新疆牧民集中定居后面臨的生產(chǎn)、生活新困境及完善之路
——基于Y市“L定居點(diǎn)”的調(diào)研?

謝大偉

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為牧民定居極大地改善了牧民的居住和生活環(huán)境，對草原生態(tài)環(huán)境改善、牧民子女教育以及牧民生活水平的提高都有極大的幫助，已成為牧區(qū)建設(shè)小康社會、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的重要保障。然而在“生產(chǎn)方式更新”及“生活方式轉(zhuǎn)變”的過程中，也有部分定居牧民碰到了一些新問題、新困難。針對牧民定居中存在的新困擾和新困境，通過對Y市“L定居點(diǎn)”的調(diào)研，作者提出應(yīng)在定居點(diǎn)加大政府統(tǒng)籌力度，綜合施策，建立勞務(wù)輸出機(jī)制，以解決就業(yè)困境，提高人工飼草料地的收益并為牧民增收創(chuàng)造條件，提供生活便利。

牧民定居工程使牧民從長期以來逐水草而居的游牧生活方式變成固定居住的現(xiàn)代生活方式，但在這種生產(chǎn)和生活方式變更中，也出現(xiàn)了一些新問題，諸如草場退化、市場波動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等困境，已經(jīng)嚴(yán)重影響牧民的生產(chǎn)生活。新定居點(diǎn)能提供的產(chǎn)業(yè)服務(wù)范圍狹窄、服務(wù)水平低，只能滿足居民低水平的生存性需要，難以適應(yīng)牧民發(fā)展致富的要求。定居后的各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況千差萬別，牧民家庭情況也不相同，部分定居點(diǎn)缺乏產(chǎn)業(yè)、牧民缺乏技術(shù)，都嚴(yán)重影響了牧民致富，繼而出現(xiàn)了“定不住”的問題。

隨著牧民定居的大規(guī)模開展，學(xué)界針對牧民定居后生活的研究也逐漸增加，整體來看主要集中在對定居的滿意度、定居的適應(yīng)性及定居后的生計(jì)風(fēng)險等方面。既有研究中夏熱古麗·穆力達(dá)坤等通過問卷調(diào)查分析牧民定居后生產(chǎn)、生活方式的變化，認(rèn)為牧民定居后的教育水平、生活品質(zhì)都得到明顯提升。劉國勇、李曉萍分析了牧民對現(xiàn)有定居點(diǎn)建設(shè)的滿意度及不滿意的影響因素。趙利生、魏冰分析了新疆牧民定居工程的社會適應(yīng)性，認(rèn)為定居工程具有良好的社會適應(yīng)性。聶愛文、孫榮壚通過對新疆一個牧業(yè)連隊(duì)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多定居牧民因轉(zhuǎn)型不成功而陷入貧困，并導(dǎo)致草原和生態(tài)環(huán)境的惡化。李海英等探討了定居牧民面臨的主要生計(jì)風(fēng)險及其應(yīng)對策略，并采用二元Probit回歸模型分析了影響牧民定居風(fēng)險應(yīng)對策略選擇的主要因素。綜合以上可以看出，針對牧民定居后的研究主要側(cè)重定居的適應(yīng)性、滿意度等方面，而對于牧民定居后出現(xiàn)的生產(chǎn)、生活困境的研究仍然比較薄弱。

我們進(jìn)一步認(rèn)真思考當(dāng)前中國西部牧區(qū)開展的牧民定居實(shí)踐時，就會發(fā)現(xiàn)諸策共舉，看似取得了不錯的成績，實(shí)則結(jié)果考量單一，存在不少遺留問題。作為牧民定居政策的制定者，其操作過程更多地考慮定居房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及定居人口的數(shù)量，對于牧民定居后可能出現(xiàn)的問題預(yù)期不足。筆者于2018年7月赴X地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，考察了該地區(qū)Y市最大的牧民集中定居點(diǎn)“L定居點(diǎn)”，深入了解了該定居點(diǎn)牧民的生產(chǎn)、生活情況，分析了牧民定居后面臨的新問題、新困境，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步完善牧民定居工程的對策和建議。

