城市公交可持續(xù)發(fā)展的補貼機制探索

尤 理， 陳波蒞， 張志哲

(1.中鐵二院工程集團有限責(zé)任公司， 成都 610031； 2.交通運輸部科學(xué)研究院， 北京 100013； 3.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司， 深圳 518021)

0 引言

公交補貼作為支撐城市公交發(fā)展的重要手段對實現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展有著重要的作用. 對于公交運營企業(yè)而言，公交財政補貼作為其票價收入以外重要的收入來源，可以維持企業(yè)收益，保障企業(yè)持續(xù)發(fā)展. 對于政府而言，合理的公交補貼機制是保證公交補貼額度保持在政府可負擔(dān)的范圍內(nèi)、同時維持城市公交運營活力的有效保障. 由于公交企業(yè)本身具有公益性和商業(yè)性并存的特點，公交企業(yè)一方面必須提供足夠班次、線路以及運營時間的公交服務(wù)，滿足市民公交需求；另一方面，還必須維持企業(yè)正常運轉(zhuǎn)、補償生產(chǎn)損耗、滿足企業(yè)發(fā)展和員工福利. 在公交企業(yè)的各項成本中，既有用于社會公益性服務(wù)的部分，也有用于商業(yè)性運營的部分. 但由于公交企業(yè)與政府之間信息的不對等，政府往往難以判斷政府給公交企業(yè)的補貼是否足夠用于滿足公交服務(wù)于公益性需求的運營開支，導(dǎo)致公交運營企業(yè)對于政府補貼往往采取等、靠、要的態(tài)度，缺乏通過改善自身運營提高企業(yè)收入的積極性. 合理的公交補貼機制，可以有效避免公交運營企業(yè)過度依賴于政府補貼，努力發(fā)揮自身主觀能動性. 通過提高公交車輛、公交線網(wǎng)的運營效率提高運營收益. 同時，對于城市公交行業(yè)而言，有效的公交補貼激勵機制可以刺激公交企業(yè)改善運營服務(wù)質(zhì)量，吸引居民公交出行，全面體現(xiàn)公交的公益性，對城市公共交通可持續(xù)發(fā)展具有重大意義. 因此，有必要對公交補貼機制進行研究，制定合理的公交補貼機制，提高公交補貼效率.

1 公交補貼方式

本文對國內(nèi)外不同城市公交財政補貼方式進行了分析，經(jīng)總結(jié)，目前普遍采用的公共交通的財政補貼方式主要包括下3種：定額補貼、按車公里補貼以及按人公里補貼.

1.1 定額補貼

額定補貼方式由政府和公交企業(yè)進行商議，根據(jù)商議結(jié)果，按固定額度對公交企業(yè)按年發(fā)放補貼. 由于操作起來比較簡便，該方式是目前大多數(shù)城市采取的補貼模式. 此補貼方式多虧不補，少虧不退款. 對于企業(yè)發(fā)揮自身能動性，積極增收減支有著一定的作用，同時減輕了政府的負擔(dān). 但是，這種補貼方式存在其弊端，補貼額度的核算難以與公交企業(yè)上半年度的實際盈虧情況相結(jié)合，缺乏公平性和合理性. 同時，這種補貼方式也難以調(diào)動公交企業(yè)的積極性，無法激勵企業(yè)提升運營效率及公交服務(wù)水平，不利于城市公共交通的可持續(xù)發(fā)展.

1.2 按照運輸工作量補貼(車公里補貼)

該方式按照企業(yè)實際運營里程數(shù)和行車班次綜合確定補貼額，補貼單位為車公里的綜合成本. 運營企業(yè)按年提供其運輸工作量，政府按事先商議好的車公里成本對公交企業(yè)進行專項補貼. 這種補貼方式對于同時有多家公交運營企業(yè)的城市更加適用. 同時，該方式可以有效保障冷僻線路的補貼金額，保護運營邊遠地區(qū)運量較低的運營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和基本權(quán)益. 然而，由于這種補貼機制不受客運量的影響，致使公交公司缺乏動力通過改善運營效率提高運營收入，并且容易導(dǎo)致企業(yè)為獲取更高的補貼而產(chǎn)生線路繞行等浪費.

1.3 按客運量補貼(人公里補貼)

按運營企業(yè)運營里程和客運量確定補貼額度. 這種補貼方式以人次公里為單位，可以有效促進運營企業(yè)努力提高運營效率提高運量，同時注重設(shè)備更新和服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮補貼的激勵性作用. 然而，這種運營制度可能造成企業(yè)由于偏遠線路客運量少而不愿意或者消極經(jīng)營的現(xiàn)象，對公眾利益可能造成損害. 因此應(yīng)當(dāng)通過嚴格的政策性虧損補貼制度加以平衡.

