政策執(zhí)行的模糊性及其治理效應(yīng)*

韓志明

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

所有的政策過程都包含了決策、執(zhí)行和評估等不同階段，其中“政策制定和政策執(zhí)行不是同一件事”[1]22-36，它們遵循著不同的邏輯。區(qū)別于以往以規(guī)范分析或案例分析為導(dǎo)向的相對零散的研究，本文將聚焦于政策執(zhí)行過程中的信息維度，總結(jié)和闡釋政策執(zhí)行中模糊性的多重表現(xiàn)、復(fù)雜成因和綜合治理效應(yīng)等問題，以此揭示模糊性在政策執(zhí)行體系中的位置，厘清政策執(zhí)行模糊性所具有的多元維度，深入揭示模糊性可能帶來的復(fù)雜的治理效應(yīng)，從而為政策執(zhí)行問題提供信息維度的理論思考，以期更好地理解政策執(zhí)行中的模糊性現(xiàn)象，尋找解決改進(jìn)和優(yōu)化政策執(zhí)行效果的借鑒和啟示。

一、政策實(shí)踐的理性限度及其模糊性

無論是正式的法律法規(guī)，還是不太正式的“紅頭文件”等，其制定的政策都是國家治理的重要工具。具體的國家治理活動都是圍繞政策而建構(gòu)起來的，也體現(xiàn)為各種各樣的政策活動。作為一種有意識有目的的社會行動，國家治理意義上的政策活動是高度理性化的權(quán)威性活動，是人類理性地安排社會秩序和協(xié)調(diào)社會關(guān)系的重要體現(xiàn)。從政策制定、執(zhí)行到評估以及終結(jié)等，政策活動的各個環(huán)節(jié)都離不開精心的設(shè)計、科學(xué)的規(guī)劃和嚴(yán)格的計算等。其中政策規(guī)范是理性規(guī)劃和設(shè)計的結(jié)果，政策的執(zhí)行需要嚴(yán)格落實(shí)政策規(guī)范的要求，政策評估必須充分掌握政策活動及其績效信息。人們通常認(rèn)為，政策目標(biāo)及其規(guī)范可以在政府體系中準(zhǔn)確地進(jìn)行傳導(dǎo)，下級(的下級)可以負(fù)責(zé)而忠實(shí)地執(zhí)行政策，嚴(yán)格落實(shí)政策規(guī)范的精神和要求，政策目標(biāo)也會順理成章地得以實(shí)現(xiàn)。

理性是必要的，也是可能的。在解決社會問題的過程中，有效的政策實(shí)踐必須遵循理性原則，實(shí)現(xiàn)政策活動的合理化、明確性和精準(zhǔn)性，以持續(xù)地提高政策績效。事實(shí)上，從古至今，政策行動者也通過各種途徑和方式來努力提高政策的理性化水平，尤其注重廣泛搜集和處理有關(guān)信息，從而將選擇和行動建立在可靠的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)代國家治理面臨的挑戰(zhàn)越來越多，政策活動的失靈或失敗也越來越多，因而也越來越重視政策的科學(xué)化和民主化。雖然對于科學(xué)化和民主化還缺乏公認(rèn)的和明確的定義，但其中大多包含了遵循科學(xué)的理論、運(yùn)用定量化的分析方法、利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段、充分吸納專家學(xué)者和社會民眾意見等方面的要求，從而讓政策實(shí)踐與社會實(shí)際更加符合。這些也都從技術(shù)或制度等方面支持了政策實(shí)踐的理性化。

但不得不承認(rèn)，良好的理性并不是唾手可得的，絕對或完美的理性是不存在的。政策活動說到底是以人為中心的社會實(shí)踐，因此必須要面對人內(nèi)在的不完善性、認(rèn)知能力的有限性以及社會關(guān)系的復(fù)雜性和易變性等。其中，實(shí)現(xiàn)理性的相關(guān)條件很多，比如充分的信息供給、科學(xué)的測算體系、穩(wěn)定的個體偏好(包括穩(wěn)定的價值取向)以及環(huán)境的可控性等，這些都是不容易滿足的。而改進(jìn)和提升政策活動效果的過程時常會被各種非理性的因素所干擾，標(biāo)榜理性的政策設(shè)計最后可能引致反理性的結(jié)果，良好的初衷也并不必然帶來預(yù)期的善果，比如家電下鄉(xiāng)政策最終導(dǎo)致大量低端家電產(chǎn)品的過量生產(chǎn)，意在為失業(yè)和貧困婦女擔(dān)保和貼息的政策卻使經(jīng)濟(jì)條件較好的婦女群體獲益。