一、案例調(diào)查點(diǎn)的基本情況

本文的調(diào)查點(diǎn)叫“L定居點(diǎn)”，距Y市37 千米，為Y市建設(shè)的最大的牧民集中定居點(diǎn)，將Y市12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的游牧民統(tǒng)一集中到該定居點(diǎn)。Y市計(jì)劃在“L定居點(diǎn)”實(shí)施新建牧民定居新村22個，定居牧民4 400戶25 000人，每戶占用宅基地(含養(yǎng)殖設(shè)施用地)1 667平方米。目前，該定居點(diǎn)已建成5個集中連片定居村，定居牧民1 020戶，其中2009年新建牧民定居村160戶；2010年新建3個牧民定居村，每村200戶，同年擴(kuò)建60戶的一個村；2011年新建一個村200戶，每戶有磚混結(jié)構(gòu)平頂住房60～80 平方米，副房50平方米。X地區(qū)比較寒冷，定居點(diǎn)全年70%的日子為冬季，按照政府“冷季舍飼、暖季過牧”的方式統(tǒng)一建設(shè)了暖圈，每戶暖圈面積80平方米，通過暖圈實(shí)施牛羊育肥、繁殖，以減少對天然草場的依賴，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。由于定居點(diǎn)風(fēng)沙較大，為防風(fēng)固沙，在定居點(diǎn)的周圍種植有467 公頃左右的防護(hù)林。總體來看，牧民定居點(diǎn)的住房、道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施配套基本齊全，“L定居點(diǎn)”牧民定居房美觀實(shí)用，干凈整潔，具有較好的居住、生活環(huán)境。

中央、自治區(qū)、援疆省份及縣市各級政府都不同程度地對定居牧戶提供定居房資金支持，各級政府共為一般牧戶補(bǔ)助60 000元，為貧困牧戶補(bǔ)助70 000元，牧戶只需自籌35 000～65 000元，政府的大力支持極大地減輕了牧民的定居成本(如表1所示)。另外，政府為了給定居牧民提供更好的生活基礎(chǔ)，在定居點(diǎn)為每戶定居牧民提供宜耕、宜農(nóng)、宜灌的3.33 公頃(約50畝)人工飼草料地，飼草料地主要為冬季從草場回來的牲畜提供草飼料，由于“L定居點(diǎn)”自然環(huán)境惡劣，主要種植以苜蓿為主的飼草料，有利于土地的可持續(xù)利用。為提高定居牧民教育質(zhì)量并減輕牧民負(fù)擔(dān)，在“L定居點(diǎn)” 設(shè)立了教學(xué)點(diǎn)和雙語幼兒園；在校教師有21人，均為哈薩克族，有哈薩克、蒙古、維吾爾3個民族的學(xué)生就學(xué)。定居點(diǎn)有一座2人的衛(wèi)生室，目前技術(shù)力量較弱，主要為定居牧民治療簡單的疾病，有時幫助牧民簡單處理突發(fā)性、緊急性疾病。

表1 各級政府為牧民定居房建設(shè)補(bǔ)助金額及自籌資金情況 單位：元

數(shù)據(jù)來源：Y市牧民定居辦。

二、定居后的哈薩克族牧民面臨的新困境

(一)新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

牧民定居時繳納房款、房屋裝修及購買家具需自籌大概50 000～60 000元，這對多數(shù)牧民家庭是很大的一筆開支，定居時很難拿出這么多資金。部分牧民家庭按照政府貼息貸款的政策向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)借款，不足部分賣掉牛羊籌集資金。“L定居點(diǎn)”牧民貸款額基本在30 000～50 000元，雖然政府對牧民定居房提供貼息貸款，但這筆住宅建設(shè)支出還是給部分牧民帶來了較大的壓力。由于先期貸款的個別牧戶在還款期不能按時還款，銀行貸款的積極性較低，很多牧民到銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)很難貸到房款，牧民只能靠賣牲畜籌集房款，這也造成牲畜存欄數(shù)量的大幅減少，影響牧民定居后的發(fā)展能力(詳見表2)。

