淺析PPP項(xiàng)目管理范圍的風(fēng)險管理

馬 麗（中船第九設(shè)計研究院工程有限公司， 上海 200063）

0 引 言

為滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，國家大力推進(jìn)以 PPP（Public-Private-Partnership，指政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關(guān)系）模式承攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家各部委和地方政府也陸續(xù)出臺了一系列支持性政策和文件。但由于 PPP 模式承攬項(xiàng)目涉及到前期決策、項(xiàng)目融資、過程實(shí)施、后期運(yùn)營和回購等，管理的范圍向前后兩端延伸，甚至超出了以往項(xiàng)目法人（項(xiàng)目公司）的管理范圍，再加上國內(nèi)工程總承包起步較晚，對合同管理不甚重視，范圍管理一直是薄弱環(huán)節(jié)。因此，PPP 項(xiàng)目管理將給傳統(tǒng)的工程公司轉(zhuǎn)型而來的社會投資方帶來巨大的挑戰(zhàn)。

1 范圍管理的風(fēng)險點(diǎn)和必要性

范圍管理，根據(jù) GB/T 50358—2017《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理》規(guī)范的定義，即對合同中約定的項(xiàng)目工作范圍進(jìn)行的定義、計劃、控制和變更等活動。通俗來說，即分清哪些是屬于“鍋內(nèi)的”，哪些是屬于“鍋外的”；哪些應(yīng)該做，做到什么程度，哪些應(yīng)該不做，哪些是可以商討的。

傳統(tǒng)的建設(shè)模式，范圍較為明確，即使有真空地帶，也有約定俗成的規(guī)矩可守，但 PPP 模式存在如下問題。

1.1 前期籌備程序復(fù)雜，重程序，輕內(nèi)容

根據(jù)國家和地方政府的文件規(guī)定，項(xiàng)目若采用 PPP 模式，前期準(zhǔn)備階段非常長，主要包括項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個重要階段。項(xiàng)目前期立項(xiàng)涉及到政府、人大、規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改委、財政部門、審計部門等各個部門，因此前期籌備工作以政府牽頭為主。但政府部門前期籌備時，偏重于重視程序的完整性和合法性，而在項(xiàng)目的具體范圍，尤其是在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)測算方面，較為薄弱，對具體項(xiàng)目的實(shí)施方案和前期論證，基本委托第三方進(jìn)行。但社會第三方咨詢單位一般是最低價中標(biāo)，受前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足和能力限制，工作也不會特別細(xì)致，尤其是項(xiàng)目的范圍和具體實(shí)施內(nèi)容，最終提供的報告不盡如人意。

1.2 前期籌備時間長，過程中變數(shù)較大

前期項(xiàng)目決策通過后，后續(xù) PPP 招標(biāo)、投標(biāo)和合同談判簽訂又是一個冗長的過程，完成財政評審、PPP 招標(biāo)等一系列程序至少需要花費(fèi) 2a～3a。PPP 項(xiàng)目招標(biāo)一般只招投資回報率和下浮率。PPP 項(xiàng)目招標(biāo)時，一般以批復(fù)的可行性研究為依據(jù)，初步設(shè)計尚未開展，招標(biāo)時間較短，無法對項(xiàng)目的內(nèi)容和范圍一一進(jìn)行核查。而通常項(xiàng)目的實(shí)施方案和前期論證，會不夠細(xì)致，尤其是建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資，會有較大變動，這就導(dǎo)致后期比較被動。

以某 PPP 項(xiàng)目為例，項(xiàng)目主要內(nèi)容包括孵化中心和市政道路，以批復(fù)的前期可行性研究方案進(jìn)行報批、評審、備案和入庫，最終開展 PPP 招標(biāo)時，僅要求投標(biāo)單位上報下浮率。等到投標(biāo)單位中標(biāo)后，開始進(jìn)行初步設(shè)計時，發(fā)現(xiàn)概算與估算相比，總投資額增加近 50%。究其原因，主要是：（1）與原估算相比，因材料漲價導(dǎo)致主材材料上漲 20%；（2）建設(shè)方案與可行性研究報告相比，孵化中心方案已完全更改，由 6 層的建筑變更為 13 層的建筑，建筑面積增加1倍；（3）建筑風(fēng)格、方案和主材設(shè)備均與原方案出入較大，部分路橋?qū)挾仍黾?50%，長度和等級也有較大變化。

