EPC模式下水運工程總承包企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)難點探析

中交第三航務(wù)工程勘察設(shè)計院有限公司

1 現(xiàn) 狀

“十三五”時期，水運工程總承包行業(yè)安全生產(chǎn)工作面臨諸多挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇。宏觀方面，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)〔2016〕6號）和《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號）；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)〔2017〕3號）和《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）；國務(wù)院安委會辦公室出臺《關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3號）和《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）。微觀方面，交通運輸部頒發(fā)《公路工程設(shè)計施工總承包管理辦法》（交通運輸部令第10號，2015年）、《交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評價管理辦法》（交安監(jiān)發(fā)〔2016〕133號）、《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（交通運輸部令第25號，2017年）、《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險管理暫行辦法、事故隱患治理暫行辦法》（交安監(jiān)發(fā)〔2017〕60號）、《交通運輸部關(guān)于發(fā)布港口工程施工安全風(fēng)險評估指南（沿海碼頭、護(hù)岸及防波堤分冊）的通知》（交安監(jiān)發(fā)〔2017〕140號）、《公路水運工程平安工地建設(shè)管理辦法》（交安監(jiān)發(fā)〔2018〕43號）和《交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基本規(guī)范》（JT/T 1180.1—2018至JT/T 1180.21—2018共21項）；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）、《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T 50358—2017）和《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第37號，2018）。2018年3月，國務(wù)院根據(jù)機構(gòu)改革方案設(shè)立新部門——應(yīng)急管理部。

從政策導(dǎo)向看，國家大力推行工程總承包制，以有效解決傳統(tǒng)施工總承包模式建筑手續(xù)過于復(fù)雜、建設(shè)周期超預(yù)期、投資成本不可控、招標(biāo)風(fēng)險較大等問題；從水運工程行業(yè)發(fā)展看，EPC工程總承包模式更易于滿足建設(shè)單位利益訴求，符合供給側(cè)改革要求，覆蓋建筑工程全生命周期，在行業(yè)內(nèi)得以廣泛應(yīng)用；從企業(yè)類型分布看，當(dāng)前從事EPC工程總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)大部分由傳統(tǒng)勘察設(shè)計企業(yè)通過體制機制和功能性改革不斷發(fā)展衍生而來；從安全總體形勢看，水運工程總承包企業(yè)需推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)管理體系，提升自身安全管理水平，規(guī)避安全生產(chǎn)事故，提高市場競爭力。

盡管交通運輸部頒發(fā)的《交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范第16部分：交通運輸建筑施工企業(yè)》（JT/T 1180.16—2018）和《交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范第17部分：公路水運工程施工項目》（JT/T 1180.17—2018）于2018年5月1日開始實施，提出了交通運輸建筑施工企業(yè)和水運工程施工項目安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求、通用要求，但目前，水運工程總承包行業(yè)企業(yè)建設(shè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化申報類別為“交通運輸建筑施工”，企業(yè)和項目部仍遵循交通運輸部2013年所印發(fā)的《一級交通運輸建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價實施細(xì)則》（以下簡稱《評價實施細(xì)則》）開展，評價機構(gòu)從安全目標(biāo)（35分）、管理機構(gòu)和人員（35分）、安全責(zé)任體系（45分）、法規(guī)和安全管理制度（70分）、安全投入（45分）、裝備設(shè)施（100分）、安全技術(shù)管理（110分）、隊伍建設(shè)（90分）、作業(yè)管理（120分）、危險源辨識與風(fēng)險控制（45分）、隱患排查與治理（70分）、職業(yè)健康（30分）、安全文化（35分）、應(yīng)急救援（85分）、事故報告調(diào)查處理（50分）、績效考核與持續(xù)改進(jìn)（35分）共16個方面對企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)現(xiàn)場評價。

EPC水運工程總承包企業(yè)對所承擔(dān)工程項目實施的安全管理不同于傳統(tǒng)施工總包企業(yè)。在項目建設(shè)過程中，EPC總承包單位必須承擔(dān)與施工單位承建施工過程中有關(guān)的安全生產(chǎn)責(zé)任，可以監(jiān)督但無法完全干涉其施工現(xiàn)場安全管理工作。當(dāng)前，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)所參照的《評價實施細(xì)則》普遍適用于傳統(tǒng)施工項目，部分指標(biāo)項并不適用于EPC模式組織施工的工程項目。這套《評價實施細(xì)則》尚未很好厘清EPC模式下總承包單位、施工分包單位各自提供資料、記錄、臺賬等的界線，導(dǎo)致評價機構(gòu)現(xiàn)場評價時較難全面完整地獲取所需資料。因此，EPC水運工程總承包企業(yè)如何按照上述《評價實施細(xì)則》完成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)建設(shè)工作值得研究。

