“第三類城市化”與“吾民無(wú)地”再論
——一個(gè)土地制度與半城鎮(zhèn)化的視角

朱要龍

（云南大學(xué)發(fā)展研究院，昆明650091）

一、引言

城鎮(zhèn)化是中國(guó)轉(zhuǎn)型現(xiàn)代化的必然過(guò)程，而規(guī)模浩大的鄉(xiāng)城人口流動(dòng)正是其縮影，然而當(dāng)我們將所有精力關(guān)注在“城鎮(zhèn)化”這一命題本身之時(shí)，卻缺乏了對(duì)行為發(fā)生主體（鄉(xiāng)城流動(dòng)人口）的足夠關(guān)懷。盡管人口流動(dòng)并非是中國(guó)特定時(shí)期下的特殊問(wèn)題，但在國(guó)際普遍意義上的“遷移”中卻呈現(xiàn)了中國(guó)式“分化”現(xiàn)象——“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路存在兩個(gè)針?shù)h相對(duì)的爭(zhēng)辯：“第三類城市化”與“吾民無(wú)地”下的“半城鎮(zhèn)化”，而論戰(zhàn)的焦點(diǎn)在于農(nóng)村土地制度安排。持“第三類城市化”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村土地制度是新中國(guó)的制度遺產(chǎn)，是中國(guó)穩(wěn)定城鎮(zhèn)化道路的巨大制度優(yōu)勢(shì)；而持有“吾民無(wú)地”觀點(diǎn)論的學(xué)者則認(rèn)為，農(nóng)村土地制度是在特定歷史過(guò)程中，折中多方利益的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲作用已經(jīng)原形畢露，于農(nóng)無(wú)益，于城鎮(zhèn)化無(wú)益，因此，勢(shì)必要進(jìn)行土地私有化改革，重啟內(nèi)生型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。事實(shí)上，上述兩類觀點(diǎn)均有待商榷，當(dāng)我們過(guò)多關(guān)注于農(nóng)地姓公還是私的問(wèn)題時(shí)，實(shí)際上都很難正確回答“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地產(chǎn)出是低效率的，因此，土地對(duì)“人”的城鎮(zhèn)化的真實(shí)意義與訴求，并不是生產(chǎn)功能，而是“農(nóng)地保障權(quán)”，即鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)村土地所表現(xiàn)出的“依附效應(yīng)”。如何實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地保障權(quán)”退出，消解“土地依附效應(yīng)”①土地依附效應(yīng)是指進(jìn)城農(nóng)民盡管已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出，具有強(qiáng)烈的城市留居意愿，乃至于實(shí)現(xiàn)了舉家遷移；但是并不想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村退出，落戶城市，實(shí)際上就是不愿意放棄農(nóng)村生產(chǎn)資料的占有關(guān)系（主要指農(nóng)村承包地）與土地所賦予他們的基本保障功能（或稱之為地權(quán)期待），本文將此種現(xiàn)象定義為土地依附效應(yīng)。，實(shí)現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的路徑轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是賦予農(nóng)民在市場(chǎng)化機(jī)制中實(shí)現(xiàn)農(nóng)地自由退出的權(quán)利，并轉(zhuǎn)換為其市民化的資本與能力。

二、“第三類城市化”論斷成立嗎？

（一）“制度遺產(chǎn)”下的農(nóng)村“返鄉(xiāng)權(quán)”是對(duì)“弱者的保護(hù)”，真實(shí)嗎？

從“制度遺產(chǎn)”論說(shuō)起，賀雪峰教授在《城市化的中國(guó)道路》（以下簡(jiǎn)稱《道路》）中開(kāi)明宗義地指出：中國(guó)的城鎮(zhèn)化是有別于歐洲、亞非拉的第三種類型；因?yàn)槲覀兛梢园殉鞘薪ㄔO(shè)的像歐洲，但是卻沒(méi)出現(xiàn)亞非拉國(guó)家式“觸目驚心的貧民窟”（賀雪峰，2014）[1]10。顯然，這得益于新中國(guó)獨(dú)有的兩大“歷史制度遺產(chǎn)”：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度。當(dāng)然為避免斷章取義，本文將其原文摘錄如下：

“這兩個(gè)特殊制度安排使進(jìn)城農(nóng)民可以保留返回家鄉(xiāng)的權(quán)利。……，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法在城市體面安居時(shí)，他們可以選擇返回農(nóng)村家鄉(xiāng)。”因?yàn)椤胺祷丶亦l(xiāng)，可以生活得體面而舒服，至少要好于城市貧民窟漂泊無(wú)根的生活。進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城若干年后發(fā)生分化，少數(shù)運(yùn)氣好收入高的農(nóng)民在城市中安居下來(lái)，……，運(yùn)氣不好收入不高的農(nóng)民則退回村莊過(guò)收入不奢華卻很穩(wěn)定的生活?！盵1]11