在高度復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)代社會中，尤其是面對風(fēng)險社會的巨大挑戰(zhàn)，政策活動必須要更加理性化、明確化和精準(zhǔn)化，才能有針對性地解決具體的問題。隨著公民權(quán)利意識的發(fā)育，個人對自身的權(quán)益更加敏感，也更加傾向于“斤斤計較”，要求政策執(zhí)行不僅必須有合法合理的依據(jù)，也應(yīng)該更加精準(zhǔn)而細(xì)致。這些都要求政策實(shí)踐更加理性化。隨著專業(yè)化和技術(shù)化的發(fā)展，支持政策理性的因素似乎也更多了，比如政策模型的發(fā)展和信息技術(shù)的進(jìn)步等。但與此同時，現(xiàn)代社會的碎片化、多元化和復(fù)雜化，也時刻侵蝕著理性主義的基礎(chǔ)，凸顯出理性主義方案的缺陷。大量精心設(shè)計的政策方案遭遇失敗，還引發(fā)人們對理性主義及其社會工程方案的詰問和反思。[2]21-27諸如有限理性、理性不及、漸進(jìn)決策或垃圾桶模型等概念和理論，都從不同角度揭示了政策的模糊性及其成因，比如認(rèn)知有限性、信息不完備、環(huán)境差異性和結(jié)果不確定性等。

我們知道，政策是對公共價值的權(quán)威性分配，主要解決的是“誰得到了什么、得到了多少以及如何得到”的問題，具體的價值包括了收入、財富、權(quán)利、資源和榮譽(yù)等豐富內(nèi)容，[3]50-61因而政策過程與個人利益息息相關(guān)，是高度敏感性的社會活動。由于政策實(shí)踐調(diào)整的是社會特定人群的行為及其利益，因此只有充分掌握和應(yīng)用相關(guān)社會事實(shí)的信息，才能更好地推進(jìn)政策活動，提高政策績效。在精準(zhǔn)扶貧工作中，基層政府扶貧表格滿天飛，無論是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，還是扶貧對象，都深受表格之苦之累，[4]通過表格資料來鎖定貧困戶，其中固然不乏官僚主義的原因，但說到底是缺乏貧困戶的清晰信息，比如究竟誰是貧困戶，貧困到什么程度，以及是什么原因?qū)е仑毨У取Ｓ捎谪毨粽J(rèn)定多由村干部上報，基層政府往往很難進(jìn)行鑒別，以致出現(xiàn)大量弄虛作假的情況，真正的貧困戶卻被排除在外。[5]而倘若能夠解決這些信息問題，精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)也就完成了大半。

政策制定的工作完成之后，執(zhí)行就成為政策系統(tǒng)的當(dāng)務(wù)之急。在既定的政策規(guī)范下，精準(zhǔn)施策的前提在于盡量獲取充分的社會信息，以精準(zhǔn)地識別和鑒定政策對象，從而對相同情況予以同等處理，給予不同的情況以區(qū)別對待。嚴(yán)格來說，精準(zhǔn)施策說到底是基于社會事實(shí)多樣性和差異性的政策執(zhí)行策略，即根據(jù)政策對象的特殊性和差異性而給予合理而恰當(dāng)?shù)奶幚?，其對立面就是通常說的“一刀切”，表面上看似簡潔明了，意志堅決，雷厲風(fēng)行，效率很高，但實(shí)際上卻是簡單粗暴，脫離實(shí)際，錯漏百出。政策環(huán)境和政策對象的特殊性和差異性等都是通過信息來證明的，差異化的政策執(zhí)行也意味著更加復(fù)雜化的政治計算，比如通過多樣化的信息來源來鑒別誰是符合申請廉租房資格的人。

信息是有成本的。政府為追求精準(zhǔn)可靠的社會事實(shí)的信息，已經(jīng)投入了大量的力氣和資源，諸如拓寬政務(wù)信息搜集渠道、拓展聯(lián)系社會民眾的渠道、建立健全調(diào)查研究機(jī)制以及強(qiáng)化對個人和組織的監(jiān)控等，進(jìn)而建立起各種類型的信息管理系統(tǒng)，比如企業(yè)信用系統(tǒng)、土地管理信息系統(tǒng)和房地產(chǎn)信息系統(tǒng)等，從而使得社會地圖更加清晰可見，也方便操作或管理。國家與社會之間也存在著巨大的信息不對稱，國家只能獲取和存儲部分社會事實(shí)的(可處理的)信息，更多的信息往往被其他社會主體所掌握，散布在社會的各個角落。相對于復(fù)雜而龐大的社會，國家很多時候?qū)嶋H上處于信息不對稱的弱勢方，[6]25-30因而不得不花費(fèi)大量的時間和精力來搜集社會信息，比如建立浩大的天網(wǎng)工程和雪亮工程等來監(jiān)控公共安全。