2 難點探析

2.1 EPC定義

E P C（設(shè)計采購施工總承包，Engineering Procurement Construction）屬于工程總承包模式的一種，指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔(dān)工程項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包等工作，在總價合同條件下，對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。

2.2 EPC水運工程總承包企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)難點

（1）法律法規(guī)對EPC水運工程總承包企業(yè)的安全管理責(zé)任與義務(wù)并未作出詳細(xì)界定。目前，國內(nèi)工程建設(shè)項目安全管理現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等對EPC模式下建設(shè)（業(yè)主）、監(jiān)理、工程總承包、施工分包等參建各方的安全管理職責(zé)闡述較為模糊。水運工程EPC項目絕大部分由水運工程設(shè)計企業(yè)作為EPC方承接，雖然EPC模式能實現(xiàn)資源優(yōu)化整合、集約化、全生命周期管理，并有效解決當(dāng)前傳統(tǒng)施工總包項目模式普遍存在的受設(shè)計、采購、施工等施工各環(huán)節(jié)相分離、責(zé)任主體不一影響造成的工程進(jìn)度滯后、甚至預(yù)算外追加項目投資等問題，但目前政府相關(guān)部門尚未出臺對EPC水運工程總承包方如何做好項目全生命周期的安全管理、采取何種模式管理施工現(xiàn)場、與施工分包方的安全管理責(zé)任界線等明確規(guī)定的政策。

（2）EPC水運工程總承包方在施工現(xiàn)場安全管理話語權(quán)與責(zé)任不對等。EPC模式下施工項目根據(jù)合同約定條件，可能出現(xiàn)三種不同的承包主體情況：一是施工任務(wù)全部由總承包方完成；二是施工任務(wù)全部由施工分包單位完成；三是部分施工任務(wù)由工程總承包方完成、部分施工任務(wù)由施工分包單位完成。然而，在水運工程EPC項目實際招投標(biāo)過程中，受制于施工項目建設(shè)方影響，總承包單位不得不將部分或全部施工任務(wù)交由建設(shè)單位事前物色好的施工分包單位完成。建設(shè)單位甚至出現(xiàn)暗箱把控施工分包單位可能物色的勞務(wù)分包單位等不良行為。建設(shè)單位的隱形影響力和處于甲方的優(yōu)勢地位共同導(dǎo)致水運工程EPC項目施工分包單位的安全管理水平往往良莠不齊，在施工現(xiàn)場總承包單位對施工分包單位的安全監(jiān)管措施很難落實到位，容易指揮不力、督管不效，顯得困難重重。盡管《建筑法》（主席令第46號，2011）要求“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實行施工總承包的，由總承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理”、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第393號，2003）要求“建設(shè)工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任”，但事實上，當(dāng)施工現(xiàn)場出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時，很難根據(jù)有效證據(jù)判定分包單位到底是否完全服從總包管理進(jìn)而追究分包單位的安全責(zé)任。相較于傳統(tǒng)水運工程項目，采用EPC模式開展的水運工程總承包項目總承包單位面臨安全風(fēng)險更大、挑戰(zhàn)更多。

（3）有些施工分包單位安全管理意識淡薄，心存僥幸心理，不夠重視安全管理。當(dāng)前法律法規(guī)下實行施工總承包的工程項目施工現(xiàn)場安全是由總承包單位負(fù)總責(zé)，必然導(dǎo)致承擔(dān)項目全部或部分施工任務(wù)的施工分包單位將此條要求作為自身的“護(hù)身符”，對施工現(xiàn)場安全疏于管理，認(rèn)為即便發(fā)生生產(chǎn)安全事故也全由總包項目部負(fù)責(zé)，自己則可以“逃脫”最大的責(zé)任追究，容易麻痹大意。因此，不少EPC水運工程項目在實施過程中，容易出現(xiàn)總承包單位“剃頭挑子一頭熱”兀自管理現(xiàn)場施工安全的現(xiàn)象，具體安管措施很難在施工現(xiàn)場得以有效實施。

（4）以勘察設(shè)計為主營業(yè)務(wù)的EPC水運工程總承包企業(yè)開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評價建設(shè)可供借鑒經(jīng)驗少。這類勘察設(shè)計企業(yè)往往處于行業(yè)壟斷地位，全國范圍內(nèi)屈指可數(shù)，受其業(yè)務(wù)范圍影響，這類企業(yè)對施工現(xiàn)場安全管理經(jīng)驗相對欠缺，在遇到如何有效組織、督促施工分包單位參照《評價實施細(xì)則》完成EPC現(xiàn)場項目部安全管理問題時，傳統(tǒng)施工企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)驗往往難以借鑒。