從這段表述中，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度安排為進(jìn)城農(nóng)民保留了返回家鄉(xiāng)的權(quán)利，并且按照《道路》的邏輯，這種“選擇權(quán)”被視為“適者生存”的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，因?yàn)檫@是個(gè)體“運(yùn)氣”使然。對(duì)于“運(yùn)氣好”與“不好”，不知道是賀教授的隨手一筆，還是有意為城市制度性排斥蒙上遮羞布。我們不可否認(rèn)，城鄉(xiāng)有別的土地制度安排下的“漲價(jià)歸功”，以其強(qiáng)制度效力繪就了“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)代化繁榮，使城市建設(shè)的像歐洲；但是卻以“近乎徹底的城鄉(xiāng)隔離與嚴(yán)格限制自由遷徙的戶籍制度”（張玉林，2012）[2]3，將鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口剝離出來(lái)，為城市現(xiàn)代化提供廉價(jià)而富裕的勞動(dòng)力資源，而不必支付其市民化待遇的巨量成本。顯然，對(duì)于“運(yùn)氣使然論”與“返鄉(xiāng)選擇權(quán)”的論述，難以引起共鳴，乃至于有些“薄情”，甚至似乎是在為“不公正”的城市排斥性制度安排進(jìn)行辯護(hù)。

引述《道路》的另一段表達(dá)，大致是：據(jù)2010年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，分代際來(lái)看，“如果不涉及土地承包問(wèn)題，‘80前’農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)變?yōu)椤寝r(nóng)戶口’的占比為20.15%；如果必須退出承包地，落戶意愿率下降至11.04%；而‘80后’在第一種情形下，占比為24.66%；第二種情形下則下降至12.80%”。據(jù)此推斷，“進(jìn)城農(nóng)民之所以沒(méi)有轉(zhuǎn)為城市戶籍的積極性，是因?yàn)楫?dāng)前城市戶籍并不能為進(jìn)城農(nóng)民工帶來(lái)在城市安居的特殊保障”。如果進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)法在城市生存，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就會(huì)成為保護(hù)農(nóng)民這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中弱勢(shì)群體的制度安排”[1]16。

至此，《道路》將“返鄉(xiāng)選擇權(quán)”、“弱者保護(hù)論”，以縝密的邏輯鏈條完整地提煉了出來(lái)；但對(duì)于此，似乎有失允當(dāng)，至少在三個(gè)點(diǎn)上，有待商榷。

其一，農(nóng)民工“鄉(xiāng)城”轉(zhuǎn)移的邏輯需要進(jìn)行重塑。事實(shí)上，“農(nóng)民工”（migrant workers），本源意義就是“工作移民”，是打工經(jīng)濟(jì)的集中表達(dá)，但這也僅僅是20世紀(jì)80～90年代的移民處境。同時(shí)，筆者注意到賀教授（2009）的一篇文章中指出：“在中國(guó)，農(nóng)民進(jìn)城存在兩種不同的邏輯，一種是外出務(wù)工賺取收入，以維持農(nóng)村家庭的體面生活；另一種是外出務(wù)工以賺取進(jìn)城生活的積蓄或獲得逃離村莊的資本，而第二種邏輯的農(nóng)民外出務(wù)工越來(lái)越多”(賀雪峰等，2009)[3]。行文措辭非常嚴(yán)厲，是用“逃離”以表達(dá)“鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移”的邏輯。顯然，農(nóng)村底層民眾的“權(quán)利主張”與“價(jià)值訴求”無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只能“用腳投票機(jī)制”來(lái)反抗城鄉(xiāng)有別的制度不公與巨大差距。那么，既然是“逃離村莊”，鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口勢(shì)必不會(huì)輕易放棄市民化權(quán)利。此時(shí)，若然承認(rèn)“返鄉(xiāng)權(quán)”、“弱者保護(hù)論”，一個(gè)非常重要的問(wèn)題需要做出回答：進(jìn)城農(nóng)民為何又要返回家鄉(xiāng)？盡管《道路》已經(jīng)給出了“無(wú)法在城市體面生活”的解釋，但是卻沒(méi)有給出更為深層次的原因，只是以“運(yùn)氣不好”敷衍帶過(guò)。實(shí)際上，與其將“返鄉(xiāng)權(quán)”視為“弱者保護(hù)論”，倒不如說(shuō)是，進(jìn)城農(nóng)民“逃離城市”之后的“避難所”。因?yàn)榘凑杖丝谶w移的經(jīng)典理論認(rèn)知，尚無(wú)證據(jù)表明中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民退守農(nóng)村是鄉(xiāng)城推力與拉力的倒轉(zhuǎn)所致，恰恰是進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法被城市社會(huì)接納的結(jié)果。伴隨這一過(guò)程，返鄉(xiāng)權(quán)將會(huì)衍生出農(nóng)地依附效應(yīng)，致使進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法產(chǎn)生足夠的城市認(rèn)同，而選擇排斥市民化的行動(dòng)取向。

