公共資源的有限性，我國(guó)現(xiàn)今尚未成立未成年人保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。眾所周知，我國(guó)的未成年人保護(hù)以《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》為基本框架，依托于國(guó)家機(jī)構(gòu)的層級(jí)分工和部門職能形成保護(hù)體系。這樣的保護(hù)體系具有分工明確、政令暢通的優(yōu)勢(shì)，但由于職能分散，要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一行動(dòng)進(jìn)行未成年人保護(hù)工作存在較大難度。

四、出路探尋：以防治虐童行為為中心的未成年人保護(hù)制度完善的對(duì)策

未成年人保護(hù)制度作為保護(hù)未成年人身心健康和保障未成年人合法權(quán)益的基本制度，需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化及時(shí)作出適應(yīng)性調(diào)整，以滿足現(xiàn)階段未成年人保護(hù)的社會(huì)需求。

(一)推進(jìn)立法工作，完善未成年人保護(hù)法律體系

盡快制定預(yù)防虐待兒童的專門法律。制定預(yù)防虐待兒童的專門法律有多方面的好處，其中，最直接的好處是借助立法力量形成預(yù)防虐待兒童的長(zhǎng)效機(jī)制，提前防范來(lái)自社會(huì)、學(xué)校、家庭等方面虐待兒童的風(fēng)險(xiǎn)。早在本世紀(jì)初，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)制定了預(yù)防虐待兒童的專門性法律，如美國(guó)的《預(yù)防虐待兒童及處理法案》、日本的《防止虐待兒童法》等法律。

完善收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)立法，建立健全收養(yǎng)監(jiān)督制度、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。一方面，通過(guò)修改完善《收養(yǎng)法》，賦予相關(guān)部門對(duì)收養(yǎng)關(guān)系的法律監(jiān)督職權(quán)或者建立專門的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)，由未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)收養(yǎng)關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督。形成對(duì)收養(yǎng)家庭的探訪機(jī)制，有相關(guān)部門或者未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)不定期派遣工作人員到收養(yǎng)家庭探訪，及時(shí)掌握被收養(yǎng)兒童的身體健康、心理發(fā)展等基本生活情況，制作相關(guān)匯報(bào)材料。另一方面，通過(guò)修改完善《民法總則》《檢察院組織法》等，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)護(hù)關(guān)系的檢察監(jiān)督職權(quán)。

加快推進(jìn)學(xué)前教育立法，嚴(yán)格學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)前教育監(jiān)管?？紤]到近年來(lái)幼兒園頻發(fā)的虐童事件，當(dāng)下我們應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)學(xué)前教育立法，嚴(yán)格學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，把不符合辦學(xué)條件的幼兒教育機(jī)構(gòu)淘汰出去，實(shí)現(xiàn)幼兒教育工作隊(duì)伍的專業(yè)化和規(guī)范化，防止上海攜程親子園清潔工充當(dāng)幼兒教師等不良情況的再次出現(xiàn)。其中，尤其需要通過(guò)學(xué)前教育立法明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管責(zé)任，配置專門管理機(jī)構(gòu)和專職管理人員強(qiáng)化學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的事前審批和事后監(jiān)督。

(二)轉(zhuǎn)變制度理念，提高未成年人保護(hù)工作品質(zhì)

工作理念需要從“懲罰主義”向“預(yù)防主義”轉(zhuǎn)向。“懲罰主義”理念泛濫而“預(yù)防主義”不受重視反映在實(shí)踐環(huán)節(jié)就是，對(duì)于虐待兒童的反應(yīng)方式表現(xiàn)為被動(dòng)反應(yīng)式而不是主動(dòng)應(yīng)對(duì)式。有學(xué)者認(rèn)為，防治虐童行為的關(guān)鍵是在虐童行為發(fā)生前就阻止其發(fā)生，事后的懲罰并不能取得良好的防治效果。[注]劉憲權(quán)：《美國(guó)：防范虐童依靠建立兒童保護(hù)體系》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年11月27日。刑法理論界也認(rèn)為，刑罰是社會(huì)治理的最后手段，不得已才用之。[注]何榮功：《預(yù)防刑法的擴(kuò)張及其限度》，《法學(xué)研究》2017年第4期。在“懲罰主義”理念的指導(dǎo)下，國(guó)家公權(quán)力依照“以罰代管”的慣性思維應(yīng)對(duì)虐待兒童問(wèn)題，導(dǎo)致家庭虐待得不到提前介入、學(xué)校虐待得不到提早預(yù)警。“預(yù)防主義”理念著重于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，強(qiáng)調(diào)未成年人保護(hù)工作的提前規(guī)劃，主張通過(guò)形成防止虐待兒童的長(zhǎng)效工作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)虐待兒童的風(fēng)險(xiǎn)防控，有利于提高未成年人保護(hù)工作質(zhì)量。

樹立“兒童利益最大化”理念。“兒童利益最大化”是聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》中提出的保護(hù)兒童權(quán)利的工作宗旨，其為世界各國(guó)關(guān)于兒童權(quán)利保障的立法以及司法工作提供了工作綱領(lǐng)，例如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞在其關(guān)于兒童權(quán)利保障的立法文件中都明確規(guī)定了“兒童利益最大化”。雖然我國(guó)《未成年人保護(hù)法》沒(méi)有規(guī)定“兒童利益最大化”，但對(duì)未成年人給予“特殊、優(yōu)先保護(hù)”的規(guī)定體現(xiàn)了“兒童利益最大化”的精神。在防治虐童行為中樹立“兒童利益最大化”理念，首先要尊重未成年人的個(gè)人意愿。例如，在南京養(yǎng)母虐童案中，雖然養(yǎng)母李某琴對(duì)受害兒童施某某有虐待行為，但最后養(yǎng)母李某琴認(rèn)罪悔過(guò)取得施某某的原諒，在施某某依然有意愿與養(yǎng)母李某琴一起生活的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重施某某的個(gè)人意愿。

