新公共管理理論視角下的高校管理模式改革研究

李鑫 張寶生

摘要：新公共管理理論自提出以來(lái)，就對(duì)韋伯的科層制進(jìn)行了批判和反對(duì)，并予以了改進(jìn)?？v觀當(dāng)前，我國(guó)高校的管理模式受到科層制的明顯影響，呈現(xiàn)出管理體制“金字塔”、管理方法“準(zhǔn)行政化”的特點(diǎn)，而高校這種傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)與時(shí)代的發(fā)展要求相脫節(jié)。基于新公共管理理論，從轉(zhuǎn)變高校管理職能、簡(jiǎn)化高校管理權(quán)力的運(yùn)行程序，多元化資本參與高校管理，促進(jìn)高校提高管理效率和效益幾個(gè)方面提出了我國(guó)高校管理模式改革的具體措施。

關(guān)鍵詞：新公共管理;高等院校;管理模式;高校改革

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-7836（2018）12-0007-03

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，招生人數(shù)逐年增加，面對(duì)高校日益繁多的學(xué)生管理、行政管理、學(xué)術(shù)科研等工作，我國(guó)政府在高校的管理上出現(xiàn)了力不從心的狀況。同時(shí)，由于高校與學(xué)院權(quán)責(zé)不分、管理模式陳舊、管理體制單一等一系列原因，導(dǎo)致高校管理存在著活力不足、教學(xué)成績(jī)不令人滿意、高校發(fā)展與社會(huì)需求脫節(jié)的問(wèn)題[1]?；诖?，高校的教育改革成為了深受社會(huì)、政府廣泛關(guān)注的熱門問(wèn)題[2]。政府和高校在管理模式上面臨著調(diào)整，而新公共管理理論對(duì)我國(guó)高校管理模式改革有著較強(qiáng)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐意義。本文將從新公共管理理論的內(nèi)涵及對(duì)高校管理模式創(chuàng)新的啟迪、當(dāng)前我國(guó)高校管理模式存在的問(wèn)題、新公共管理理論視域下我國(guó)高校管理模式改革的啟發(fā)等方面進(jìn)行探究。

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代末，新公共管理理論在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家呈現(xiàn)出了信息化、全球化、市場(chǎng)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，由于政府當(dāng)時(shí)落后的管理理念，導(dǎo)致西方政府暴露出程序、信用和效率等方面的危機(jī)問(wèn)題[3]。因此，新公共管理理論產(chǎn)生。新公共管理理論是一種新型的公共行政管理理念，它重新定義了政府職能和政府與社會(huì)之間的關(guān)系;要求政府管理是要以人民群眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，提倡政府在管理的過(guò)程中要進(jìn)行市場(chǎng)化的變革，要逐步實(shí)現(xiàn)管理主體多元化的發(fā)展。新公共管理理論指出，政府的角色應(yīng)該由被動(dòng)者轉(zhuǎn)變成主動(dòng)者，在具體的管理中政府與群眾分權(quán)合作。新公共管理理論被廣泛地用于政府管理、政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售等多個(gè)領(lǐng)域[4]。

學(xué)術(shù)界對(duì)新公共管理理念基本上達(dá)成了共識(shí)，主張包括以下七個(gè)方面：一是政府應(yīng)扮演“裁判員”的角色，而不是“運(yùn)動(dòng)員”;二是引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，將市場(chǎng)運(yùn)行模式移植入政府治理過(guò)程中;三是政府應(yīng)重視使用私人企業(yè)的管理方法和管理技術(shù);四是在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域里，建立“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的逐級(jí)分層分權(quán)機(jī)制;五是堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，關(guān)注“利民便民”，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)并提高服務(wù)質(zhì)量;六是簡(jiǎn)化不必要的行政程序，并關(guān)注管理結(jié)果的能效產(chǎn)出，而不是著眼于基于制度化行政程序的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程;七是重視信息技術(shù)，倡導(dǎo)電子化政務(wù)管理模式[5]。

二、目前我國(guó)高校管理模式存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，十九大報(bào)告里提出，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變成人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新公共管理理論的思想將會(huì)影響和沖擊我國(guó)政府行政部門的管理理念、管理模式以及他們?cè)谏鐣?huì)管理活動(dòng)中的角色定位。對(duì)于“準(zhǔn)政府”的高校部門來(lái)說(shuō)，原有的高校管理理念、模式已經(jīng)與社會(huì)對(duì)高校辦學(xué)的需求和高校自身發(fā)展需要嚴(yán)重脫節(jié)。高校管理模式、制度陳舊，管理理念落后等等一系列問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約了高校教育在社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性功能。