作為價值分配的途徑，政策執(zhí)行除了要理解政策規(guī)范及其精神和要求之外，必須要全面深入掌握相關(guān)社會事實(shí)的信息：一是明確向誰分配，誰將是價值分配的受益者或受損者等，比如嚴(yán)格的限產(chǎn)限排政策究竟將損害哪些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的利益，哪些人可以從中獲益；二是如何進(jìn)行分配，即采用何種方式來授予或剝奪政策相關(guān)者的利益，是直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼或津貼，還是間接給予政策優(yōu)惠，又或是提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的支持等；三是分配多少，計算分配的標(biāo)準(zhǔn)或量度，即根據(jù)不同的政策對象及其需求水平，選擇增加或減少福利供給，增加或減少多少才比較合適，調(diào)整分配方案和標(biāo)準(zhǔn)將會導(dǎo)致什么后果等；四是何時分配，即恰到好處地選擇社會各方都能接受的時間點(diǎn)執(zhí)行，減少政策執(zhí)行中的抵制和阻礙，防止引發(fā)社會動蕩。要搞清楚這些信息問題，顯然是非常困難的，也是很容易引發(fā)爭議的。

此外，政府是根據(jù)專業(yè)分工劃定職責(zé)權(quán)限的，但社會事實(shí)尤其是社會問題卻是整體的，牽涉到方方面面。因而大多數(shù)政策活動都不是由單個政府部門所能左右的，政策實(shí)踐需要多個相關(guān)部門反復(fù)地進(jìn)行論證、溝通、協(xié)調(diào)和平衡，需要考慮和兼顧不同政府部門的職權(quán)、責(zé)任和利益等，也需要不同部門根據(jù)各自的職權(quán)、資源和能力進(jìn)行靈活處理。很多政策規(guī)范都會進(jìn)行模糊化的處理，比如各種宏觀性、原則性、開放性和指導(dǎo)性的表述；政策執(zhí)行也需要在不同的職能部門之間展開頻繁的交流和溝通，由政策執(zhí)行者根據(jù)各自的情況具體把握執(zhí)行的進(jìn)度、尺度和強(qiáng)度等。由于目標(biāo)定位、約束條件以及激勵機(jī)制等不同，政策執(zhí)行的力度和節(jié)奏及其效果也往往不盡相同，同樣是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不同地區(qū)的政府和不同層級的政府往往會選擇不同的公共服務(wù)品種，均等化的手段、方式和程度也都不一樣，從而使政策執(zhí)行呈現(xiàn)出模糊而混亂的情形。

總之，從表面上看，政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整，權(quán)責(zé)分明；政策過程條理清晰，環(huán)環(huán)相扣；政策規(guī)范邏輯嚴(yán)密，層次清楚，意思明確；政策執(zhí)行按部就班，井井有條，一目了然。但這些大多數(shù)方面卻只能是差強(qiáng)人意，許多政策規(guī)范都充滿了模糊性，包含了非常模糊的政策目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。政策更不會自動得到執(zhí)行，否則決策者在辦公室里發(fā)號施令，社會問題都可以傳檄而定。正所謂“三分決策，七分執(zhí)行”，執(zhí)行是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，良好的政策方案只有得到忠實(shí)的執(zhí)行，才能把理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。實(shí)際的政策執(zhí)行必須要進(jìn)行龐雜的信息處理，進(jìn)行持續(xù)復(fù)雜的社會計算。由于良好信息的不可得以及信息搜集和處理的高昂成本，政策執(zhí)行過程不可避免地面臨著大量信息短缺、信息偏差和信息錯誤等模糊性的問題。

二、政策執(zhí)行模糊性的基本面向及其原因

由于信息的不完備、不對稱和有偏差等，政策制定、政策執(zhí)行以及政策評估等作為政策過程中前后連續(xù)的主要環(huán)節(jié)，普遍都存在著某種程度的模糊性。其中政策制定與政策執(zhí)行是兩種不同性質(zhì)的政策活動，包含不同的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力邏輯和知識鏈條等，因而兩者的模糊性是存在顯著差異的，其中政策制定中的模糊性主要體現(xiàn)為政策制定過程的黑箱性、政策目標(biāo)的模糊性、政策產(chǎn)品(政策規(guī)范)的模糊性以及政策方案和政策工具的難以檢驗(yàn)性等。

政策決策的過程通常被視為巨大的“黑箱”，具有封閉性的特性。諸如多源流理論和垃圾桶模型等理論，都試圖打開政策制定的“黑箱”，揭示政策究竟是如何制定和形成的。其中參與者的多樣性、目標(biāo)的模糊性、過程的不透明性、技術(shù)的不清晰以及政策語言的歧義性等，都構(gòu)成了政策決策黑箱的主要內(nèi)容。人們通常不知道究竟是哪些人參與了政策制定，什么意見因何而得到吸納或摒棄，誰在其中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，哪些因素決定了最后的結(jié)果等。

社會的利益訴求是高度多元的，各種利益的邊界是含混不清的，利益之間充滿了矛盾和歧義的內(nèi)容。良好的政策既要保障利益沖突各方的利益訴求，又要將利益沖突控制在合理的限度之內(nèi)，維護(hù)社會的秩序和穩(wěn)定。因而大多數(shù)政策目標(biāo)就是綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的因素，努力尋求不同利益訴求的“最大公約數(shù)”，利用原則性的表述、籠統(tǒng)性的要求以及宏大的概念等來提供模糊的愿景，以最大可能容納不同的利益訴求，實(shí)現(xiàn)社會之間的協(xié)調(diào)平衡。