其二，邏輯鏈條成立的基礎(chǔ)條件有待商榷，“返鄉(xiāng)權(quán)”是制度不公還是“市場(chǎng)自然選擇法則”的結(jié)果，應(yīng)予以澄清。兩類原因所導(dǎo)向地研判是截然不同的價(jià)值判斷與主張。如果是市場(chǎng)決定論，顯然，賀教授的“運(yùn)氣使然”更多的是涵蓋了個(gè)體人力資本的能力差異，如果給予農(nóng)民個(gè)體能力彰顯與努力向上的通道，這是人本主義的表達(dá)，因?yàn)槊總€(gè)人可以通過(guò)自己的努力追求幸福與城鎮(zhèn)化的行動(dòng)路徑。那么，“城鄉(xiāng)二元”的“弱者保護(hù)”論調(diào)是成立的。事實(shí)真就如此嗎？在汗牛充棟的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)里，“農(nóng)民工”與“農(nóng)民”從來(lái)不只是“職業(yè)身份”的表達(dá)，而是“社會(huì)身份”的象征?！稗r(nóng)民工”始終被標(biāo)簽化，被排斥于城市制度福利之外，一個(gè)強(qiáng)大的外部性制度干預(yù)（戶籍制度）是有偏制度安排，是城市強(qiáng)勢(shì)文化對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)文化的“絕對(duì)剝奪”（李強(qiáng)，2004）[4]。可見(jiàn)，“返鄉(xiāng)權(quán)”是鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口面對(duì)城市制度驅(qū)逐的無(wú)奈“選擇”，進(jìn)城農(nóng)民是在“逃離城市”，而非經(jīng)濟(jì)理性的選擇。試問(wèn)：一個(gè)沒(méi)有自主選擇權(quán)的“保護(hù)”是“制度正義”嗎？

其三，以“農(nóng)村土地退出”為前提的“落戶意愿”并不真實(shí)?！兜缆贰芬浴安簧婕巴恋爻邪鼨?quán)退出”為假設(shè)前提，指出僅有20.15%的農(nóng)村人口愿意落戶城市，因此，推定認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有落戶城市的積極性。這一數(shù)據(jù)是否如實(shí)反映了農(nóng)民工群體的真實(shí)落戶意愿，尚需要進(jìn)一步論證?！兜缆贰分械臄?shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自張翼（2011）《農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”意愿與中國(guó)近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》一文。原文數(shù)據(jù)將“不愿意落戶”、“沒(méi)想好”歸并為一起，顯然是夸大了“不愿意落戶率”。另?yè)?jù)2014年全國(guó)流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，打算長(zhǎng)期留居流入地城市的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口占比為57.77%、沒(méi)想好的占比29.86%、不打算的占比12.36%。可見(jiàn)，僅通過(guò)農(nóng)民工群體“落戶意愿率”判定農(nóng)民工沒(méi)有落戶城市的積極性，有失偏頗。實(shí)際上，“沒(méi)想好”是否落戶城市的農(nóng)民工群體占據(jù)了相當(dāng)大的比例，而這一部分人口才是從“半城鎮(zhèn)化”向完全城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)換過(guò)程中所要爭(zhēng)取的對(duì)象。改革開(kāi)放以后，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，脫離了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)退出”。此階段，“意愿”與“能力”是同步實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)退出”只需要付出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沉沒(méi)成本；而現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排，是以村莊或社區(qū)為施政空間單位。落戶城市勢(shì)必改變所屬空間集體屬性，且面臨脫離既有的集體生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)資料的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，落戶意愿與能力出現(xiàn)分化，不再是一致性目標(biāo)。進(jìn)城農(nóng)民落戶意愿低或持觀望態(tài)度，正是導(dǎo)源于城市的制度性排斥，使農(nóng)民工面臨諸多“不確定性風(fēng)險(xiǎn)”與不可預(yù)期“成本”，使之不具備融入城市的能力。如果此時(shí)選擇農(nóng)村退出，那么將意味著失去基本生活保障。一個(gè)理性人，勢(shì)必會(huì)尋求某一種形式或通道以轉(zhuǎn)嫁“風(fēng)險(xiǎn)”或“成本”。在缺乏財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)民工群體面前，土地作為唯一的“維系”與“寄托”，順利成章的成為了群體理性的“地權(quán)期待”。是以，農(nóng)村土地于進(jìn)城農(nóng)民而言，更多的是城市制度排斥所引致的“地權(quán)期待”?！暗貦?quán)期待”被賦予更多的是以融入城市所需要的財(cái)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)濟(jì)權(quán)，而非逃離城市之后的庇護(hù)所，因?yàn)檗r(nóng)民回家種田的可能性在不斷下降（鐘水映等，2015）[5]。

（二）“第三類”城鎮(zhèn)化道路：是穩(wěn)健還是保守策略？

賀教授把“清除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、改革征地制度”以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路，稱之為“激進(jìn)型的城鎮(zhèn)化”策略[1]18，勢(shì)必會(huì)使中國(guó)陷入“城市二元”的“拉美宿命”，而“現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有效地消解了城市二元結(jié)構(gòu)”[1]43?！凹みM(jìn)城市化道路”的顯著特性就是通過(guò)政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)制性推動(dòng)農(nóng)民不可逆的進(jìn)城。一個(gè)典型例子就是蘇南“三集中”做法：工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向大戶集中[1]66。無(wú)疑，“農(nóng)民被上樓”政策的負(fù)面效應(yīng)是顯而易見(jiàn)的。據(jù)此，對(duì)于“農(nóng)民進(jìn)城應(yīng)是順其自然、理性算計(jì)之后的決策”[1]73，此為“穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略”。