1.管理體制呈“金字塔”模式

由于受到韋伯科層制管理模式的影響，我國(guó)高校的管理一直以來(lái)都是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。普遍來(lái)看，我國(guó)高校目前的管理權(quán)力機(jī)構(gòu)一般分為了三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)就是由學(xué)校黨委（副）書記、（副）校長(zhǎng)等構(gòu)成的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子;第二層級(jí)就是由學(xué)工處、人事處、財(cái)務(wù)處、教務(wù)處等組成的學(xué)校行政職能機(jī)關(guān);第三階層是各教學(xué)學(xué)院和系構(gòu)成的執(zhí)行層。在這樣的一個(gè)權(quán)力層級(jí)中，第一層級(jí)處于高校管理體制的金字塔尖，有著全學(xué)校大小事務(wù)的最終抉擇權(quán)，是全校發(fā)展戰(zhàn)略的決策者和制定者。學(xué)校黨委書記、校長(zhǎng)是高校的黨政首腦，他們有著學(xué)校各個(gè)行政管理部門、各學(xué)生培養(yǎng)學(xué)院和教輔后勤部門的人事任免權(quán)，可以委派、任命這些部門的領(lǐng)導(dǎo)層。而有著部門分管權(quán)的黨委副書記、副校長(zhǎng)，由于他們的權(quán)力來(lái)源于書記、校長(zhǎng)的授權(quán)，因此在很大程度上他們被局限在了一定的范圍內(nèi)，這種權(quán)力的來(lái)源決定了他們的從屬地位。而對(duì)于教學(xué)學(xué)院和系來(lái)說(shuō)，其主要的管理領(lǐng)導(dǎo)均來(lái)源于上一層級(jí)，并在規(guī)章制度的范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理領(lǐng)導(dǎo)。從這三個(gè)層級(jí)劃分來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，高校行政人員是高校管理模式里的管理者。雖然，高校教師也通過(guò)教代會(huì)、黨代會(huì)等一些渠道參與到學(xué)校具體事務(wù)的管理中來(lái)，但這種參與只是偶爾為之和象征性的，很難對(duì)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和事務(wù)管理起到重要作用。

2.管理方法受到“準(zhǔn)行政”的制約

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理，這是我國(guó)高等教育法里規(guī)定的。所以說(shuō)，我國(guó)法律賦予了高校自己制定和選擇發(fā)展戰(zhàn)略的權(quán)力，高校有權(quán)自主制定辦學(xué)定位、發(fā)展方向和人才培養(yǎng)計(jì)劃，并且擁有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整其辦學(xué)模式、辦學(xué)規(guī)模、組織教學(xué)及實(shí)踐、制訂教學(xué)計(jì)劃、編排教材、按需設(shè)置教學(xué)科研機(jī)構(gòu)、行政職能部門及對(duì)其部門進(jìn)行合理分工、崗位設(shè)置及配備工作人員的權(quán)力。但是在實(shí)際工作中，由于高校的管理權(quán)力來(lái)源于上級(jí)主管行政事業(yè)部門的授權(quán)，這使得高校在其管理理念和實(shí)踐活動(dòng)中呈現(xiàn)出“事業(yè)化”“行政化”的色彩。而這種管理理念和管理實(shí)踐使得高校教師參與學(xué)校的公共事務(wù)管理的權(quán)利受到了阻礙和限制。而依靠學(xué)術(shù)能力強(qiáng)的教授、學(xué)科帶頭人、名師治理學(xué)校，發(fā)展學(xué)校在很多時(shí)候只成為了一種象征。當(dāng)前高校的這種管理理念和模式，是一種來(lái)自于集權(quán)范式的管理模式，這種管理模式已經(jīng)與當(dāng)前社會(huì)對(duì)高校管理理念模式和人才培養(yǎng)的需求嚴(yán)重脫節(jié)。這種脫節(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是仍以崗位職責(zé)分權(quán)單向、縱向管理為主的高校管理體制。這種管理體制往往受到經(jīng)驗(yàn)和慣性約束，常常通過(guò)呆板不變的規(guī)章制度和行政程序來(lái)表達(dá)。這種受到“準(zhǔn)行政”制約的高校管理模式，阻礙了我國(guó)高校管理模式社會(huì)需求方向的發(fā)展。