模糊性是立法的基本特征，是指來自于人類語言的模糊性。[7]19-28政策規(guī)范是使用語言文字來表達(dá)的，也存在相應(yīng)的模糊性。政策規(guī)范中大量使用“部分”“基本”“嚴(yán)重”“重大”“適當(dāng)”以及“處置適當(dāng)”和“惡劣影響”等缺乏明確含義、精確邊界和量化標(biāo)準(zhǔn)的概念。其他一些概念則可能會引發(fā)歧義，比如“受教育機(jī)會均等”可以僅僅指讓每個人都擁有能接受公立學(xué)校教育的平等資格，也可以是給予貧困地區(qū)應(yīng)受教育者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助等。

具體的政策表明了政府的態(tài)度和意圖，形成了解決問題的系統(tǒng)性方案，也提供了解決問題的政策工具，主要有管制、分權(quán)、公私合營或民營化等。由于社會事務(wù)的復(fù)雜性以及人的有限理性，政策決策者不可能百分之百地預(yù)見到未來所有的情況：政策方案是不是可行和有效，什么政策工具(組合)才是恰當(dāng)?shù)模叻桨笗硎裁礃拥慕Y(jié)果……這些都不可能在政策制定的過程中就能預(yù)先得到答案，而必須要在政策執(zhí)行的過程中才能得到檢驗(yàn)。

相對而言，政策制定很大程度上是一個權(quán)力集中化的過程，主要是由少數(shù)的政策決策者主宰和支配的結(jié)果，政策制定者擁有更大自主性，控制政策規(guī)劃、設(shè)計和形成的過程，包括限制和排斥外部的參與等。雖然政策制定和政策執(zhí)行都受收到信息問題的困擾，但政策制定包含的是“從具體到抽象的歸納邏輯”，是以類或者群的社會事實(shí)為對象來進(jìn)行的，因此大致掌握宏觀的、整體的、概括性的以及趨勢性的信息，也就可以付諸決策。但政策執(zhí)行遵循“從抽象到具體的演繹邏輯”，是在充滿不確定性的任務(wù)環(huán)境下針對具體情況使用政策規(guī)范，因而必須要深入掌握具體的、個體的和單個的社會事實(shí)。因此，政策執(zhí)行對信息的要求更高，反過來，也更容易因?yàn)樾畔栴}而導(dǎo)致模糊性的問題。

那么，政策執(zhí)行的模糊性究竟是什么意思？政策執(zhí)行的模糊性是政策執(zhí)行活動的信息圖景不清晰和不精確等情況的統(tǒng)稱。首先，作為政策執(zhí)行依據(jù)的政策規(guī)范的模糊性，即具體政策規(guī)范包含了模糊的政策目標(biāo)、政策工具、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和考核要求等，帶來了理解和執(zhí)行上的偏差和歧義等；其次，由于政策執(zhí)行規(guī)范體系不健全，說到底是政策執(zhí)行的操作性知識短缺，政策執(zhí)行者只能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致更多的自主性和隨意性甚至是權(quán)力濫用；再次，政策執(zhí)行缺乏政策對象、政策情境以及政策執(zhí)行后果的信息，比如企業(yè)征信和貧困程度等信息，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差、走樣甚至失靈；最后，政策執(zhí)行涉及多元行動者之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，行動者之間的權(quán)力和責(zé)任以及互動等，大量存在著職權(quán)交叉混亂等問題，很難做到條理化和清晰化。

進(jìn)一步說，從政策的自身屬性來看，政策執(zhí)行的模糊性可分為內(nèi)在的模糊性和外在的模糊性。內(nèi)在的模糊性是指上級政策方案并未提供充分而準(zhǔn)確的執(zhí)行信息，而執(zhí)行者對政策對象和政策工具等信息也知之甚少，只能依賴感覺或經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行試探性執(zhí)行，摸著石頭過河，走一步看一步，根據(jù)實(shí)踐對現(xiàn)行政策做出漸進(jìn)的、邊際性的小調(diào)整，[8]外在的模糊性意味著，政策應(yīng)該為社會提供穩(wěn)定而明確的預(yù)期，以發(fā)揮“指揮棒”或“信號燈”的作用，但有的政策朝令夕改，半途夭折，政策執(zhí)行也是忽冷忽熱，時緊時松，給社會傳遞出難以捉摸的模糊信號，比如地方政府首鼠兩端的房地產(chǎn)調(diào)控政策。[9]