對(duì)于穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略確然應(yīng)該成為實(shí)踐共識(shí)，但本文在以下兩點(diǎn)內(nèi)容上仍存有異議。

其一，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展確實(shí)存在“激進(jìn)”策略，應(yīng)當(dāng)警惕；但絕不是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的通行做法。農(nóng)民被上樓、撤村并居等現(xiàn)象確是常見(jiàn)報(bào)端，我們不得不承認(rèn)：以強(qiáng)制的行政化推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，既與人本主義的城鎮(zhèn)化背道而馳，亦不可持續(xù)，導(dǎo)致矛盾沖突不斷。基于農(nóng)村空心化的事實(shí)，所推動(dòng)的激進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路，被視為“就地城鎮(zhèn)化”的“典范”，初衷是道義的，但是卻忽視了中國(guó)城鎮(zhèn)化的絕對(duì)主體——2億多進(jìn)城農(nóng)民工。事實(shí)上，被城鎮(zhèn)化的人口主要集中于城市郊區(qū)農(nóng)村人口，其中，要剔除工礦和國(guó)家重點(diǎn)工程占地涉及的1000萬(wàn)人口，那么實(shí)際上，城郊失地農(nóng)民不超過(guò)2000萬(wàn)人，僅占約9億農(nóng)民的3%[6]247。可見(jiàn)，激進(jìn)型城鎮(zhèn)化道路的所涉及群體并不是當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化的主力軍。來(lái)自非郊區(qū)的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口因其“土地位置”（Location）并沒(méi)有多少土地財(cái)政“增值空間”，加之鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口跨行政區(qū)劃流動(dòng)態(tài)勢(shì)不斷加強(qiáng)，地方政府并沒(méi)有從其市民化中獲取“土地價(jià)值”，繼而缺乏提供公共服務(wù)意愿的內(nèi)在激勵(lì)或沖動(dòng)，或表達(dá)為：缺乏推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民市民化行動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制。由此，構(gòu)成城鎮(zhèn)化的絕對(duì)主體——非郊區(qū)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口往往被邊緣化，而恰恰是，這部分人口才是需要“制度關(guān)懷”的重點(diǎn)對(duì)象。

其二，穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略應(yīng)當(dāng)成為價(jià)值導(dǎo)向與行動(dòng)共識(shí)，但僅靠“農(nóng)民理性算計(jì)與決策”將寸步難行、舉步維艱。按照《道路》的邏輯“真正是制度限制而讓農(nóng)民無(wú)法進(jìn)城的因素已是少之又少了”[1]33。因此，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)”[1]25、53是“中國(guó)土地制度的優(yōu)勢(shì)”[1]53，并以此建立起的“進(jìn)城農(nóng)民工與農(nóng)村家鄉(xiāng)的聯(lián)系”[1]53，使“中國(guó)農(nóng)村成為了中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[1]54。無(wú)疑，“穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化策略”確實(shí)使“人口數(shù)量龐大而又發(fā)展緩慢的農(nóng)村”成為“中國(guó)‘開(kāi)放+發(fā)展’的增長(zhǎng)保障與秘密”[1]54，但卻是以犧牲農(nóng)村人口發(fā)展訴求與價(jià)值主張為代價(jià)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“制度慣性”與“路徑依賴”。顯然，《道路》中所倡導(dǎo)的穩(wěn)健城鎮(zhèn)化道路并不是包容性的制度安排。在非包容的制度框架下（攫取性的制度安排），單純靠“農(nóng)民理性算計(jì)與決策”而不觸及“制度障礙”的改革，中國(guó)城鎮(zhèn)化道路必然會(huì)陷入“半城鎮(zhèn)化”困局，難以抽身。按照當(dāng)前的實(shí)踐考察，進(jìn)城農(nóng)民理性選擇的結(jié)果就是“以農(nóng)村人的身份生活在城市”，①“以農(nóng)村人的身份生活在城市”是指農(nóng)民城鄉(xiāng)兩棲式流動(dòng)狀態(tài)，亦即半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。當(dāng)然，這種“理性”并非“經(jīng)濟(jì)理性”，而是農(nóng)民的妥協(xié)、退讓與城市利益部門的合意均衡，是一種“生存理性”，遵循“安全第一”，是一種“過(guò)日子經(jīng)濟(jì)”（徐勇，2010）[7]?？梢?jiàn)，在不損害農(nóng)民基本生存權(quán)的基準(zhǔn)前提下，盡管農(nóng)民對(duì)城市“有效率的貧窮”現(xiàn)狀表達(dá)出強(qiáng)烈不滿，但是仍甘愿成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中“一群勤勞的螞蟻”。②“有效率的貧窮”引自徐勇（2010）《農(nóng)民理性的擴(kuò)張：“中國(guó)奇跡”的創(chuàng)造主體分析》一文，意指勤勞但不能致富。本文引述此概念，意在表明：按照現(xiàn)有的城市就業(yè)現(xiàn)狀，進(jìn)城農(nóng)民是難以獲取足量財(cái)富以融入城市，但仍甘愿為城鎮(zhèn)化發(fā)展中“一群勤勞的螞蟻”，主要是因?yàn)檗r(nóng)民在城市的非農(nóng)收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。顯見(jiàn)，如果單純依靠農(nóng)民理性算計(jì)，那么中國(guó)“半城鎮(zhèn)化”的微觀行動(dòng)主體——進(jìn)城農(nóng)民，將不會(huì)產(chǎn)生足夠的意愿和能力而市民化，這正是當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”的癥結(jié)所在。