1.3 對過程變更重視不夠

PPP 項(xiàng)目在前期投標(biāo)時，一般僅有商務(wù)人員參與，技術(shù)人員不參與投標(biāo)。待項(xiàng)目正式確立后，業(yè)主直接面對技術(shù)人員，提出諸多與招標(biāo)時不一致的要求。

在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，設(shè)計人員根據(jù)業(yè)主提供的設(shè)計任務(wù)書開展設(shè)計工作，但在 PPP 項(xiàng)目中，設(shè)計開展設(shè)計工作的依據(jù)應(yīng)該是 PPP 招標(biāo)文件和合同，設(shè)計人員在開展設(shè)計前，應(yīng)對 PPP 招標(biāo)文件和合同進(jìn)行消化，認(rèn)真仔細(xì)地核對其與業(yè)主提出的需求是否一致，避免出現(xiàn)茫然超出工作范圍的問題。否則，就會陷入出力不討好、多次變更方案、多次出圖且無法收到相應(yīng)設(shè)計變更費(fèi)用的窘境。所以，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時與項(xiàng)目經(jīng)理和政府進(jìn)行溝通，并將溝通文件書面化、具體化，為后續(xù)范圍變更提供依據(jù)。

1.4 合作方契約精神不強(qiáng)

PPP 項(xiàng)目的合作方為政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)私企與政企合作時，私企一般處于劣勢地位，政府既是運(yùn)動員又是裁判員。在項(xiàng)目正式確立后招標(biāo)時，業(yè)主提出諸多霸王條款。例如，在招標(biāo)文件中，明確要求工程保險不予結(jié)算，不計入回購范圍，費(fèi)用結(jié)算以政府審計為準(zhǔn)；要求提供無條件見索即付保函，而非有條件見索即付保函；要求投標(biāo)單位對這些不合理內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)；或者在后續(xù)簽訂合同時，明示或暗示合作方，須另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，任意改變工程范圍或提高工程標(biāo)準(zhǔn)。在結(jié)算時，提出諸多無理要求，而社會投資方為了工程的順利開展，早日拿到回購款，一般都選擇默認(rèn)順從。

例如，某 PPP 項(xiàng)目，原來有 3 條路，即：綠化景觀+景觀橋+公用管線，但在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，因政府資金較為寬松，提出項(xiàng)目范圍變更為 5 條路，對應(yīng)的概算值由 4 億元調(diào)整到 2.3 億元左右，導(dǎo)致社會投資方的利潤損失約一半。

又如，某 PPP 項(xiàng)目在最終回購時，政府提出以一年期的承兌匯票進(jìn)行結(jié)算，社會投資方雖然難以接受，但又覺得回購款以盡早落袋為宜，所以只好接受政府提出的結(jié)算方式。

2 風(fēng)險點(diǎn)對策

2.1 做好前期評審和談判

社會投資方在前期投標(biāo)過程中，應(yīng)重視項(xiàng)目投標(biāo)評審會，除了商務(wù)條款外，還應(yīng)對業(yè)主提供的技術(shù)文件進(jìn)行評審。

（1）對建設(shè)內(nèi)容和范圍進(jìn)行核實(shí)。尤其是對技術(shù)邊界條件的合理性，成本測算、投資和運(yùn)營成本、回購期限與方式的科學(xué)性，資金來源的可靠性進(jìn)行核實(shí)。

（2）研究招投標(biāo)和合同文件時，法務(wù)人員一定要介入（必要時，可以請外援）。對于重點(diǎn)條件，如移交方式、程序、履約、擔(dān)保、對等條款等，若有疑惑之處，應(yīng)及時在項(xiàng)目前期進(jìn)行質(zhì)疑，并要求政府做出書面回復(fù)。