定居是一個“生產(chǎn)方式更新”的過程，這一過程必將導(dǎo)致牧民原有居住生活環(huán)境發(fā)生深刻變化，以往牧民在山上放牧極少購買消費(fèi)品，定居后其生活成本大幅度增加，對新定居牧民家庭產(chǎn)生的影響很大，在調(diào)研中部分牧民覺得居住條件變好了、生活也便利了、生活開支也多了，但是家庭收入并沒有增加，定居后的生活面臨著新的困擾。

表2 “L定居點(diǎn)”29戶民定居前后牲畜數(shù)量變化情況

注：資料來源Y市L牧民定居點(diǎn)牧民訪談，訪談時間：2018年7月。

(二)生產(chǎn)的新困境

1.人工飼草料地的不足

費(fèi)孝通說：“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的，土地的基本意義是指泥土，鄉(xiāng)下人離不開泥土，因?yàn)樵卩l(xiāng)下住，種地是最普通的謀生辦法，而且我們的民族確實(shí)和泥土分不開，從土里長出的光榮的歷史，自然會受到土地的束縛?！盵注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年。哈薩克人一直以游牧業(yè)為主要生計(jì)方式，兼營農(nóng)業(yè)以解決糧食的基本需求，土地是牧民定居后必須的生活資料。為解決牧民定居后牲畜過冬的飼草料，政府為牧民專門開發(fā)了人工飼草料地?！癓定居點(diǎn)”定居較早的牧戶分到了3.33 公頃的人工飼草料地，定居較晚的牧戶沒有分到飼草料地。沒有分到飼草料地的牧戶要額外增加購買飼草料的開支，增加了牲畜養(yǎng)殖成本。這部分牧民由于沒有飼草料地，牲畜數(shù)量普遍較少，牲畜多由羊把式[注]當(dāng)?shù)啬撩竦耐猎?，指專門靠為別人放羊而生的人。代牧，逐漸脫離了畜牧業(yè)，在定居點(diǎn)附近打零工。人工飼草料地為定居牧民提供最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，飼草料地不足已成為牧民“定不住”“生產(chǎn)難”的重要根源。由于飼草料地的不足，貧困牧民多采取“以畜養(yǎng)畜”的策略，出售一部分牲畜購買飼草料。這種策略在定居初期還能解決部分牧民的困難，但長期來看只能造成牲畜的逐年減少，這部分牧民很有可能成為定居后新的貧困群體。

案例1：戶主S，男，哈薩克族，28歲，初中文化程度，全家4口人。2016年到定居點(diǎn)居住，繳納定居房款55 000元，貸款40 000元，賣牛羊自籌15 000元。現(xiàn)有羊25只、牛2頭，由于定居較晚，S定居兩年仍沒有分到飼草料地，因此一直沒有將牲畜遷移到定居點(diǎn)(如果將牲畜遷移到定居點(diǎn)，每年僅購買飼草料的支出就有9 000元左右)。2017年他全年放牧的收入大概20 000元，如果在定居點(diǎn)購買飼草料再支出9 000元，那他一年的收入也僅10 000元左右。牛羊數(shù)量少加上沒有飼草料地，2017年S就不再放牧，牛羊全部由羊把式代牧。S主要靠在定居點(diǎn)附近打工增加收入，農(nóng)忙時干些農(nóng)活，農(nóng)閑時也就無事可做，調(diào)研組去的時候他已經(jīng)3個月無活可干，估計(jì)2018年務(wù)工收入也就12 000元左右。由于定居點(diǎn)牛羊冬季沒有飼草料，S還要回到之前游牧?xí)r的居住點(diǎn)。

通過案例可以看出，飼草料地不足已經(jīng)嚴(yán)重影響定居牧民的生產(chǎn)。如果沒有飼草料地牧民就缺乏在定居點(diǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，就很難在定居點(diǎn)長期居住生活。一部分牧民將回到以前的游牧生活，定居房僅是他們名義上的家，在牧閑時偶爾過來居住。另一部分牧民因不愿意再回到山上放牧，在定居點(diǎn)居住，牲畜由羊把式代牧，因生活開支增加牲畜會逐年減少，牧業(yè)也將邊緣化，這部分群體在沒有學(xué)到技術(shù)、沒有找到合適的就業(yè)機(jī)會之前會成為新的貧困戶。