至此，按前述理解，對(duì)“第三類城鎮(zhèn)化”進(jìn)行如下表述可能更為準(zhǔn)確：以中國(guó)特色“制度遺產(chǎn)”（城鄉(xiāng)二元、農(nóng)村土地制度）構(gòu)建起的城鎮(zhèn)化路徑，在犧牲農(nóng)村人口發(fā)展訴求與價(jià)值主張的前提下，一方面，按土地“漲價(jià)歸公”的“正義”邏輯，為城市利益與福利尋求庇護(hù)；另一方面，按“弱者保護(hù)論”的“道義”說(shuō)辭，企圖維持事實(shí)上的“農(nóng)本”社會(huì)關(guān)系，讓進(jìn)城農(nóng)民維持“有效率的貧窮”，繼續(xù)為城鎮(zhèn)化發(fā)展供給低成本勞動(dòng)力，若然他們一旦失去勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村（汪暉等，2013）[8]，力圖以“城鄉(xiāng)二元”消滅“城市二元”（貧民窟）。是以，這樣的城鎮(zhèn)化是穩(wěn)健策略還是保守安排，仍待商榷。

（三）“第三類城市化”如何回答兩個(gè)重要問(wèn)題？

第一，“第三類城鎮(zhèn)化”當(dāng)如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地冗余、土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題？目前，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失衡矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)為：伴隨土地城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地所依附的人口不但沒(méi)有減少，反而卻不斷增加，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。例如：盡管我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加[9]；顯然，這將導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。據(jù)相關(guān)學(xué)者測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村宅基地具有非常大的整理空間，到2020年大致為0.3億畝土地[10]。

第二，土地財(cái)政的“漲價(jià)歸公”如何才能實(shí)現(xiàn)“地利共享”，真正回歸到城市化的利益主體？《道路》中指出：“中國(guó)有960萬(wàn)平方公里的國(guó)土，與屈指可數(shù)的4.6萬(wàn)平方公里的建成區(qū)面積相比，土地財(cái)政還有更大的發(fā)展空間。”[1]62姑且不論土地財(cái)政下的“黑箱財(cái)政”與“尋租行為”，僅從“地利共享”制度構(gòu)想來(lái)看，土地價(jià)值具有強(qiáng)外部性，其對(duì)“城市化的意義不在于肥沃程度，而在于位置”，“農(nóng)地之主對(duì)‘位置生產(chǎn)力’顯然沒(méi)有貢獻(xiàn)”（周其仁，2004）[11]。是以，非近郊進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法通過(guò)土地城鎮(zhèn)化以分享發(fā)展紅利。顯然，土地財(cái)政下的農(nóng)民土地“高額收益”與“補(bǔ)賞”（相較于農(nóng)地生產(chǎn)性收益而言），只是“少數(shù)人”的“紅利”。因?yàn)榧幢愠擎?zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍至10萬(wàn)多平方公里，也僅占國(guó)土面積的1%多一點(diǎn)[1]62，涉及被征地的農(nóng)村人口也僅為少數(shù)。此外，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的巨額征地費(fèi)用，進(jìn)一步加劇了近郊社區(qū)與非近郊社區(qū)的財(cái)富差距。任何一條城鎮(zhèn)化的道路表明：城鎮(zhèn)化的推進(jìn)勢(shì)必會(huì)減少貧富差距，例如：日本、韓國(guó)等城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右以后，基尼系數(shù)基本維持在0.3左右[6]10。反觀中國(guó)，盡管城鄉(xiāng)收入差距有所收斂，但如果加入“財(cái)產(chǎn)性收益”項(xiàng)目，差距是否收斂仍值得商榷（羅淳等，2015）[12]。

三、“半城鎮(zhèn)化”突圍與“土地依附效應(yīng)”消解

（一）“吾民無(wú)地”①“吾民無(wú)地”表述引自文貫中《吾民無(wú)地，城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》一書(shū)，文教授認(rèn)為：中國(guó)的城市化、戶籍制度問(wèn)題與農(nóng)民土地不能私有化相關(guān)，因此，發(fā)出“吾民無(wú)地”的呼吁。之問(wèn)，“私有化”可以解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題嗎？