（5）EPC水運工程項目施工分包單位對總包單位所開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的積極性不強，影響達(dá)標(biāo)評價結(jié)果。EPC模式下水運工程總承包企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)現(xiàn)場評價對象是其所承擔(dān)的EPC項目部，評價重點在各個項目部施工現(xiàn)場安全管理。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化16大項評價指標(biāo)所涉及評價記錄、臺賬、簽認(rèn)手續(xù)等檔案資料很多內(nèi)容僅靠總承包一方是無法搜集整理齊全的，需要施工分包方提供支持。此時，因為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化被評價主體為總承包單位，施工分包單位在被要求提供檔案資料時認(rèn)為與自身無關(guān)，所以積極性不強，較為被動，容易隨便應(yīng)付了事，無形中給總承包單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評價增加難度。

（6）安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價實施細(xì)則的第二大項“管理機構(gòu)和人員”和第八項“隊伍建設(shè)”中均需對項目部安全生產(chǎn)管理人員配備是否齊全進(jìn)行現(xiàn)場評價，然而，目前交通部門規(guī)章對于EPC模式下水運工程項目施工現(xiàn)場專職安全生產(chǎn)管理人員配備數(shù)量如何構(gòu)成方面有待進(jìn)一步明確?！豆匪\工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（交通運輸部令第25號，2017年）中要求“施工單位按照年度施工產(chǎn)值配備專職安全生產(chǎn)管理人員，不足5 000萬元的至少配備1名；5 000萬元以上不足2億元的按每5 000萬元不少于1名的比例配備；2億元以上的不少于5名，且按專業(yè)配備”，該要求適用于傳統(tǒng)水運工程施工項目，規(guī)章尚未明確EPC模式下水運工程項目中專職安全管理人員配備數(shù)量要求指僅總承包方配備量、僅施工分包方配備量還是以上兩者所配備的累加量。因此，在進(jìn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價時，評價機構(gòu)對當(dāng)前EPC水運工程項目專職安全生產(chǎn)管理人員數(shù)量的合規(guī)性把握尺度不一，較難清晰界定EPC項目配備數(shù)量是否符合交通部門規(guī)章要求，總承包方、施工分包方專職安全生產(chǎn)管理人員是否可以累加算作該EPC項目的專職安全生產(chǎn)管理人員尚無官方說法。

（7）安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價實施細(xì)則的第七大項“安全技術(shù)管理”、第九大項“作業(yè)管理”和第十大項“危險源辨識與風(fēng)險控制”中涉及對施工風(fēng)險評估等級較高的分部分項工程專項施工方案簽認(rèn)手續(xù)完備性評價，然而，目前交通部門規(guī)章對于“EPC項目施工風(fēng)險評估等級較高的分部分項工程專項施工方案簽認(rèn)流程”有待進(jìn)一步明確?！豆匪\工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（交通運輸部令第25號，2017年）中要求“施工單位應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險等級較高的分部分項工程編制專項施工方案，并附安全驗算結(jié)果，經(jīng)施工單位技術(shù)負(fù)責(zé)人簽字后報監(jiān)理工程師批準(zhǔn)執(zhí)行。必要時，施工單位應(yīng)當(dāng)組織專家對專項施工方案進(jìn)行論證、審核”。EPC模式中，當(dāng)出現(xiàn)施工任務(wù)全部由施工分包方完成，總承包方不承擔(dān)任何施工具體任務(wù)情況時，施工分包單位完成風(fēng)險評估等級較高的分部分項工程專項施工方案簽認(rèn)流程后，是否需要再重復(fù)在總承包單位走一遍簽認(rèn)流程，相關(guān)部門規(guī)章對此并未作出明確規(guī)定。

（8）安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價實施細(xì)則的第九大項“作業(yè)管理”中涉及到對施工現(xiàn)場帶班時間履行記錄評價，然而，目前住建部門規(guī)章對于EPC模式的水運工程項目尚未明確總承包、施工分包企業(yè)負(fù)責(zé)人各自具體的施工現(xiàn)場帶班時間比例要求?！督ㄖ┕て髽I(yè)負(fù)責(zé)人及項目負(fù)責(zé)人施工現(xiàn)場帶班暫行辦法》（建質(zhì)〔2011〕111號）要求“建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)人（指企業(yè)的法定代表人、總經(jīng)理、主管質(zhì)量安全和生產(chǎn)工作的副總經(jīng)理、總工程師和副總工程師）每月檢查時間不少于其工作日的25%”。EPC模式中，當(dāng)出現(xiàn)施工任務(wù)全部由施工分包方完成，總承包方不承擔(dān)任何施工具體任務(wù)情況時，上述規(guī)章提到的建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)人指總承包企業(yè)負(fù)責(zé)人還是施工分包企業(yè)負(fù)責(zé)人，帶班時間是否指EPC水運工程項目中總承包和施工分包企業(yè)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場帶班時間累加，尚存爭議。