2.人工飼草料地收益低

定居點(diǎn)開發(fā)的人工飼草料地是專門用于生產(chǎn)飼草料的基地，因此，其種植結(jié)構(gòu)應(yīng)以飼草料為主。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于在定居點(diǎn)牧戶牲畜數(shù)量較少，種植3.33 公頃的草飼料自用不完，還要到當(dāng)?shù)厥袌鲣N售一部分?！癓定居點(diǎn)”管委會的領(lǐng)導(dǎo)說：“這個定居點(diǎn)最多能賣掉667 公頃的草飼料，而2017年定居點(diǎn)飼草料種植了4 000 公頃，剩下3 333公頃的草飼料都要外銷，想外賣又沒有銷路，牲畜少的牧戶用不完只能浪費(fèi)掉了。”[注]資料來源對“L定居點(diǎn)”管委會主任的訪談，訪談時間：2018年7月10日。人工飼草料地在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面起重要作用，但飼草料收益低、銷售難給牧民帶來的收益有限。而牧民對種植糧食和經(jīng)濟(jì)作物又不熟悉，很多牧民將草飼料地轉(zhuǎn)手租給善于經(jīng)營的漢族農(nóng)民，農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)效益較高的油葵和玉米，2018年“L定居點(diǎn)”僅油葵和玉米種植量就高達(dá)4 667公頃。為追求個人效益的最大化，農(nóng)民只愿意簽訂1～2年的短期承包合同，由于是短期承包，農(nóng)民種地既不倒茬、也不養(yǎng)護(hù)，致使土地板結(jié)，各種病蟲害發(fā)生，農(nóng)作物收益逐年下降，土地租金也大幅降低，每公頃租金已經(jīng)由2014年的10 500～12 000元下降到2018年的2 700元,每年下降超過2 700元。

案例2：戶主K，38歲，4口人，家里有20只羊、6頭牛，牛羊由羊把式代牧，定居時政府分配了3.33 公頃飼草料地，自己種植苜蓿。定居時繳納45 000元定居房款，貸款30 000元，賣掉牛羊自籌15 000元。K戶主認(rèn)為定居后收入沒有增加，定居后年收入僅有20 000元；主要是種植飼草料收益太低，而管理飼草料地又不能外出務(wù)工，只能在定居點(diǎn)附近打零工。

K戶主為調(diào)研組計(jì)算種植3.33 公頃的飼草料收益狀況：3.33 公頃的苜蓿地一年可以收割兩茬，第一茬在7月收割，大概可以打500個草料包，每包草料賣18元左右，即在7月收入約9 000元。第二茬收割在9月，也能打500個草料包，每包草料也按18元計(jì)算，收入同樣為9 000元，兩茬的總收入共計(jì)約18 000元。種植3.33公頃苜蓿的主要開支有水費(fèi)、電費(fèi)、打草費(fèi)及打包費(fèi)，共計(jì)9 100元(如表3所以)。種植3.33公頃苜蓿一年的總收入約18 000元，扣除成本一年的收益不足9 000元，每公頃飼草料地一年的凈收益不足2 700元，而2017年“L定居點(diǎn)”土地的出租價格是2 700元/公頃。牧民自己種植苜蓿需要占用一個青壯年勞動力，獲得的收益甚至不如出租土地，這也是“L定居點(diǎn)”大量牧民將土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根源。