在中國(guó)現(xiàn)行的土地憲法秩序體系內(nèi)，盡管糾正了人民公社生產(chǎn)的負(fù)外部性與非激勵(lì)問(wèn)題，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余所有權(quán)賦權(quán)于民，但是“土地交易市場(chǎng)被政府雙重壟斷”（文貫中，2014）[13]61，在“中國(guó)只有兩種土地，政府手里的國(guó)有土地，農(nóng)民手里的集體土地”（周其仁，2014）[14]。農(nóng)民手中的集體土地完全被狹隘化于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與宅基地，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑以分享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，因?yàn)槿魏纹髨D通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值轉(zhuǎn)換的努力，都必須予以國(guó)有化為前提。顯然，農(nóng)民手中的集體土地價(jià)值對(duì)于城鎮(zhèn)化的意義不在于肥沃程度，而在于其位置。在官員晉升欲望與國(guó)家GDP主義導(dǎo)向中，行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化土地供給制度以“近乎壓榨式的強(qiáng)取豪奪”為基本特征，“無(wú)論以效率衡量，還是以社會(huì)公正衡量，其低劣和不得人心，是大家有目共睹的”[13]62。土地制度安排嚴(yán)重扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的基本判斷，損害了社會(huì)公平與正義。土地財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)財(cái)富再分配的功能，被弱化于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的粗暴邏輯中。土地因“位置”的級(jí)差收入通過(guò)“低價(jià)征地、高價(jià)出讓”的形式被最大化攫取，以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即賀雪峰教授眼中的第三類城市化。因?yàn)槲ㄓ腥绱?，土地?cái)政的經(jīng)濟(jì)效力才能實(shí)現(xiàn)最大化，而不必承擔(dān)“進(jìn)城農(nóng)民福利供給”所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

基于此，文貫中教授在《吾民無(wú)地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》一書(shū)中，直接道出了“吾民無(wú)地”的擔(dān)憂：政府主導(dǎo)的城市自我現(xiàn)代化，導(dǎo)致自然性的制度排斥農(nóng)村人口，于農(nóng)無(wú)益。之所以稱之為自然性的制度排斥，是因“壟斷”所帶來(lái)的高額收益，逐漸內(nèi)生為地方政府的自覺(jué)行動(dòng)與價(jià)值主張。從這一視角來(lái)看，文貫中教授“吾民無(wú)地”的呼吁似乎直指“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。由此，倡導(dǎo)農(nóng)地私有化的主張便順理成章；但是針對(duì)此觀點(diǎn)，我們?nèi)陨写嬉蓱]：土地私有化真的可以解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題嗎？正如其書(shū)中所言，土地制度所標(biāo)榜的“平等”或“集體主義”“充其量也只是局限于社區(qū)之內(nèi)、非常狹隘的公平，并且固化了社區(qū)之間的巨大不平等”[13]62。因?yàn)榻忌鐓^(qū)集體總能夠在城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張中獲取巨量土地增值，而改善社區(qū)內(nèi)部福利。因此，若主張土地私有化，顯然是為近郊農(nóng)民聲張財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一論斷可以從國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到有力的證實(shí)，1996～2010年，全國(guó)建設(shè)用地增加了7410萬(wàn)畝，造成3000多萬(wàn)農(nóng)民失去土地（嚴(yán)之堯，2013）[15]，如果排除工礦、國(guó)家重點(diǎn)工程占地所導(dǎo)致的失地農(nóng)民，大致僅剩2000萬(wàn)人，占約9億農(nóng)民的3%左右[6]247。顯見(jiàn)，從城鎮(zhèn)化地?cái)U(kuò)張中獲取土地增值財(cái)富的農(nóng)村人口比例非常小。無(wú)疑，“農(nóng)地私有化使得農(nóng)民有權(quán)分享土地升值而帶來(lái)的巨額財(cái)富”[13]111的制度構(gòu)想，“無(wú)論在表面上顯得如何公允，實(shí)際上只是在為大約3%的被動(dòng)城市化的城郊農(nóng)民說(shuō)話”[6]94，卻抹殺了97%的自主城市化主體的土地增值訴求。因此，“吾民無(wú)地”背后所倡導(dǎo)的土地私有化邏輯，并不能解決中國(guó)的“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

（二）“帶地城鎮(zhèn)化”能夠消解“土地依附效應(yīng)”嗎？

盡管鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)退出，但卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村退出，一個(gè)本質(zhì)性的判別就是：鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口并沒(méi)有從農(nóng)村生產(chǎn)資料中退出，即農(nóng)村土地退出。由此，相關(guān)學(xué)者提出了“帶地城鎮(zhèn)化”的構(gòu)想（李飛等，2013）[16]——農(nóng)村戶籍與土地脫鉤，進(jìn)城農(nóng)民落戶城市不需強(qiáng)制性退出原有農(nóng)村集體土地。