就其形成途徑來說，模糊性可分為故意為之(主觀)的策略性模糊和不可避免難以克服(客觀)的技術(shù)性模糊。前者是決策者故意設(shè)計和安排的，即為了調(diào)動政策執(zhí)行者的積極性、提高政策的適應(yīng)性、探索解決問題的創(chuàng)新途徑等，而對政策目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)以及政策工具等進(jìn)行模糊化的處理。后者則是指由于信息的不完全、語言的不精確和規(guī)范體系的漏洞等客觀性因素導(dǎo)致的無能為力的模糊。技術(shù)性模糊伴隨著語言的自然演化尤其是政策話語表達(dá)的提升而逐漸走向清晰，但很難實(shí)現(xiàn)徹底的清晰化。技術(shù)模糊性與策略模糊性并非獨(dú)立存在，二者相互交織在一起，不同比例的搭配也構(gòu)成了差異化的政策執(zhí)行模糊性程度。

歸根結(jié)底，政策執(zhí)行的模糊性是信息狀況的函數(shù)，是信息不準(zhǔn)確、不清晰和不對稱以及人類知識有限性的結(jié)果。政策執(zhí)行的模糊性不是對政策執(zhí)行過程的價值評價，不直接表明政策執(zhí)行得好或者不好，不是對政策執(zhí)行有沒有效率的判斷，更不意味著政策執(zhí)行的失靈或失敗，而是對政策執(zhí)行過程中含混不清或模棱兩可以及不確定性等情況的信息描述。如果說決策者經(jīng)常因?yàn)闀r間和信息等瓶頸而滿足于“滿意決策”的話，那么政策執(zhí)行也不得不在模糊性的泥濘中摸索前行。

首先，政策規(guī)范的模糊性是政策執(zhí)行模糊性的根源。政策執(zhí)行雖然也具有再決策的功能，但政策執(zhí)行歸根結(jié)底是以政策規(guī)范為前提的，主要是“依法辦事”或“照章辦事”的過程，因此政策規(guī)范的性質(zhì)決定了政策執(zhí)行的特性，模糊性的政策規(guī)范必然帶來政策執(zhí)行的模糊性。模糊的政策規(guī)范以籠統(tǒng)、模糊、抽象、不精確和原則性的語言甚至充滿歧義的語言來表達(dá)政策含義，給政策執(zhí)行者指引了方向、目標(biāo)、原則和愿景，但是卻并沒有提供具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果或者是敷衍塞責(zé)，“象征性執(zhí)行”，蒙混過關(guān)，或者就只能發(fā)揮主觀能動性，根據(jù)實(shí)際情況探索解決問題的良好方法。

政策執(zhí)行場域中行動者的多樣性和差異性是政策模糊性的直接原因。政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象都是具有巨大個體差異性的數(shù)量龐大的群體，對于政策規(guī)范的理解以及反應(yīng)都是千差萬別的。根據(jù)執(zhí)行者、執(zhí)行對象以及執(zhí)行情境的不同，政策執(zhí)行需要不斷地進(jìn)行調(diào)整和變化。不管是什么層級的政策執(zhí)行者，在將統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)適用于多元化和差異性的社會事實(shí)的過程中，不可避免地要對各個方面的情況進(jìn)行復(fù)雜的考量，從而形成具有差異性的抉擇和行動。而且，政策執(zhí)行過程是針對個別事實(shí)反復(fù)適用規(guī)則的過程，具有更高程度的可見性和開放性，其他社會主體的參與也增加了政策執(zhí)行過程的復(fù)雜性和不確定性。

政策執(zhí)行的模糊性也是政策環(huán)境復(fù)雜性的函數(shù)。尤其是在日趨多元化的流動社會中，信息技術(shù)固然已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步，但搜集和處理信息的難度也更大了。多元化的社會利益很容易給政策執(zhí)行者帶來莫衷一是的民意訴求，也很容易形成相互矛盾的政策反饋，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行者迷失在民意的漩渦中，被片面或有偏差的民意牽著鼻子走，比如對城市政府清理所謂“低端人口”的政策，有的人認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，有的人則大聲疾呼要延緩執(zhí)行；有關(guān)共享單車的政策，有的人認(rèn)為執(zhí)行效果良好，有的人則嗤之以鼻。說到底，政策是利益調(diào)整的工具，社會民眾不同的立場和利益以及價值觀，決定了政策環(huán)境的復(fù)雜性及其難以矛盾性。

此外，語言文字的模糊性是政策執(zhí)行模糊性的重要根源。具體的政策規(guī)范是用語言文字來呈現(xiàn)的，其中包含了大量模棱兩可或模糊不清的語言。由于語言文字的有限性以及人們對語言文字理解的差異性，語言文字與社會事實(shí)之間很容易形成嚴(yán)重的錯位和混淆。人類語言的豐富程度和精妙程度還不足以反映自然現(xiàn)象在種類上的無限性、自然要素的組合與變化，以及一個事物向另一個事物的逐漸演變過程。[10]面對復(fù)雜多樣的具體情況，政策執(zhí)行過程經(jīng)常遇到不同主體的差異化的解讀和理解，因而需要不斷地進(jìn)行解釋和說明，更也需要靈活地決定執(zhí)行的方法、力度和策略。

三、政策執(zhí)行模糊性的多重治理效應(yīng)