表3 2018年種植3.33公頃(約50畝)人工草飼草一年的開支情況

注：資料來源Y市L牧民定居點(diǎn)管委會及牧民訪談，訪談時間：2018年7月4日。

從上述案例可以看出，牧民種植苜蓿等飼草料收益比較低，這主要是因飼草料供需不平衡造成的供過于求，不僅收益低且種植面積小，每戶種植面積僅3.33公頃，牧民致富也就比較困難。如果將土地租給農(nóng)民，他們又不注重對土地的養(yǎng)護(hù)，土地就可能荒漠化，過不了幾年將無租金可收。針對這種情況，定居點(diǎn)基層政府也進(jìn)行了積極干預(yù)，努力引進(jìn)龍頭企業(yè)或農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，但由于定居點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境脆弱(這在新疆屬于普遍現(xiàn)象)、種植成本高、農(nóng)作物病蟲害比較嚴(yán)重，一直沒有種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意到定居點(diǎn)流轉(zhuǎn)土地，牧民也只能以越來越低的價格出租土地。定居點(diǎn)個別村委會為防止土地流轉(zhuǎn)影響土地的可持續(xù)利用，不允許牧民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，但是這種管控是一種低效的行政控制，仍然不能解決牧民增收與可持續(xù)發(fā)展的難題。

(三)災(zāi)害及勞動力轉(zhuǎn)移困境

“自然災(zāi)害總是與貧困相伴隨，且成正相關(guān)。”[注]魏眾、B．古斯塔夫森：《中國農(nóng)村貧困機(jī)率的變動分析》，《中國農(nóng)村觀察》2000年第2期?！癓定居點(diǎn)”由于自然條件惡劣，病蟲害嚴(yán)重，特別是夏季有1～2周的干熱風(fēng)，5月種植的農(nóng)作物6月就可能遭到破壞，災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的新定居牧民帶來新的經(jīng)濟(jì)困難。牧民缺乏應(yīng)對這種自然災(zāi)害的能力，外出打工成為其唯一的選擇。然而根據(jù)調(diào)查情況來看，“L定居點(diǎn)”定居牧民的勞動力轉(zhuǎn)移效果甚微，能出去務(wù)工的占比不高，即使在災(zāi)害年份仍然少有牧民外出務(wù)工。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧理論，實(shí)施搬遷定居是因貧困群體原有的生存區(qū)位無法獲得更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，而需要遷移到基礎(chǔ)設(shè)施完善、市場發(fā)育良好、利于發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)的城鎮(zhèn)地區(qū)?！癓定居點(diǎn)”在規(guī)劃時為方便牧民定居后種植、管理飼草料地，在飼草料地附近選址建設(shè)定居房，但距定居點(diǎn)最近的城市仍有30千米。定居點(diǎn)沒有區(qū)位優(yōu)勢，加上自然環(huán)境惡劣，雖然政府采取各項(xiàng)吸引投資的優(yōu)惠政策，但一直沒有企業(yè)愿意到定居點(diǎn)投資、生產(chǎn)，減少了牧民就業(yè)機(jī)會。一些定居牧民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，賣掉牛羊，試圖在定居點(diǎn)尋找新的就業(yè)機(jī)會，卻因定居點(diǎn)缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，始終沒有找到合適的就業(yè)方向。一些牧民自己種植政府分配的飼草料地，要管理飼草料地，也不能外出務(wù)工，農(nóng)閑時間只能在定居點(diǎn)附近打零工。缺乏就業(yè)機(jī)會已成為阻礙“L定居點(diǎn)”牧民增收的重要障礙。

“推拉理論”在研究勞動力轉(zhuǎn)移及人口流動時被廣泛應(yīng)用，在勞動力轉(zhuǎn)移過程中，遷入地中勞動力生產(chǎn)、生活條件的改善成為拉力，而遷出地中不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件成為推力，勞動力轉(zhuǎn)移正是在這兩種力量的共同作用下完成的。但是從“L定居點(diǎn)”的調(diào)查情況分析來看，像牧區(qū)這樣偏遠(yuǎn)地區(qū)，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、少數(shù)民族群眾思維、語言和習(xí)慣的阻礙并沒有成為推力，反而對勞動力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生拉力，因而城市用工單位在使用少數(shù)民族員工時較為謹(jǐn)慎。牧區(qū)的剩余勞動力并不是向生產(chǎn)條件好的城市流動，而是在定居點(diǎn)沉淀。