“帶地城鎮(zhèn)化”的學(xué)術(shù)構(gòu)想，看上去十分合理。因?yàn)椤鞍氤擎?zhèn)化”的實(shí)質(zhì)就是：進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄土地，以地權(quán)期待抵御城市進(jìn)入的制度性風(fēng)險(xiǎn)。那么，若允許“帶地落戶城市”，一方面可以保留農(nóng)民地權(quán)，另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民落戶城市，享有城市居民待遇。但是“帶地城鎮(zhèn)化”并不是以法律的形式明確進(jìn)城農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，而是以臨時(shí)性的制度安排，折中多方利益，是為權(quán)宜之計(jì)，不可持續(xù)。因?yàn)椤皫У爻擎?zhèn)化”并不是公平性制度安排，不能實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，事實(shí)上它“取消了村莊內(nèi)每個(gè)農(nóng)民都應(yīng)該享有的集體成員權(quán)利，而將承包土地變?yōu)楫?dāng)年參加分配的那部分農(nóng)民可以繼承的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[6]67。當(dāng)然，基于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的最顯化問(wèn)題：城市戶籍福利排斥，從某種意義講，解決戶籍城市化率問(wèn)題與“人”的城鎮(zhèn)化價(jià)值目標(biāo)相一致。據(jù)此，一些學(xué)者認(rèn)為，“半城鎮(zhèn)化”的問(wèn)題就是解決戶籍城市化率問(wèn)題，以“土地權(quán)換市民權(quán)”的帶地城鎮(zhèn)化模式具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。但是“帶地城鎮(zhèn)化”存在一個(gè)嚴(yán)重的誤判，即，將“地權(quán)期待”的“社會(huì)保障權(quán)”（蓄水池功能）過(guò)分顯化，理所當(dāng)然的認(rèn)為保留農(nóng)民地權(quán)及所附著的保障功能，就能夠促使農(nóng)民做出落戶城市的遷移決策，以此消除農(nóng)民對(duì)土地的依賴。這一理論命題的成立，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)在進(jìn)城農(nóng)民有能力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的非農(nóng)化基礎(chǔ)上。否則，即便完成了戶籍意義上的轉(zhuǎn)換，當(dāng)一旦遭遇就業(yè)困境，進(jìn)城農(nóng)民依然會(huì)選擇退守農(nóng)村，因此，“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題亦不可能得到徹底解決。

（三）“人”的城鎮(zhèn)化的“土地意義”：三權(quán)分置下“保障權(quán)”到“經(jīng)濟(jì)權(quán)”的實(shí)現(xiàn)

土地對(duì)于農(nóng)民市民化（城鎮(zhèn)化）的真實(shí)意義，不在于其位置收益。因?yàn)槲恢檬找娴摹笆鼙姟眱H局限于被動(dòng)城市化的近郊農(nóng)民，并且“位置收益”是一個(gè)環(huán)境外部性不斷內(nèi)生的結(jié)果。作為個(gè)人主義的忠誠(chéng)衛(wèi)士哈耶克，在討論土地私人產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，亦不得不保持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)椤吧婕暗酵恋貢r(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一些更為棘手的問(wèn)題，在這方面，承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)原則對(duì)我們幫助甚小，除非我們清楚知道所有權(quán)所包括的權(quán)力和義務(wù)的真切意義”（哈耶克，2003）[17]28。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地位置收益，是一系列外部環(huán)境作用的結(jié)果。例如：政府土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施情況、人口資源集聚狀況等，對(duì)土地價(jià)值產(chǎn)生強(qiáng)效力作用，進(jìn)而土地開(kāi)發(fā)的密度又會(huì)產(chǎn)生正外部性[6]。毫無(wú)疑問(wèn)，“那種以某項(xiàng)特定財(cái)產(chǎn)的使用只會(huì)影響到該財(cái)產(chǎn)所有者的利益這個(gè)假設(shè)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念，在這個(gè)方面實(shí)是無(wú)法成立的”[17]166。不可否認(rèn)，土地財(cái)政初始的制度設(shè)想：漲價(jià)歸功與地利共享，確實(shí)超越了土地私權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化的失效。雖然“漲價(jià)歸公”得到了充分實(shí)現(xiàn)，但是“地利共享”卻被狹隘化于特定城市發(fā)展空間的少數(shù)人群或社區(qū)。伴隨收入差距的鴻溝形成與土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)績(jī)效偏好下的城市制度性排斥，土地對(duì)于非近郊進(jìn)城農(nóng)民的意義，已經(jīng)超越了生產(chǎn)性功能，更多的變?yōu)樯鐣?huì)保障功能；是以，這一現(xiàn)象必須予以糾正，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地保障權(quán)”退出。

首先，土地財(cái)政下的漲價(jià)歸公，必須回歸城市化主體，以實(shí)現(xiàn)真正的“地利共享”。在一些學(xué)者眼中，“地利共享”并不是完全排斥農(nóng)村人口，“農(nóng)民也在一定程度上分享了城市化的益處”，主要表現(xiàn)為“農(nóng)民有了第二個(gè)就業(yè)渠道和收入來(lái)源”，乃至于“城市先進(jìn)的生產(chǎn)、生活方式和物質(zhì)、精神文明”（簡(jiǎn)新華等，2016）[18]。當(dāng)然，這樣的判斷具有一定的合理性，但是“分享”實(shí)現(xiàn)了“多大程度”仍值得深入探究；此外，“共享的類別”與“真實(shí)的需求”之間是否匹配，亦需要做出回答?，F(xiàn)有土地制度安排下的城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，可以大致分為兩類：排斥性與非排斥性的發(fā)展紅利。非排斥性的發(fā)展紅利主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善所帶來(lái)的現(xiàn)代化、就業(yè)機(jī)會(huì)的增加等，排斥性的發(fā)展紅利則包括城市醫(yī)療、教育等社會(huì)保障與公共服務(wù)。不可否認(rèn)，進(jìn)城農(nóng)民確然享受到了非排斥性的發(fā)展紅利，但是“半城鎮(zhèn)化”的實(shí)質(zhì)就是“進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法分享到城市排他性的社會(huì)保障服務(wù)”。顯然，“地利共享”中“利”的供給與需求已然發(fā)生錯(cuò)位，且已嚴(yán)重失衡。由此，必須構(gòu)建一整套均等化的城市公共服務(wù)機(jī)制，將更多的公共服務(wù)資源向進(jìn)城農(nóng)民傾斜，實(shí)現(xiàn)戶籍福利脫鉤，推行“貢獻(xiàn)值”落戶制。之所以倡導(dǎo)“貢獻(xiàn)值”落戶制，而非積分落戶制，主要考慮到現(xiàn)行積分落戶制是“唯利是圖”的選擇過(guò)程，對(duì)于城市未來(lái)發(fā)展“有利可圖”的人群被選擇留下，而將弱勢(shì)群體排除在“高門檻”之外；顯然，此積分落戶是不公正地選擇機(jī)制。