作為具有政治權(quán)威性的規(guī)范體系，政策是社會中最為重要的公共信息。國家治理不僅通過政治傳播系統(tǒng)來表達(dá)國家的意志和要求，更依靠政策來體現(xiàn)和落實(shí)國家的意志和要求。所有的政策都必須具有最低程度的清晰性，包含某些基本的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，表達(dá)某些明確的主張和要求，否則政策也就不能稱其為政策了，就更談不上能調(diào)節(jié)社會秩序了。因而，高度清晰的政策規(guī)范可以準(zhǔn)確地表達(dá)國家的意志和主張，確立起明確的社會規(guī)范和行為標(biāo)準(zhǔn)，為社會提供公開而透明的“游戲規(guī)則”，防止社會主體的機(jī)會主義和任意行為，減低社會運(yùn)行的交易成本，提高國家治理的效率。

清晰的政策規(guī)范使國家的意志和主張規(guī)則化，為政策執(zhí)行提供了可操作的執(zhí)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，可以帶來高清晰度(如標(biāo)準(zhǔn)明確和過程公開等)的政策執(zhí)行，對社會問題進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的干預(yù)，也防止政策執(zhí)行“不跑偏”和“不走樣”。特別是清晰的政策執(zhí)行構(gòu)建起大量操作性的知識，能更好地發(fā)揮政策的規(guī)范和引導(dǎo)作用，保證政策系統(tǒng)的連貫性和持續(xù)性，形成穩(wěn)定的社會預(yù)期。[11]109-115比如新交規(guī)對違反交通規(guī)則的情形以及處罰的方式和力度等都做了詳盡的規(guī)定，通過先進(jìn)的信息監(jiān)控設(shè)備將違法行為置于嚴(yán)密的監(jiān)視之下，向社會傳遞了強(qiáng)約束性和高懲戒性的規(guī)則知識，最終使得酒駕或醉駕行為顯著減少，社會民眾逐步形成了安全駕駛的共識，交通秩序也持續(xù)改善。

政策規(guī)范的清晰性是政策有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，但它絕非是政策得以忠實(shí)執(zhí)行的充分條件，“決策與實(shí)施的關(guān)系再好也是脆弱的”[12]104。但很顯然，并不是所有的政策都能做到足夠清晰。而且，即便政策規(guī)范是高度清晰的，政策執(zhí)行的資源和能力是非常充分的，這也并不能保證既有的政策規(guī)范一定可以得到忠實(shí)而嚴(yán)格的執(zhí)行，更不必然意味著更加高效和良好的政策結(jié)果。正如政策規(guī)范中普遍存在著模糊性一樣，政策執(zhí)行的模糊性也是客觀存在的，更是難以避免的，而且會產(chǎn)生復(fù)雜的治理效應(yīng)。這其中既有積極的和正面的效應(yīng)，也有消極的和負(fù)面的效應(yīng)。這些效應(yīng)通過不同的途徑和方式或直接或間接地呈現(xiàn)出來，需要客觀判斷、長期觀測和仔細(xì)鑒別。

模糊的政策執(zhí)行效應(yīng)通常直接體現(xiàn)為各種負(fù)面效應(yīng)。首先，對制度化、規(guī)范化和法治化(依法行政或依法治國等)等宏大目標(biāo)而言，政策執(zhí)行的模糊性顯然是有害的。模糊性的政策執(zhí)行展現(xiàn)出不清晰的規(guī)則及其含義，形成了搖擺不定難以捉摸的政策信號，弱化了政策的規(guī)范性功能，容易給社會帶來不穩(wěn)定的預(yù)期，甚至是機(jī)會主義的投機(jī)和僥幸。比如，“低保不保低”[13]損害了政策的善意，由此弱者的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，影響人們對政府的信任，而強(qiáng)者則千方百計地尋找模糊地帶，鉆政策的空子，謀求私利。其次，模糊性的執(zhí)行策略固然可以調(diào)動政策執(zhí)行者的主觀能動性，增加政策適用上的彈性和適應(yīng)性，但實(shí)際上也是把政策的“主權(quán)”完全交給了不確定的政策執(zhí)行者，因而必然帶來“上有政策，下有對策”的問題，從表面上看，下級或地方政府也許都在落實(shí)政策要求，但實(shí)際上卻是各吹各的號，各唱各的調(diào)，各打各的算盤，引發(fā)政策執(zhí)行的走形或變樣，增加政策效果的不確定性，甚至是背離政策的精神和目標(biāo)，損害上級或中央政府的權(quán)威，助長權(quán)力的隨意和任性，產(chǎn)生權(quán)力濫用甚至腐敗。最后，由于社會事實(shí)具有模糊性，獲得清晰的社會地圖需要很高的成本，政策執(zhí)行者不得不屈從于“底數(shù)不清”的事實(shí)，根據(jù)不完全和不完備的信息來執(zhí)行相關(guān)政策。這樣的政策干預(yù)不僅難以真正實(shí)現(xiàn)良好的政策目標(biāo)，而且也容易導(dǎo)致國家干預(yù)的“脫靶”，形成資源配置的“錯位”，甚至擾亂社會的正常秩序，增加社會治理的風(fēng)險。比如，由于缺乏可靠而完備的安保信息，重大活動期間執(zhí)行嚴(yán)格的安保政策，對人流和物流進(jìn)行細(xì)致而嚴(yán)密的“盤查”，就不但是增加了政府的成本，還形成了“擾民”的后果。