(四)生活的新困擾

盡管定居點(diǎn)完善了水電等基礎(chǔ)設(shè)施，但“L定居點(diǎn)”生活設(shè)施不健全仍然影響著牧民的生活質(zhì)量，定居點(diǎn)缺乏農(nóng)貿(mào)市場，牧民購買蔬菜和日用品很不方便，一些蔬菜商販不定期到定居點(diǎn)銷售蔬菜，一兩天可能來一次，如果當(dāng)天錯過就買不到任何蔬菜，特別是冬天下大雪時到定居點(diǎn)的商販就更少，如果是自己去集市買菜至少要走10千米。另一方面，定居點(diǎn)的建制和牧民的戶口一直困擾著當(dāng)?shù)毓芾聿块T及新定居牧民?！癓定居點(diǎn)”在2015年建設(shè)完成后成立了針對牧民定居點(diǎn)的管理委員會，為正科級，但是管委會只是當(dāng)?shù)卣闪⒌呐R時機(jī)構(gòu)，在國家、自治區(qū)上級單位撥付各種補(bǔ)償資金及涉及優(yōu)惠政策時，因?yàn)槭桥R時機(jī)構(gòu)而無法提出申請。為解決這些問題，管委會應(yīng)申報成為鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)一級行政機(jī)構(gòu)，但定居點(diǎn)無論從人口數(shù)量還是建設(shè)規(guī)模上都未達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制標(biāo)準(zhǔn)，特別是國家對鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)的審批又有比較嚴(yán)格的流程，現(xiàn)有的政策和條件申報獲批相當(dāng)困難。由于定居點(diǎn)是臨時機(jī)構(gòu)，定居后的牧民一直沒有辦法將戶口從原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移到新的定居點(diǎn)，因戶籍沒有遷移也就不能在定居點(diǎn)接受低保、醫(yī)療保障等社保服務(wù)，牧民在辦理低保和醫(yī)療的時候還要回到以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)離定居點(diǎn)上百千米。由于定居牧民不需要到定居點(diǎn)的管委會辦理任何業(yè)務(wù)，管委會也無法給他們提供任何政策補(bǔ)助資金，給當(dāng)?shù)毓芪瘯芾矶ň幽撩駧砹撕艽蟮睦щy和挑戰(zhàn)。

三、牧民定居后的完善之路

(一)建立完善的勞務(wù)輸出機(jī)制，解決定居后牧民就業(yè)問題

如何更有效地利用牧民地空閑時間是牧民定居后增收的關(guān)鍵。面對與以前不同的生產(chǎn)、生活方式，牧民在很多方面表現(xiàn)出不適應(yīng)，“等、靠、要”思想也因此獲得了更大的市場。因此，在實(shí)施牧民定居后的就業(yè)中，應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)，建立勞動力轉(zhuǎn)移信息平臺，定居點(diǎn)政府通過平臺和各地政府、用人單位取得聯(lián)系，通過平臺時刻了解各地的用工需求；根據(jù)用工要求，征求定居牧民的意愿及他們的技術(shù)特征，把這些有條件的牧民輸送到各個合適的用人單位，如可以將一些牧民輸送到援疆省份。定居點(diǎn)政府應(yīng)充分發(fā)展當(dāng)?shù)氐膭趧?wù)經(jīng)濟(jì)，有組織、有系統(tǒng)地輸送這些人才到用人單位，主要從事第二或者第三產(chǎn)業(yè)。但針對牧民的勞務(wù)輸出必須和培訓(xùn)結(jié)合實(shí)施，原則上在輸出之前先培訓(xùn)，使輸出牧民至少能掌握一項(xiàng)基本技能，擴(kuò)展牧民的就業(yè)領(lǐng)域和就業(yè)收益，從“苦力型”、體力型勞務(wù)輸出向技能型、智力型勞務(wù)輸出轉(zhuǎn)變。每一個定居點(diǎn)都應(yīng)建立一個勞務(wù)輸出咨詢機(jī)構(gòu)，將用工需求實(shí)時公布，使定居點(diǎn)牧民能及時了解用工需求、技能要求、薪酬待遇，使他們有意識地提高技術(shù)水平及務(wù)工的主動性。