（9）交通運輸部新頒發(fā)的《交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基本規(guī)范》（JT/T 1180.1—2018至JT/T 1180.21—2018共21項）并未對EPC模式下水運工程總承包企業(yè)和EPC模式的水運工程項目提出較為詳細(xì)、適用的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求、通用要求。

3 建 議

3.1 政府層面

一是盡快出臺一套適用于EPC模式水運工程總承包行業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)實施細(xì)則，從根本上解決當(dāng)前安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評價過程中所參照的指標(biāo)部分不適用、評價對象較為模糊、評價主體不清的問題。

二是法律法規(guī)等應(yīng)加強建設(shè)單位對項目施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)的責(zé)任，減弱建設(shè)單位對采用EPC模式工程項目中有關(guān)施工分包單位、勞務(wù)分包單位招投標(biāo)環(huán)節(jié)的隱形影響力和控制力，倡導(dǎo)建設(shè)單位對施工項目安全負(fù)總責(zé)。

三是盡快明確劃分工程總承包模式下總包、分包兩方就施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理所承擔(dān)的法律責(zé)任界線和安全管理責(zé)任清單，規(guī)定總包、分包各自安全管理重點管什么、如何管等問題，形成“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的責(zé)權(quán)利清單，避免出現(xiàn)發(fā)生安全生產(chǎn)事故時，總包、分包相互推諉、心存僥幸的安全生產(chǎn)管理行為，建立健全總包、分包兩方安全管理體系。

四是頒發(fā)適用于EPC模式水運工程項目的相關(guān)規(guī)章、條例等，明確此模式下施工現(xiàn)場專職安全生產(chǎn)管理人員配備數(shù)額、施工風(fēng)險評估等級較高的分部分項工程專項施工方案簽認(rèn)流程主體、總承包和施工分包企業(yè)負(fù)責(zé)人各自施工現(xiàn)場帶班時間比例要求等，解決安全生產(chǎn)管理過程中存在的爭議問題。

五是加強EPC模式水運工程項目施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究的全面覆蓋性，建議將安全生產(chǎn)事故指標(biāo)與建設(shè)單位、總承包、施工分包、監(jiān)理企業(yè)的信用等級掛鉤，實行動態(tài)監(jiān)管，以形成參建各方“出了事故，誰都無法避責(zé)”的安全生產(chǎn)紅線意識。

六是交通運輸部應(yīng)組織相關(guān)力量研究盡快出臺適用于EPC模式下水運工程總承包企業(yè)和EPC模式的水運工程項目的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基本規(guī)范，作為這類企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的案頭書和指南之一。

3.2 企業(yè)層面

一是EPC水運工程企業(yè)必須督促各項目部建立健全安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組由項目建設(shè)單位、EPC總承包項目部、施工分包單位項目部及項目監(jiān)理部相關(guān)人員組成，形成合力、齊筑安全之基，避免相互推諉，加強安全責(zé)任落實，有效推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

二是EPC水運工程企業(yè)必須督促各項目部建立健全應(yīng)急聯(lián)動領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組應(yīng)由項目建設(shè)單位、EPC總承包項目部、施工分包單位項目部及項目監(jiān)理部相關(guān)人員組成。發(fā)生突發(fā)事故時，該應(yīng)急聯(lián)動領(lǐng)導(dǎo)小組可以有效發(fā)揮作用，合理開展應(yīng)急救援和現(xiàn)場處置工作。

三是EPC水運工程項目部應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案在編制過程中，需注重與項目建設(shè)單位、EPC總承包項目部、施工分包單位項目部及項目監(jiān)理部等參建方各自的應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案相銜接，避免出現(xiàn)信息孤島和聯(lián)動障礙，影響應(yīng)急救援效能。

四是EPC水運工程總承包項目部組織安全教育培訓(xùn)必須做到逐級實施、全員覆蓋，總承包單位不僅對施工分包單位項目管理人員安全教育培訓(xùn)到位，還要監(jiān)督其完成對施工現(xiàn)場作業(yè)班組勞務(wù)人員的安全教育培訓(xùn)。安全教育培訓(xùn)內(nèi)容為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評價實施細(xì)則中涉及的法律法規(guī)、安全管理制度、安全技術(shù)操作規(guī)程、三級人員教育、轉(zhuǎn)崗、四新、三類人員取證、三類人員繼續(xù)教育、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急救援能力等。

五是EPC水運工程企業(yè)督促各項目部成立專門的安全管理監(jiān)督部門，對施工分包單位的安全管理定期檢查，有效組織開展項目現(xiàn)場的安全隱患排查和治理工作，對重大危險源實時動態(tài)建檔管理，形成施工分包單位的安全監(jiān)管臺賬記錄。