2 公交補貼原則

公交財政補貼應(yīng)本著合理性、激勵性和市場性原則進行，在保證公交系統(tǒng)正常運行并有一定合理利潤的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公交運營企業(yè)通過改善經(jīng)營管理提高公交運營效益的積極性.

2.1 合理性

公交提供的服務(wù)應(yīng)保障廣大人民群眾的普遍利益，同時對公交企業(yè)的財政補貼在政府財力范圍內(nèi). 應(yīng)正確區(qū)分公交企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對企業(yè)經(jīng)營性虧損應(yīng)由企業(yè)自負.

2.2 激勵性

財政補貼要考慮補貼內(nèi)容和效果，同時結(jié)合成本控制、服務(wù)質(zhì)量考核等因素，充分激勵和引導(dǎo)公交企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展. 同時通過外部競爭的淘汰壓力，避免企業(yè)由于壟斷忽略服務(wù)質(zhì)量.

3 公交補貼范圍

根據(jù)《城鄉(xiāng)道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》，當(dāng)國家確定的成品油出廠價高于2006年成品油價格形成機制改革實施補貼前的水平，中央財政全額負擔(dān)城市公交企業(yè)的油價補貼. 除油價補貼外，公交財政補貼的范圍主要包括4個方面：

1)保障性補貼：為方便市民出行，公交企業(yè)開設(shè)的夜班線、臨時專線和城鄉(xiāng)公交線路，形成的政策性虧損.

2)福利性補貼：公交企業(yè)執(zhí)行政府低票價政策，統(tǒng)一實行IC卡打折優(yōu)惠(包括普通卡6折、學(xué)生和低保戶、特困戶3折)而減少的收入. 以及執(zhí)行政府免費票政策造成的企業(yè)收入減少. 包括離休干部、高齡老人、盲人、傷殘軍人等免費乘車減少的收入.

3)換乘補貼：由于公交、地鐵之間相互換乘折扣所造成的收入減少.

4)技術(shù)補貼：為鼓勵公交運營企業(yè)技術(shù)改進，提高生產(chǎn)效率，政府對公交企業(yè)引進先進運營調(diào)度技術(shù)，購買智能調(diào)度設(shè)備及智能安全保障設(shè)施，更換高排放標準發(fā)動機等設(shè)備支出應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)補貼. 此外，為鼓勵企業(yè)引進高級人才，政府對公交運營企業(yè)招聘高級專業(yè)人才應(yīng)進行專項補貼.

公交企業(yè)各項成本中應(yīng)當(dāng)由政府補貼所承擔(dān)的部分除對公交企業(yè)稅費實行的減免或優(yōu)惠的非資金補貼外(如營業(yè)稅、燃油稅、車輛購置稅以及車輛運營涉及的養(yǎng)路費、客運附加費、運管費等)，還應(yīng)當(dāng)包括對保障性、福利性、技術(shù)性以及對換乘的4類補貼. 根據(jù)補貼撥付機制和核算方法可以進一步將這4類補貼分為2類：一類是資本補貼，另一類是運營補貼. 其中，資本補貼指由于公交運營企業(yè)車輛、場地、信息化等固定資產(chǎn)升級或折舊所產(chǎn)生的成本屬于技術(shù)性補貼，運營補貼則包括公益性、福利性以及換乘所造成的損失的補貼以及對企業(yè)運營業(yè)績的獎勵性補貼.

4 公交補貼機制

借鑒國內(nèi)外城市的先進經(jīng)驗，本文對公交財政補貼機制進行設(shè)計. 通過建立帶有激勵約束機制的補貼政策，將社會利益與企業(yè)經(jīng)濟利益相結(jié)合，使公交企業(yè)在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提高運營效率、保障運營安全等社會利益基礎(chǔ)上，獲得更大經(jīng)濟利益.

本文認為應(yīng)該建立以“車公里”為主導(dǎo)的補貼機制和“成本規(guī)制”制度，嚴格核算企業(yè)“車公里”運營成本. 同時，建立服務(wù)水平考核機制，通過服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)調(diào)節(jié)公交公司的補貼額度. 建立公交運營效率鼓勵機制，通過運營效益獎金激勵公交公司通過改善自身運營、提高運營效率和優(yōu)化運營資源，實現(xiàn)資源的最佳配置，降低成本，提高收入. 其中，對于開設(shè)夜班線、偏遠地區(qū)冷僻線所造成的虧損，應(yīng)屬于保障性補貼范圍. 因此，應(yīng)納入規(guī)制成本. 政府應(yīng)于每個合同年與公交企業(yè)共同協(xié)商明確具體哪些線路屬于這部分線路(如，明確22:00以后的公交車均屬于夜班車；33路公交車金山南路站至萬民小學(xué)站之間屬于冷僻線路等，年刷卡上客量小于3 000人次的站點屬于冷僻站點等).