(二)改變飼草料地利用方式，提高飼草料地的效益

對于一些定居點(diǎn)牧民將飼草料地大量流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行掠奪式種植造成土地肥力下降、土地荒蕪的情況，地方政府采取不允許牧民流轉(zhuǎn)土地只允許牧民自己種植苜蓿，雖然能實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，但也造成了牧民因種植飼草料不能外出務(wù)工。針對這種矛盾，如果基層政府只是簡單地出臺“禁止土地流轉(zhuǎn)”政策，雖然能提高土地的可持續(xù)發(fā)展程度，但仍不能從根本上解決牧民增收問題。目前“L定居點(diǎn)”的牧民流轉(zhuǎn)土地的熱情都比較高，主要是缺乏大的農(nóng)業(yè)公司或者種植大戶承包土地，這既與當(dāng)?shù)卣麄鞑坏轿挥嘘P(guān)、也與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件比較差有關(guān)。因此，政府應(yīng)積極進(jìn)行招商引資，與全疆、全國大的農(nóng)業(yè)公司或者種植大戶聯(lián)系，使其了解X地區(qū)牧民定居情況及土地資源狀況，特別是在政策上給予種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司更多支持，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、水利設(shè)施建設(shè)等方面盡可能多地為種植大戶或農(nóng)業(yè)公司提供支持，將資金更多用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和牧民生活水平的提高。另外，應(yīng)積極開展土地整理和開發(fā)，確保每一戶定居牧民都能分到飼草料地，為牧民在定居點(diǎn)提供必要的生產(chǎn)發(fā)展條件。

(三)積極申請解決定居點(diǎn)的建制，為牧民“定得住”提供支持

為解決定居點(diǎn)的管理部門無建制帶來的管理難題，應(yīng)由自治區(qū)甚至國家層面制定專門的政策，在定居點(diǎn)人口達(dá)到一定規(guī)模后應(yīng)盡快批準(zhǔn)成立鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)，所有定居牧民的戶口、低保、養(yǎng)老等都轉(zhuǎn)移到新成立的建制鎮(zhèn)辦理?？梢杂蓢?、自治區(qū)制定專門的牧民定居人口標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模，標(biāo)準(zhǔn)可低于正常鎮(zhèn)的建制標(biāo)準(zhǔn)，畢竟作為邊疆少數(shù)民族聚居地區(qū)人口本身比較少，加之當(dāng)?shù)氐貜V人稀，批準(zhǔn)時應(yīng)考慮國家邊疆穩(wěn)定、牧民定居的特殊性、土地面積等綜合因素，對有條件的定居點(diǎn)應(yīng)及早批準(zhǔn)成立鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)，并及時完善相應(yīng)的職能管理部門。如此不僅能為定居點(diǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供政策支持，也有利于當(dāng)?shù)毓芾聿块T更好地履行其行政職能。

四、結(jié)論

我國在主要牧區(qū)陸續(xù)實(shí)施了以方便牧民生活、促進(jìn)牧業(yè)生產(chǎn)和改善牧區(qū)生態(tài)為目標(biāo)的游牧民定居工程，加速了牧民四季游牧到冷季定居舍飼、暖季輪牧的轉(zhuǎn)變，提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給水平、方便了牧民生活，在一定程度上推動了牧區(qū)社會發(fā)展，我們必須給予牧民定居政策充分的肯定，在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和提高牧民生活方面起到了非常重要的作用。由于部分定居點(diǎn)因產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、自然災(zāi)害、規(guī)劃不合理等原因，出現(xiàn)了定居牧民的后續(xù)生計(jì)困難及生活困擾的新問題。本研究選取新疆Y市最大的牧民定居點(diǎn)“L定居點(diǎn)”作為研究對象，對牧民定居后的生產(chǎn)、生活面臨的新困境進(jìn)行分析。研究認(rèn)為游牧民因定居成本的增加產(chǎn)生了新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，人工飼草料地的不足和收益低帶來定居后生產(chǎn)的新困境，定居點(diǎn)管委會因沒有相關(guān)職權(quán)不能辦理低保、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)帶來生活的不便。此外，今后必須建立完善的勞務(wù)輸出機(jī)制，解決定居牧民的就業(yè)問題，擴(kuò)大飼草料地的規(guī)模和改變飼草料地的利用方式，提高飼草料地的效益，并積極向上級政府申請解決定居點(diǎn)的建制，為定居牧民提供便利的生活方式。