3.學(xué)院與學(xué)校角色界定混亂、主體地位不清

目前，由于很多高校的管理體制中關(guān)于學(xué)生管理的一些相關(guān)事務(wù)管理權(quán)限均集中在學(xué)校層面。但是對(duì)于一個(gè)高校來(lái)說(shuō)，其主要職責(zé)是培養(yǎng)學(xué)生，而培養(yǎng)學(xué)生的主體單位是各個(gè)教學(xué)培養(yǎng)學(xué)院。但是作為學(xué)校職能的主體單位，在日常事務(wù)中真能按照學(xué)校制定的標(biāo)準(zhǔn)和制度決策來(lái)執(zhí)行，如人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)的使用、教師的晉職、招生等等，缺少自主權(quán)。然而，學(xué)院作為高校主體單位，承擔(dān)著教學(xué)和科研任務(wù)。無(wú)論是教學(xué)水平，還是科研水平均是一個(gè)高校發(fā)展的重要指標(biāo)。學(xué)院在執(zhí)行教學(xué)任務(wù)中，往往能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但是學(xué)院很多時(shí)候只是問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者，而不能是問(wèn)題的解決者。學(xué)院在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，由于學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定，只能把發(fā)現(xiàn)的這些問(wèn)題逐步向?qū)W校相關(guān)部門反映，而不能及時(shí)解決問(wèn)題。因此，一方面影響了問(wèn)題解決的時(shí)效性和及時(shí)性，降低了學(xué)院處理問(wèn)題、解決問(wèn)題的效率。同時(shí)，這也會(huì)影響學(xué)院教師工作的積極性。另一方面，學(xué)校相關(guān)主管部門由于對(duì)學(xué)院的實(shí)際情況和問(wèn)題了解得不是那么直觀和全面，在制定解決問(wèn)題的措施時(shí)，往往依靠主管經(jīng)驗(yàn)，而不能深入實(shí)際，這就會(huì)造成問(wèn)題處理起來(lái)非常復(fù)雜和麻煩。學(xué)院所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)與其所有的權(quán)利存在脫節(jié)的問(wèn)題。由此，可以看出，學(xué)校層面和學(xué)院層面的權(quán)責(zé)不清，角色定位混亂。

三、基于新公共管理理論對(duì)我國(guó)高校管理模式改革的建議新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)的管理模式提出了創(chuàng)造性和變革性的觀點(diǎn)。新公共管理理論自其產(chǎn)生以來(lái)，一直飽受社會(huì)各界的爭(zhēng)議。但是，目前新公共管理理論已經(jīng)被社會(huì)各界所認(rèn)可，普遍被用于地方政府治理的各個(gè)領(lǐng)域中，并取得了良好的成績(jī)。同樣，高校管理也有著公共事業(yè)管理的特點(diǎn)，如若將新公共管理理論引入到高校管理中來(lái)，將會(huì)對(duì)我國(guó)高校管理模式改革和促進(jìn)高校的發(fā)展有著理論性和可操作性的借鑒意義。

1.下放權(quán)力，簡(jiǎn)化權(quán)力運(yùn)行程序，促進(jìn)高校管理職能轉(zhuǎn)變

基于新公共管理理論，政府應(yīng)該是政策的制定者而不是執(zhí)行者。政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)中的身份應(yīng)該是掌舵者，是裁判員，而不是劃槳者、運(yùn)動(dòng)員和教練員。也就是說(shuō)，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)中是一個(gè)參加者，它的主要職責(zé)是監(jiān)控社會(huì)公共服務(wù)的進(jìn)行，確保政府為社會(huì)提供良好的服務(wù)。因此，要求政府將一部分政府難以承擔(dān)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變。新公共管理理論的觀點(diǎn)給我國(guó)高校管理模式改革提供了新思路、新方向和新視角。首先，政府對(duì)于高校的管理，應(yīng)該改政府對(duì)高校的直接管理為政府對(duì)高校進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，高校自行管理。讓高校在內(nèi)部管理上有更大的自主權(quán)，并發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，引進(jìn)資金參與高校辦學(xué)。第二，高校內(nèi)部管理模式應(yīng)變“垂直化”為“扁平化”，簡(jiǎn)化層級(jí)設(shè)置，提高高校管理的效率和效益。在高校內(nèi)部部門職能上，進(jìn)行“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的崗位設(shè)置，將管理重點(diǎn)聚焦在教學(xué)與教學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃上來(lái)，改變當(dāng)前行政部門集權(quán)的現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)把高校領(lǐng)導(dǎo)層管理從事務(wù)性和學(xué)術(shù)性的具體性工作解放出來(lái)。第三，當(dāng)前，我國(guó)高校內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)設(shè)置一般分為教學(xué)和行政兩大部門。高校應(yīng)該將涉及到教師和學(xué)生的相關(guān)事物具體情況具體分析，行政管理部門只從宏觀和大方向上制定政策，具體的管理和實(shí)踐是將相關(guān)職能權(quán)力分權(quán)給各個(gè)培養(yǎng)教學(xué)學(xué)院，促進(jìn)高校管理職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮各學(xué)院的主動(dòng)性，提高工作效率和效益。第四，充分利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體技術(shù)，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立高校各行行政管理部門的資源共享及聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為職工提供便捷的辦事辦公渠道。第五，努力轉(zhuǎn)變高校行政管理部門的工作作風(fēng)，增強(qiáng)工作人員的服務(wù)意識(shí)。樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，摒棄官僚作風(fēng)，一切工作以服務(wù)師生為本，只有這樣，學(xué)校才能更好地為學(xué)院提供服務(wù)，切實(shí)提高管理效率，實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