對于福利性補貼和換乘補貼，則可對公交IC卡中老年卡、殘疾人卡、學(xué)生卡刷卡以及換乘免費/折扣的記錄進行統(tǒng)計，按照其福利性折扣定價與正價票之間的差價計算其虧損，并納入規(guī)制成本. 同時，將公交公司按政府要求對車輛進行升級改造的成本也納入規(guī)制成本.

在成本規(guī)制的框架下，公交企業(yè)補貼金額具體核算方法如下：

企業(yè)當(dāng)年補貼總額=規(guī)制虧損×β+運營效益獎金規(guī)制虧損=規(guī)制成本×(1+e)-公交票價收入運營效益獎金=當(dāng)年與去年千公里利潤差×當(dāng)年客運周轉(zhuǎn)量×α

其中，α為調(diào)節(jié)運營效益獎金總量的系數(shù)；β為服務(wù)質(zhì)量調(diào)整系數(shù)；e為公交公司合理利潤率，一般取6%～10%.

政府通過成本規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)核算，確定對企業(yè)虧損補貼的額度和運營效益獎金，(運營效益獎金主要用于鼓勵企業(yè)提高運營水平的獎金. 該參數(shù)通過企業(yè)前后兩年之間單位的利潤差額與客運周轉(zhuǎn)量的積通過人數(shù)、里程和利潤綜合反映了企業(yè)運營效率改善的情況).

4.1 規(guī)制成本

公交成本規(guī)制是指政府通過建立單位運營成本標準值或浮動的上、下限，界定公交行業(yè)的合理成本范圍，并以此核定企業(yè)公交補貼的制度. 公交運營成本包括人工成本、燃料成本、營運車輛修理費、固定資產(chǎn)折舊等直接費用. 對這些成本項目進行規(guī)制的關(guān)鍵在于合理區(qū)分政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本與企業(yè)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本. 借鑒相關(guān)公交企業(yè)成本規(guī)制的經(jīng)驗，公交企業(yè)成本規(guī)制的范圍主要包括：

通過人車比(含外聘或外包業(yè)務(wù)服務(wù)人員)、人員基準薪酬對企業(yè)職工人數(shù)、人力成本進行規(guī)制，鼓勵企業(yè)提高勞動生產(chǎn)效率和自動化水平降低人工成本；同時，應(yīng)將上述四類應(yīng)納入規(guī)制成本的項目(包括保障性運營成本、福利性折扣、換成折扣及車輛更新成本).

引入固定資產(chǎn)折舊監(jiān)審機制，對車輛總規(guī)模和采購價格進行規(guī)制，對超過規(guī)制標準價格又未經(jīng)核定的車輛，按標準值進行規(guī)制.

分車型對車輛燃料、輪胎消耗、維修費用進行規(guī)制，并規(guī)定各項消耗的上下限，對耗費監(jiān)審數(shù)超過規(guī)制標準值的，規(guī)制成本按照標準值計算；監(jiān)審數(shù)小于標準值，則按實際取監(jiān)審數(shù)計算.

政府或第三方機構(gòu)對公交企業(yè)上一年各項主要成本進行監(jiān)審，核算出單人次公交運營成本，并根據(jù)當(dāng)年實際運營情況，按客運量進行補貼. 通過成本規(guī)制直接引導(dǎo)企業(yè)注重規(guī)制成本的控制，減輕政府財政負擔(dān).

此外，應(yīng)當(dāng)增強公交成本和補貼的透明度，定期公布公交企業(yè)的經(jīng)營成本和經(jīng)營業(yè)績，必要時采取聽證會方式，讓市民了解公交企業(yè)由于社會福利和換乘所造成的虧損額度，通過公眾監(jiān)督確保運營成本統(tǒng)計資料的真實性及定額的合理性.

4.2 公交服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)

制定公交服務(wù)質(zhì)量評價標準，建立服務(wù)質(zhì)量評價激勵機制，通過服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)調(diào)控公交財政補貼，提高政府對公交企業(yè)的控制力. 服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)是指服務(wù)質(zhì)量實際評分與標準分的比值.

