民族地區(qū)多元化糾紛解決機制—以青海省澤庫縣為基點的調(diào)研與分析

王東偉

1 研究背景和目標

自十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展的階段，特別是加入WTO以后。伴隨經(jīng)濟的發(fā)展，其產(chǎn)生了一系列問題：社會矛盾、糾紛日益多元化，這也不斷考驗著政府、社會公眾在面對社會治理、糾紛解決自治過程中的智慧。最高人民法院在2004年公布的《人民法院第二個五年改革綱要》中，正式將“多元化糾紛解決機制改革”列為一個重要的改革項目便是對該問題的回應[1]，十年多元化糾紛解決機制改革形成了極具中國特色社會主義的“大調(diào)解”格局。

在“多元化糾紛解決機制研究領(lǐng)域”，更多的學者關(guān)注的還是內(nèi)地、發(fā)達地區(qū)的社會治理問題，很少有人關(guān)注少數(shù)民族偏遠地區(qū)，而由于民族地區(qū)自身存在的習俗、文化的影響，其表現(xiàn)出的社會矛盾、沖突糾紛也有其自身特點，社會治理層面的問題更加尖銳。正如美國學者埃里克森[2]在《無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書中所寫“世界的偏僻角落發(fā)生的事可以說明有關(guān)社會生活組織的中心問題”。

范愉[3]認為，多元化糾紛解決機制研究的目標是，“在價值取向或功能上，一端是社會自治取向，另一端是法律服務和司法利用取向；在運作方式上，分為公益性和市場化兩種基本類型，而中間不同層次的民間社會或行政性糾紛解決機構(gòu)，則可以為當事人提供多種選擇?！彼裕狙芯恐攸c置于民族地區(qū)多元化糾紛解決機制的研究，嘗試在對青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制存在的問題及特色之處調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，對民族地區(qū)多元化糾紛結(jié)局機制實現(xiàn)方式、社會治理等問題中的分歧、現(xiàn)實可能和對策提出一些參考性意見。

2 青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制調(diào)查分析

2.1 調(diào)研的方法和問題

2.1.1 調(diào)研目的和重點

澤庫縣多元化糾紛解決機制現(xiàn)狀，通過科學調(diào)查深入、全面了解本地區(qū)多元化糾紛解決機制存在的問題和有益、可供借鑒之處。

2.1.2 調(diào)研的方法

調(diào)查的范圍、單位和石家跨度：主要以本地區(qū)城鎮(zhèn)、牧區(qū)為調(diào)研對象，單位涉及公檢法系統(tǒng)、政法委、縣政府所屬職能部門等。調(diào)查的時間主要集中在最近幾年。

調(diào)查的主要方式：訪談、書面材料形成的數(shù)據(jù)，訪談主要針對的是民間調(diào)解糾紛中的一切精英人物，包括村寨老人和當?shù)啬撩窠佑|較多的商人；還包括各職能部門的主要領(lǐng)導。

2.2 調(diào)研的數(shù)據(jù)分析

2.2.1 最近幾年司法系統(tǒng)收、結(jié)案件處理情況

縣法院從2009年開始，收、結(jié)案件呈逐年增長的趨勢，13年為79件，14年為131件，15年為200多件，16年為326件，17年為400多件，其中刑事案件為180件，經(jīng)偵案件很少，行政案件為1件，結(jié)案率達到89%，經(jīng)調(diào)解結(jié)案數(shù)為460多件[4]。

2.2.2 人民調(diào)解工作情況

從1954年6月國家頒布《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》后開始，各公社、生產(chǎn)隊和幾個牧場均設(shè)立了3～5人調(diào)解小組，當時的調(diào)解人數(shù)為227人[5]。13年法院成立了特邀人民調(diào)解委員會；這些是帶有司法專業(yè)色彩的調(diào)解工作隊伍，而民間還有大量的“人民調(diào)解員存在”，比如：在新政府針對全縣開展的“網(wǎng)格化”服務管理工作中，涌現(xiàn)出了很多杰出的民間調(diào)解員。