政策規(guī)范的清晰度是非常必要的，但清晰的政策也會遇到執(zhí)行模糊性的問題，形成政策的變通、走樣和異化等消極結(jié)果。比如黨和政府生態(tài)治理的決心是巨大的，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和要求是清晰的，污染紅線的指標(biāo)設(shè)計是明確的，相關(guān)的法律法規(guī)也日趨健全，但由于排污大戶通常也是地方的經(jīng)濟(jì)支柱，往往能得到地方政府的特殊關(guān)照，因而就導(dǎo)致了政策執(zhí)行的退讓和妥協(xié)，正如“行政處罰29次未能解決該企業(yè)異味擾民”[14]的案例所揭示的，“以罰代管”的政策執(zhí)行扭曲了政策規(guī)范的權(quán)威性，消解了政策理性。

政策執(zhí)行的模糊性是客觀存在的，但這并不必然是處心積慮的陰謀或邪惡，是為所欲為的表現(xiàn)，也不必然是有意或無意的過錯，導(dǎo)致治理的失靈或失敗，其中不僅蘊(yùn)含了多方面的合理性，也具有多方面的積極效應(yīng)。

首先，不完整的和有缺陷的政策規(guī)范需要政策執(zhí)行補(bǔ)充和拓展現(xiàn)有的政策知識，社會事實(shí)的多樣性及其復(fù)雜性需要政策執(zhí)行者靈活恰當(dāng)?shù)靥幚砦茨艹浞诸A(yù)見的情況。模糊的政策執(zhí)行拓展了政策執(zhí)行者的合法性空間，也成為政策創(chuàng)新的重要來源。其中政策規(guī)范確定了政策的宏觀框架、基本精神和主要原則，政策執(zhí)行則是只要不背離政策規(guī)范的原則和精神，就可以靈活地選擇政策工具、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行策略等。比如通過對土地增減掛鉤試點(diǎn)政策實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府既不完全按中央意圖行事，也不是來自于地方的自利性，而是既有實(shí)質(zhì)上的偏差，也有很多超越原有政策預(yù)期的政策創(chuàng)新。[15]14-21

其次，政策執(zhí)行的模糊性意味著決策和執(zhí)行的適當(dāng)分離，也可以在決策者和執(zhí)行者之間留下微妙的緩沖地帶，為政策體系的良性運(yùn)行提供潤滑劑。在中央集權(quán)的政治體制下，上級或中央主要負(fù)責(zé)政策的制定，而下級或地方則負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，正所謂“經(jīng)是好經(jīng)，被念歪了”，執(zhí)行的過錯可以歸咎于政策執(zhí)行者，而成就則歸功于政策決策者。根據(jù)“上下分治的治理體制”的邏輯，中央治官權(quán)與地方的治民權(quán)分開，“分散燒鍋爐”可以轉(zhuǎn)移構(gòu)架治理風(fēng)險，維護(hù)政治權(quán)威性，保持政治穩(wěn)定。[16]1-40就此而言，模糊的政策執(zhí)行實(shí)際上也形成了“多元試錯”的政策執(zhí)行路徑，有利于進(jìn)行廣泛的政策試驗(yàn)，尋找解決現(xiàn)實(shí)問題的知識和方法。

政策規(guī)范從來都是死的，政策鮮活的生命在于落實(shí)。模糊性的政策執(zhí)行能提升政策規(guī)范的管轄能力和適應(yīng)性。政策執(zhí)行的模糊性給政策適用以廣泛的可能和機(jī)會，也為政策的發(fā)展和創(chuàng)新預(yù)留了空間。尤其是面臨高度復(fù)雜性和不確定性的政策情境，政策執(zhí)行必須要在各個方面留有靈活和機(jī)動的余地，包括及時接納各種新情況、新事物或新問題，允許政策行動者擁有自由裁量權(quán)，給予社會主體更多參與和選擇的機(jī)會。模糊性的政策執(zhí)行具有內(nèi)在的彈性，能夠軟化或鈍化社會的抵制，也能夠進(jìn)行必要的妥協(xié)和回旋，[11]109-115從而根據(jù)實(shí)際情況來做出切實(shí)的判斷和選擇，最終讓好的政策變得更有成效，讓不好的政策無疾而終。