其次，以“三權(quán)分置”為突破口，推動(dòng)農(nóng)地保障權(quán)退出與經(jīng)濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口的遷移決策大致分為三個(gè)過(guò)程：農(nóng)業(yè)退出、城市進(jìn)入、城市融入。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民土地承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，是以，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大提升時(shí)，農(nóng)民可以有選擇地實(shí)現(xiàn)“承包權(quán)退出”，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出。而當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”的癥結(jié)在于農(nóng)民未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村退出，即包括農(nóng)村生產(chǎn)資料（農(nóng)村耕地）、生活空間（宅基地）的退出。這種對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)資料、生活空間的占有，并非是“經(jīng)濟(jì)收益期待”，而是“保障性期望”?？梢?jiàn)，“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題的解決，關(guān)鍵在于“農(nóng)地保障權(quán)退出”，而“農(nóng)地保障權(quán)的退出”則依賴于兩種機(jī)制的構(gòu)建。一方面，不斷推進(jìn)城市公共服務(wù)均等，實(shí)施戶籍福利脫鉤機(jī)制，以構(gòu)建起農(nóng)民工市民化的融入機(jī)制；另一方面，在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的情況下，引導(dǎo)、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中激活土地價(jià)值，以“經(jīng)營(yíng)權(quán)”退出換取“經(jīng)濟(jì)權(quán)”收益。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的本質(zhì)涵義就是經(jīng)濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化中國(guó)實(shí)踐的伊始便表現(xiàn)出了強(qiáng)制度效力，初始條件下城鄉(xiāng)有別的二元制度安排框定了“半城鎮(zhèn)化”的基本演變形態(tài)。無(wú)論從過(guò)程，抑或是結(jié)果論中，農(nóng)村土地制度安排始終是理解中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的核心。是以，正確回答或預(yù)判中國(guó)城鎮(zhèn)化的當(dāng)前與未來(lái)，不能亦無(wú)法回避土地問(wèn)題。在土地問(wèn)題上，一直都有姓公還是姓私的爭(zhēng)辯，本文并不認(rèn)為有效清晰地設(shè)定土地私權(quán)就能妥善解決當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”困局。私有化產(chǎn)權(quán)一直秉承占有與排他，但是其并不適用于中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐，這是因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)村土地并不是純粹經(jīng)濟(jì)效力的產(chǎn)物，而被賦予了在家庭為基準(zhǔn)單元層面的社會(huì)保障支持。當(dāng)然，土地產(chǎn)權(quán)所衍生的經(jīng)濟(jì)收益，是集聚經(jīng)濟(jì)下社會(huì)收益的內(nèi)生化，即：土地價(jià)值并不是取決于土地本身，而取決于社會(huì)環(huán)境要素（人口、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、交通等）的集聚帶來(lái)的價(jià)值遞增；因此，主張私有化勢(shì)必陷入“社區(qū)不平等陷阱”①“社區(qū)不平等陷阱”：不同社區(qū)之間，因?yàn)榧w土地位置的外部性迥異，而導(dǎo)致土地級(jí)差收益差距明顯，必將加劇或產(chǎn)生新的不平等。。若然繼續(xù)秉持現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的發(fā)展模式，而不開(kāi)展制度創(chuàng)新的實(shí)踐，亦無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)土地的價(jià)值期待，這將導(dǎo)致完全

城鎮(zhèn)化的中國(guó)道路陷入“半城鎮(zhèn)化”的僵局而不可持續(xù)。偉大的歷史實(shí)踐已經(jīng)證明，“兩權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在賦予農(nóng)民承包權(quán)后，對(duì)人口從土地中解放出來(lái)，流向城市，推動(dòng)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了巨大效力。因此，近年來(lái)“三權(quán)分置”的土地制度創(chuàng)新，應(yīng)被寄予厚望?？梢灶A(yù)見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的再次分割，將會(huì)有效推動(dòng)農(nóng)地的規(guī)模化運(yùn)營(yíng)，進(jìn)城農(nóng)民將可以在經(jīng)營(yíng)權(quán)退出和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)主張，為其融入城市、退出農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。?