2.2.3 典型人民調(diào)解員介紹

日巴加布，藏族，現(xiàn)年75歲，為黃南州澤庫縣麥秀鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)解員，1978年從事人民調(diào)解工作，39年來調(diào)解各類矛盾糾紛1 000余件，調(diào)解成功率達到95%以上。以甘于奉獻的精神堅守人民調(diào)解陣地，詮釋了基層人民調(diào)解員的責任和擔當，受到人民群眾的贊揚。2016年被評為“全省最美調(diào)解員”，2017年被國家司法部評為“國家模范人民調(diào)解員”。

3 青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制存在的問題

3.1 訴訟糾紛解決機制不完善

3.1.1 司法資源匱乏

由于民族地區(qū)地處偏遠的西北、西南，環(huán)境惡略，條件艱苦，基層一線法律人才缺失，就調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)，該縣在職專案法官只有8名，立案大廳只有兩名工作人，基層法律人才的缺失是該地區(qū)面臨的囧境。

3.1.2 公檢機關(guān)任務繁重

隨著國家法制活動的積極開展，到目前為止我國已進入“七五”普法階段，在全社會取得了積極效果，特別是公民的維權(quán)意識大大提高。具體到該縣，若干數(shù)據(jù)也許能說明一些問題：2016年8月26日，根據(jù)縣司法局的部署與工作安排，本溪路社區(qū)在當日積極組織開展了“弘揚法治精神；普及法律知識，服務居民群眾”為主題的宣講與宣傳活動，向社區(qū)群眾發(fā)放《維護穩(wěn)定法律常識匯編》及《牧民日常法律知識使用手冊》。司法局提高了宣傳資料、宣傳掛圖、宣傳手提袋等（共1 360）資料[6]。在2016年3月18日，澤庫縣多禾茂鄉(xiāng)開展寺院法治宣傳月活動；以上數(shù)據(jù)一方面說明該地區(qū)對法治宣傳工作的重視，另一方面表明該地區(qū)整體的法律意識正在逐步提升。這就導致居民相對于過去傳統(tǒng)的糾紛解決思維，更愿意走法律渠道來維權(quán)。另一個原因是：辦案法官終身責任負責制的落實，法官要同時重視案件的結(jié)案率和質(zhì)量，也造成法院辦案壓力過大。

3.2 非訴訟糾紛解決機制的不完善

在“大調(diào)解”格局機制下，盡管該縣已經(jīng)啟動了“三調(diào)聯(lián)動”機制，但是，過分主張將所有糾紛都納入到該調(diào)解格局，明顯存在弊病，調(diào)解戰(zhàn)線的過分冗長，意味著民眾自身解決糾紛的能力在下降，同時政府在這一項過程中的投入太大，增加了財政負擔。

由于新時期維穩(wěn)工作的需要，讓政府部門對本地區(qū)傳統(tǒng)的糾紛解決方式和一些“精英人物”產(chǎn)生了誤解。典型情況是；藏區(qū)特有的“賠命價”“發(fā)誓”糾紛解決方式由于適應本地區(qū)的習俗、文化，有其自身的優(yōu)勢；而“精英人物”如：活佛、老人、部落頭領(lǐng)后羿子本地區(qū)都有一定的威望，在處理糾紛當中往往起著舉足輕重的作用，但是由于各部族之間的“向心力”易導致部族之間沖突的發(fā)生，所以官方認為這些“精英人物”應該承擔責任，以上情況表明，法治的進步并不代表“一刀切”，我們?nèi)孕枰q證地看待本地區(qū)傳統(tǒng)的非訴訟糾紛解決機制。

4 青海省多元化糾紛解決機制的完善

4.1 完善本地區(qū)的相關(guān)法律、法規(guī)