(三)豐富保護(hù)措施，健全未成年人保護(hù)運(yùn)作機(jī)制

擴(kuò)大人身安全保護(hù)令的適用范圍。根據(jù)《反家庭暴力法》第4章的規(guī)定，當(dāng)事人因遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)時(shí)，有權(quán)通過(guò)書面或者口頭形式向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)令。由此可知，當(dāng)兒童遭遇家庭虐待行為時(shí)，兒童有權(quán)向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)令。當(dāng)然，由于兒童是無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人，依照法律規(guī)定，受害兒童的近親屬、公安機(jī)關(guān)、婦女聯(lián)合會(huì)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、救助管理機(jī)構(gòu)可以代為申請(qǐng)人身安全保護(hù)令。遺憾的是，對(duì)于家庭虐待以外的受虐待兒童無(wú)法依據(jù)《反家庭暴力法》向人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)令，這正是需要《未成年人保護(hù)法》或者預(yù)防虐待兒童專門性法律予以解決的問(wèn)題。

引入強(qiáng)制報(bào)告制度。強(qiáng)制報(bào)告制度是域外關(guān)于防治虐童行為的寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如，澳大利亞《兒童和青少年法案》規(guī)定，醫(yī)生、教師、兒童照顧機(jī)構(gòu)工作人員等因職業(yè)原因獲知的兒童曾經(jīng)遭遇或者正在遭遇虐待信息的，負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。又如，加拿大《兒童與家庭服務(wù)法》規(guī)定，任何人發(fā)現(xiàn)兒童遭受侵害時(shí)均負(fù)有向警察部門報(bào)告的義務(wù)。[注]楊志超：《比較法視角下兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度特征探析》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2017年第1期。由于虐童行為具有隱蔽性特征，因此虐童信息的發(fā)現(xiàn)是其防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。強(qiáng)制報(bào)告制度以法律責(zé)任為后盾，驅(qū)使人們主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告虐童信息，有利于防治虐童工作變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)干預(yù)，起到較好的預(yù)防效果。有學(xué)者甚至夸獎(jiǎng)強(qiáng)制報(bào)告制度是目前發(fā)現(xiàn)和防止虐待兒童問(wèn)題最有效和最直接的做法。[注]陳月娥：《社會(huì)福利服務(wù)》，臺(tái)北：臺(tái)灣千華數(shù)位文化股份公司，2014年，第132頁(yè)。

(四)優(yōu)化資源配置，完善未成年人保護(hù)的工作制度

探索建立未成年人保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。在宏觀層面，我國(guó)專門保護(hù)未成年人的機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)：一個(gè)是婦女兒童工作委員會(huì)、另一個(gè)是未成年人保護(hù)委員會(huì)。但兩個(gè)委員會(huì)的主要工作是對(duì)涉及未成年人事務(wù)進(jìn)行參政議事、法制教育等，而且兩個(gè)委員會(huì)只在省級(jí)以上政府設(shè)置，其一般不直接參與未成年人保護(hù)的具體工作。所以，嚴(yán)格來(lái)講，我國(guó)沒(méi)有一個(gè)專門保護(hù)未成年人的機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，關(guān)于未成年人保護(hù)的各種具體工作通常是由各個(gè)政府職權(quán)部門各自負(fù)責(zé)，相互之間并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)未成年人保護(hù)的各項(xiàng)工作，這使得未成年人保護(hù)工作呈現(xiàn)呼聲高、實(shí)效差、雷聲大、雨點(diǎn)小的現(xiàn)實(shí)?？紤]到我國(guó)當(dāng)前防治虐童工作的迫切現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)探索建立未成年人保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，通過(guò)整合分散的部門資源，明確部門之間的權(quán)限劃分，厘清未成年人保護(hù)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)防治虐童工作的信息化、統(tǒng)一化和規(guī)范化，克服以往預(yù)防不到位、保護(hù)不及時(shí)、處置不合理等情況。

推動(dòng)完善司法機(jī)關(guān)、政府部門、未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)等跨部門合作機(jī)制。未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有虐待兒童犯罪線索時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府部門以及司法機(jī)關(guān)報(bào)告，讓虐待兒童案件得到及時(shí)、快速處理，同時(shí)，各部門還應(yīng)當(dāng)協(xié)同做好受虐待兒童的善后工作。政府部門應(yīng)當(dāng)大力支持社會(huì)力量參與到未成年人保護(hù)工作中來(lái)；政府可以購(gòu)買服務(wù)的方式將預(yù)防虐待兒童、不定期家訪、心理輔導(dǎo)、信息報(bào)告等工作交由社會(huì)力量進(jìn)行。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與政府部門、未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)聯(lián)系，在監(jiān)護(hù)權(quán)訴訟、社會(huì)調(diào)查、法律援助、侵害未成年人權(quán)益等案件辦理過(guò)程中，堅(jiān)持零容忍原則，充分發(fā)揮法律威懾和震懾作用，促進(jìn)司法保護(hù)與家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)的緊密銜接，形成保護(hù)未成年人的長(zhǎng)效工作機(jī)制。