（3）建議社會投資方健全合同管理體系，培育優(yōu)秀的合同管理人員。在合同談判階段，解決合同分歧，注意保護(hù)自己的利益，不受政府明示或暗示。對工程范圍和實(shí)質(zhì)性條款等內(nèi)容，注意合同的嚴(yán)謹(jǐn)性。例如，合作范圍應(yīng)該有排他性，避免業(yè)主借助二次招標(biāo)侵害自身利益；對于質(zhì)量等級條款，應(yīng)明確若業(yè)主提高等級，費(fèi)用應(yīng)如何結(jié)算；對于業(yè)主批準(zhǔn)的設(shè)計方案，業(yè)主要求設(shè)計方案進(jìn)行變更，應(yīng)明確變更程序和費(fèi)用承擔(dān)方式；若業(yè)主提出在設(shè)計方案限額范圍之外的變更要求，則要增加費(fèi)用；在規(guī)定的時間內(nèi)，若業(yè)主多次提出變更，則要追加設(shè)計變更費(fèi)用；等等。

2.2 重視書面文件

PPP 項(xiàng)目周期長，實(shí)施過程中方案變更不可避免，尤其是設(shè)計變更，涉及到較大的費(fèi)用變更。設(shè)計工作名義上由社會投資方負(fù)責(zé)，但是政府方在前期審查和實(shí)施過程中會提出各種修改意見。

建議社會投資方對溝通管理予以重視。認(rèn)真研究合同文件，設(shè)立專門的文件負(fù)責(zé)人員，來往溝通文件書面化，注重文件的時效性，以及蓋章簽字等手續(xù)工作的完善性；對涉及到變更的指令，在未收到業(yè)主的書面指令前，不做相應(yīng)變更；在項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及到規(guī)范變更、稅費(fèi)變更等，須及時向業(yè)主索賠，并做好簽署和收發(fā)登記工作，為后期順利索賠奠定基礎(chǔ)。

2.3 加強(qiáng)契約精神

在 PPP 模式下，社會投資方與政府合作是一個長期的合約過程，在這個過程中，政府和社會投資方都需要加強(qiáng)信用建設(shè)。政府契約風(fēng)險主要來自于信譽(yù)風(fēng)險、政府承諾不兌現(xiàn)、朝令夕改和換屆問題。社會投資方契約風(fēng)險主要來自于資金無法按約定及時到位以及無力履約。

國家已經(jīng)陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范，對政府和社會投資方的制約越來越多，在項(xiàng)目前期進(jìn)行篩選和論證，避免后期出現(xiàn)無法按合同履約的問題。例如，2015 年出臺的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》要求，將PPP 資金納入預(yù)算管理，每年度的 PPP 項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過 10%；即使已經(jīng)納入 PPP 項(xiàng)目庫，在后期執(zhí)行過程中，應(yīng)將不符合要求的 PPP 項(xiàng)目踢出項(xiàng)目庫。這對政府和社會投資方的能力和履約都提出了更高的要求，倒逼合作雙方加強(qiáng)能力建設(shè)。又如，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部起草的《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施過程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和法工委對中建協(xié)出臺的《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》等相關(guān)文件表明，監(jiān)管部門已經(jīng)在推進(jìn)和加強(qiáng)政府的履約能力，規(guī)范建筑市場的雙方行為，降低工程實(shí)施方的風(fēng)險。

3 結(jié) 語

與傳統(tǒng)模式相比，PPP 模式承擔(dān)項(xiàng)目的合作周期長，過程變更大，項(xiàng)目范圍的風(fēng)險管理難度更高，這對社會投資方來說，既是機(jī)會，也是挑戰(zhàn)。社會投資方應(yīng)在項(xiàng)目前期，注重風(fēng)險評審，選擇優(yōu)勢合作伙伴，將合作風(fēng)險降至最低；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，以合同為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)索賠意識，注重書面文件。同時，也需要社會加強(qiáng)輿論導(dǎo)向，在項(xiàng)目設(shè)計中，提前明確范圍和風(fēng)險，合理分擔(dān)風(fēng)險，政府和社會資本合作共同努力，重視誠信和契約精神，實(shí)現(xiàn)共贏，規(guī)范推進(jìn) PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，保障社會公共服務(wù)的質(zhì)量。