當(dāng)規(guī)制虧損為負，企業(yè)處于自負盈虧甚至盈利的狀態(tài)，這時，政府無需對企業(yè)進行虧損補貼，僅需要對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管，如果企業(yè)服務(wù)質(zhì)量達到政府規(guī)定標準，則可以將盈利額全額留用，同時獲得政府給予企業(yè)的一定獎勵，此時β值為負；否則，政府將根據(jù)服務(wù)質(zhì)量調(diào)節(jié)系數(shù)計算一定比例，對企業(yè)的盈利進行扣除，β值為正. 一旦企業(yè)不滿足公交服務(wù)質(zhì)量標準，則按照高調(diào)節(jié)系數(shù)與1的差值扣除企業(yè)所獲得的利潤，保證企業(yè)不以損害公交服務(wù)質(zhì)量為代價增加收入.

當(dāng)規(guī)制虧損為正，企業(yè)處于規(guī)制虧損狀態(tài)，政府應(yīng)首先核查企業(yè)是否達到了運營服務(wù)水平的要求. 由于運營服務(wù)水平本身就與企業(yè)的盈利直接相關(guān)，因此，在考察運營服務(wù)水平時應(yīng)該避免以運量作為直接考察對象，而應(yīng)結(jié)合公交運營數(shù)據(jù)進行綜合分析. 主要考察因素包括公交運營的安全性、準時性、舒適性等非運量指標. 此時，若企業(yè)達到政府與企業(yè)事先商定的服務(wù)水平，則說明該部分虧損是由于為實現(xiàn)服務(wù)水平所造成的政策性虧損，因此，β值應(yīng)≥1；反之，則表示企業(yè)既未達到服務(wù)水平，又無法實現(xiàn)自負盈虧，則β值應(yīng)0≤β≤1，相應(yīng)扣減補貼金額.

服務(wù)質(zhì)量考核的重點是企業(yè)服務(wù)水平與成本控制水平. 可選取乘客滿意率、行車安全率、車型配置、人車比率、準點率、滿載率等作為指標進行評估. 對于多個評估期運營服務(wù)質(zhì)量連續(xù)不達標的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)及時進行干預(yù)，勒令公交企業(yè)限期進行整改，若整改不力，則取消其特許經(jīng)營權(quán)，并通過招投標的方式賦予新的運營企業(yè)公交特許經(jīng)營權(quán).

4.3 運營效益獎金

為鼓勵公交企業(yè)不斷提升自身經(jīng)營水平，在公交企業(yè)虧損的情況下，若兩年的千公里利潤差>0，說明企業(yè)運營效益有所提升，應(yīng)對企業(yè)效益的提高給予一定獎勵；反之，則該獎金額度為0.

當(dāng)企業(yè)處于盈利狀態(tài)時，政府無需撥付專項資金對企業(yè)進行獎勵，僅將企業(yè)盈利額留作對企業(yè)效益改善的獎金.

對于連續(xù)虧損的公交運營企業(yè)進行評估，應(yīng)考慮引入市場外部競爭機制(如引入其他城市優(yōu)秀的公交運營企業(yè))，通過重新招標尋求補貼更低、服務(wù)質(zhì)量更高的公交運營企業(yè)替代得到補貼后依然長期虧損的企業(yè).

在補貼核算和撥付過程中，還可將補貼額度與公交企業(yè)員工的獎金福利相掛鉤，對于生產(chǎn)效率提高而獲得的盈利，應(yīng)用于員工獎勵或發(fā)放職工福利，提高員工參與改善企業(yè)經(jīng)營的積極性，并鼓勵員工對企業(yè)的經(jīng)營進行監(jiān)督.

5 公交補貼資金的來源

目前政府對公交企業(yè)的政策性補貼主要依靠政府財政撥款. 由于政府財力有限，很多城市公交補貼難以到位，政府對公交補貼欠賬太多，造成公交企業(yè)經(jīng)營困難. 因此，應(yīng)拓寬對公交補貼來源，鼓勵企業(yè)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)新型行業(yè)對公交新技術(shù)、新設(shè)施進行風(fēng)險投資. 其產(chǎn)生的收益可直接補貼給提供新技術(shù)載體的公交公司.

6 結(jié)束語

本文總結(jié)了我國現(xiàn)行的主要公交財政補貼方式，并對不同補貼方式的特點及適應(yīng)性進行分析比較，其次明確了公交企業(yè)財政補貼機制的基本依據(jù)和原則，界定了政府應(yīng)承擔(dān)的財政補貼范圍，并最終提出綜合考慮規(guī)制成本、服務(wù)質(zhì)量調(diào)整系數(shù)、運營效益獎金及專項補貼的可持續(xù)發(fā)展的公交財政補貼機制.