2.借鑒企業(yè)管理理念，提高高校管理的效率和效益

社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)如今，很多時(shí)候公共管理和工商管理在原理和本質(zhì)上沒(méi)有什么區(qū)別。不管是公共管理，還是還是工商管理，他們都是對(duì)時(shí)間、人力、物力、信息等一切以人為中心的資源進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，以達(dá)到既定目標(biāo)的過(guò)程，他們都注重價(jià)值交換。只不過(guò)他們實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值交換的渠道不同。但是不管怎樣，他們所遵循的基本原則和定律是不變的，就是要用最小的成本去創(chuàng)造出最優(yōu)的結(jié)果。從管理學(xué)的角度來(lái)看，我國(guó)高校要產(chǎn)出的是產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。我國(guó)高校所提供的高等教育（畢業(yè)生及精神文化產(chǎn)品）與我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的辦學(xué)訴求存在著一定的差距。所以，如何加快對(duì)我國(guó)高校管理模式的改革腳步，是如今高校發(fā)展的主要命題。新公共管理理論認(rèn)為，政府的管理不應(yīng)該只是依靠制度管理，也要像市場(chǎng)那樣，對(duì)于被管理者更多的應(yīng)該是去提供一種服務(wù)，政府也要把服務(wù)對(duì)象當(dāng)作上帝。

3.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，多元化提供公共服務(wù)

一直以來(lái)，我國(guó)高校的管理職能和職責(zé)，一般都是由高校自己來(lái)承擔(dān)的，幾乎沒(méi)有借助社會(huì)力量和資本。長(zhǎng)此以往，就造成了高校部分部門職責(zé)過(guò)多，平時(shí)很多工作難以做到面面俱到，導(dǎo)致工作容易出現(xiàn)紕漏。舉個(gè)例子，高校的網(wǎng)絡(luò)信息中心一般只有幾個(gè)教師和部分兼職學(xué)生在負(fù)責(zé)維護(hù)和運(yùn)行，他們不僅要管理維護(hù)學(xué)校行政網(wǎng)絡(luò)，也要承擔(dān)與學(xué)生相關(guān)的一些平臺(tái)如選課系統(tǒng)等等，同時(shí)還要處理一些突發(fā)情況。為數(shù)不多的職工由于需要解決的問(wèn)題太多，整天疲于奔命，而且由于能力有限，他們還很難能解決所有的專業(yè)問(wèn)題。如果我們將類似于這樣我們比較難解決的一些專業(yè)性技術(shù)業(yè)務(wù)委托給相應(yīng)的企業(yè)去做，可以減輕高校相關(guān)部門的工作負(fù)擔(dān)，也能提高高校的工作效率和服務(wù)效益。如果企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)理念和企業(yè)資本投資進(jìn)入到高校管理中，可以提高高校管理水平，就如同新公共管理提倡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)該引入到政府的管理中來(lái)，讓社會(huì)資本也應(yīng)該提供公共物品和服務(wù)。同時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)該通過(guò)完善相關(guān)教育法規(guī)、營(yíng)造有利用社會(huì)資本辦學(xué)的良好環(huán)境，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本和力量積極參與高校辦學(xué)。調(diào)動(dòng)多方面、多層次的各種社會(huì)資源，促進(jìn)我國(guó)高校教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)了政府的管理必須要以人民的利益為根本，提倡政府在市場(chǎng)化的前提下要實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化發(fā)展。現(xiàn)如今，新公共管理理論己經(jīng)不僅僅只用于政府部門的改革和變革，而是隨著人們新公共管理理論認(rèn)識(shí)和研究的不斷加深，已經(jīng)逐漸深入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。我們將新公共管理理論引入到高校中，就是強(qiáng)調(diào)高校的管理模式應(yīng)以為學(xué)生服務(wù)為主體，并且結(jié)合社會(huì)的發(fā)展需求，轉(zhuǎn)變政府與高校、高校與學(xué)院之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)政府的管理模式向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，切實(shí)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)高校管理模式變革的良性發(fā)展，真正意義上促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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