政策執(zhí)行的模糊性肯定了執(zhí)行者的功能和地位，實(shí)際上也承認(rèn)了地方政府(及其職能部門)的自主權(quán)，具有分權(quán)治理的重要含義，其中各級各地政策執(zhí)行者掌握政策過程的主動權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況決定執(zhí)行的節(jié)奏和力度。以政策執(zhí)行者為中心的分權(quán)治理有利于激活政策執(zhí)行者的潛能，激發(fā)地方創(chuàng)新的熱情和動力，有利于快速回應(yīng)社會問題的挑戰(zhàn)，提高國家治理的成效。相應(yīng)的，這也對政策執(zhí)行者提出了更高的智識和技能要求，即具有更好的政策水平、信息處理能力以及倫理自主性,善于準(zhǔn)確把握政策精神，因地因時順利達(dá)成政策目標(biāo)。

不得不遺憾地看到，長期以來，哲學(xué)家們總是奢侈地把社會設(shè)想成完全由規(guī)則或者隨意處置來支配，[17]但現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐經(jīng)常處于清晰性與模糊性光譜之間，政策執(zhí)行也始終在模糊與清晰的不同區(qū)間內(nèi)進(jìn)行選擇，而良好的政策執(zhí)行必須要實(shí)現(xiàn)清晰性與模糊性之間的動態(tài)平衡：一方面，政策執(zhí)行必須要準(zhǔn)確領(lǐng)會政策原則和精神，建立和完善有效的信息機(jī)制，時刻進(jìn)行“對標(biāo)”和“對表”，努力追求更高程度的清晰度，做到落實(shí)政策不打折扣；另一方面，清晰化絕不是盲目地搜集或獲取更多的信息，更不是不惜代價地追求極致的清晰，而是要根據(jù)實(shí)際情況和工作需要來決定清晰化的需要，維持政策執(zhí)行與政策決策之間的必要張力，推動整個政策體系的發(fā)展和完善。

此外，國家治理固然要注意防止模糊性帶來的負(fù)面效應(yīng)，但也應(yīng)該注意發(fā)揮政策執(zhí)行模糊性的治理效應(yīng)，這具體包括，對地方治理的事務(wù)，中央應(yīng)該適度放權(quán)，減少條條框框的束縛，允許地方因地制宜積極探索，逐漸積累良好的政策知識；政策執(zhí)行者與公民、社會組織進(jìn)行廣泛而深入的合作，讓更多的社會主體參與政策執(zhí)行，既可以讓政府放權(quán)和減負(fù)，也可以促進(jìn)民眾的增權(quán)和自主，比如讓公民自行進(jìn)行納稅申報，發(fā)揮社會主體的主動性和自主性，可以降低政府獲取信息的成本，實(shí)現(xiàn)國家治理的“雙贏”。

四、小結(jié)與進(jìn)一步思考

信息是政策活動中不可或缺的重要元素，對信息的獲取貫穿著政策制定、執(zhí)行、評估等政策活動的各環(huán)節(jié)。長期以來，簡單的二元化思維認(rèn)為，政策越清晰越好，相反，模糊的政策就是不好的。[18]93-105事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的公共政策介于清晰與模糊的連續(xù)譜上，只有相對之分，沒有絕對之別。[6]模糊性是影響政策執(zhí)行的重要變量，也是政策執(zhí)行中經(jīng)常應(yīng)用的策略。能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)而清晰的執(zhí)行無疑是最為理想的，但適度的模糊性可以說是清晰化不可得而差強(qiáng)人意的次優(yōu)選擇，有時又是特意為之，[11]109-115是政策行動者應(yīng)對復(fù)雜治理情景的行動策略。良好的政策執(zhí)行是尋求清晰度與模糊性的平衡點(diǎn)，最優(yōu)的政策模糊執(zhí)行度應(yīng)該以有效提升治理水平為基本原則。雖然事實(shí)上清晰與模糊的臨界點(diǎn)從來都是不明確的，也是不斷變化的。

政策執(zhí)行的問題并不是模糊性與清晰性是有還是沒有的問題，而是多一點(diǎn)和少一點(diǎn)的問題，具體多或少的程度取決于國家干預(yù)的范圍及其力度。更多的時候，由于模糊與清晰之間缺乏精準(zhǔn)的界定，追求清晰化的過程往往只能獲得差強(qiáng)人意的結(jié)果。為了克服模糊性帶來的限制，政策執(zhí)行者應(yīng)該積極發(fā)展有效的信息機(jī)制，以解決信息不足或信息不準(zhǔn)確的問題，從而建立清晰可見的政策地圖，以保證政策得到忠實(shí)準(zhǔn)確的執(zhí)行，而同樣是為了保證政策執(zhí)行的效果，也需要策略性地根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行模糊化的處理，不同程度地回應(yīng)多樣化和差異化的社會事實(shí)，精心掌握好政策執(zhí)行的節(jié)奏和力度，避免帶給社會不必要的沖擊和震蕩，不斷提升達(dá)成政策目標(biāo)的技巧和能力。更重要的是，要在保證社會秩序穩(wěn)定的前提下，充分調(diào)動各個方面的積極性，提升政策的開放性和透明度，讓政策執(zhí)行者、政策對象以及相關(guān)社會主體在政策空間內(nèi)各得其所、各樂其樂、各美其美。