由于民族地區(qū)自身的特點，一般內(nèi)地通用的法律、法規(guī)在本地區(qū)可能出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。法治建設(shè)的前提是立法先行，所以建設(shè)符合本地區(qū)特色的法律、法規(guī)就顯得尤為重要了，可以從兩方面展開：（1）吸收本地區(qū)優(yōu)秀的“習慣法”、鄉(xiāng)規(guī)民約，將其上升到國法的層面，為官方所認可，這樣，不僅有利于糾紛的解決，同時也易為民眾所理解。（2）調(diào)適《人民調(diào)解法》在本地區(qū)的運用，包括調(diào)節(jié)為委員會的構(gòu)成、人員聘任、調(diào)解模式的建立都應當符合本地區(qū)特色。這一點埃里克森在《無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書這樣寫的“法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”[2]。

4.2 進一步加強對傳統(tǒng)糾紛解決機制的認可、運用

文中的第3部分已經(jīng)提到，對傳統(tǒng)糾紛解決機制、“精英人物”一刀切并不符合本地區(qū)實際情況。一方面要加強對于傳統(tǒng)習慣法的重視、保護力度，特別是“鄉(xiāng)規(guī)民約”在村民之間糾紛解決的中要性，另一方面，加強對基層調(diào)解工作人員法律從業(yè)者的物質(zhì)保障，激勵他們的工作熱情；最后，定期對“精英人物”和基層非組織的調(diào)解人員進行法律培訓，以現(xiàn)代化的法律思維投入到糾紛調(diào)解工作當中，讓調(diào)解工作適應法律的規(guī)定。

4.3 加強各類糾紛解決機制之間的協(xié)調(diào)和銜接

這一點，本地區(qū)民事方面的調(diào)解工作與社會治理方面的銜接相對融洽，由于篇幅限制，試舉一例；為了維護社會秩序、及時化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定，該縣嘗試建立人民調(diào)解與治安調(diào)解對接機制。治安人民調(diào)解委員會由3～5人組成，調(diào)解委員會由公安部門根據(jù)工作需要推選司法行政聘任。但是在形式方面的糾紛解決機制銜接就相對薄弱一些，經(jīng)調(diào)查了解，該縣檢察院很少進行訴前的刑事和解，一般都進入了司法程序，應當建立訴前刑事和解和附帶民事調(diào)解相結(jié)合。

4.4 以一個“局內(nèi)人”的情懷去關(guān)注民族地區(qū)的多元化糾紛解決機制

身在民族地區(qū)，不論你是普通民眾，還是司法職業(yè)人員，都應當把自己當成民族地區(qū)的一分子，深入居、牧民家，去了解他們的生活方式、文化習俗和家長里短。只有感同身受，才能更好地理解民族地區(qū)多元化糾紛解決機制的本質(zhì)；讓秩序回歸本原，建立訴訟糾紛解決機制與非訴訟糾紛解決機制之間的情感橋梁，達到兩者的有機結(jié)合，方能處理理論層面的難題.

“東方經(jīng)驗”作為民族地區(qū)多元化糾紛解決機制中一個重要角色，還有很長的路要走，因地制宜、放眼世界，才能讓民族地區(qū)多元化糾紛解決機制發(fā)揮其應有的優(yōu)勢，為民族地區(qū)社會治理創(chuàng)造和諧因素。

[參考文獻]

[1] 蔣惠嶺.十年改革創(chuàng)新路揚帆逐浪再起航[N].人民法院報，2015-04-13（2）.

[2] 羅伯特·C·埃里克森.無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[3] 范 愉.多元化糾紛解決機制與和諧社會的構(gòu)建[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2011.

[4] 才讓南杰.澤庫法院2014年案件上升原因分析及對策[EB/OL].（2015-11-09）[2017-11-28].http://hnzkfy.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1530912.shtml.

[5] 李長輝.澤庫縣志[M].北京：中國縣鎮(zhèn)年鑒出版社，2005.

[6] 澤庫縣政法委.2016年綜合治理工作資料：矛盾糾紛[EB/OL].（2016-12-26）[2017-11-28].http://www.doc88.com/p-1876344998677.html.