現(xiàn)代大學(xué)民主管理體系的建構(gòu)

楊帥

摘要：大學(xué)治理能力的不足是導(dǎo)致大學(xué)管理松弛、發(fā)展遲滯的主要因素。在黨的“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，大學(xué)必須面向新常態(tài)作出積極的回應(yīng)，通過(guò)加強(qiáng)大學(xué)的民主管理，讓大學(xué)管理者的決策符合人大多數(shù)人的利益，實(shí)現(xiàn)大學(xué)利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)的“共同治理”，防止行政權(quán)力的過(guò)度釋放，使廣大的利益相關(guān)者更加積極主動(dòng)地參與大學(xué)改革與發(fā)展的決策，使各項(xiàng)合法權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，重拾大學(xué)精神理想、學(xué)術(shù)規(guī)范和教育價(jià)值。

關(guān)鍵詞：大學(xué) 民主管理體系 全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）01-0001-02

現(xiàn)階段我國(guó)的高等教育事業(yè)正處于體制機(jī)制改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。由于我國(guó)的公立大學(xué)具有公法人地位，在辦學(xué)活動(dòng)中對(duì)法人優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮令大學(xué)成為教育產(chǎn)業(yè)化的重要推手，很多大學(xué)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，建設(shè)出了一批規(guī)模大、形式多樣的校辦產(chǎn)業(yè)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，由于管理高校的利益動(dòng)機(jī)不同于管理國(guó)有企業(yè)，反倒是意味著長(zhǎng)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)和行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，所以，為了減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)、提高管理效能，政府開(kāi)始通過(guò)各種方式廣泛下放大學(xué)的自主權(quán)、自治權(quán)。面對(duì)這些權(quán)利，如果大學(xué)內(nèi)部治理能力不夠強(qiáng)大，就會(huì)在某些領(lǐng)域出現(xiàn)管理松弛甚至是真空地帶，令大學(xué)偏離教育與學(xué)術(shù)共同體的本質(zhì)，異化為教育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。因此，面向現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展要求，大學(xué)亟待完善以民主管理為主要內(nèi)容的內(nèi)部治理體系。

一、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)對(duì)民主管理的必然要求

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確了建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化高校發(fā)展機(jī)制的奮斗目標(biāo)，指出要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，充分體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)現(xiàn)代大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的關(guān)切。教育部2012年1月1日施行《高等學(xué)校章程制定》，要求大學(xué)必須根據(jù)章程構(gòu)建內(nèi)部治理機(jī)制，接受組織者、主管機(jī)關(guān)、教職工、學(xué)生、人民群眾的監(jiān)督與評(píng)估。“對(duì)于大學(xué)而言，每一次質(zhì)的飛躍都以制度的結(jié)構(gòu)性變革為前提，都是用一種有較高效率的制度代替效率較低的制度的過(guò)程，大學(xué)發(fā)展與進(jìn)步背后的核心機(jī)制是制度的變遷”[1]?？梢哉f(shuō)，大學(xué)的發(fā)展史就是大學(xué)制度的創(chuàng)新史，中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)和高等教育改革首要面臨的問(wèn)題是制度創(chuàng)新，辦好現(xiàn)代大學(xué)的基礎(chǔ)是解決好制度選擇和制度設(shè)計(jì)，建設(shè)好現(xiàn)代大學(xué)制度體系。

現(xiàn)代大學(xué)制度既要遵循大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在本質(zhì)邏輯，又要與現(xiàn)代社會(huì)相契合。縱向上，現(xiàn)代大學(xué)制度分為兩個(gè)層次，第一層次是大學(xué)外部的制度，涉及大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與大學(xué)之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)在大學(xué)的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。第二層次是大學(xué)內(nèi)部的制度，具體表現(xiàn)在大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)，這也是大學(xué)的辦學(xué)理念和民主管理基本特征的綜合體現(xiàn)。

當(dāng)然，當(dāng)前大學(xué)仍然存在很多突出問(wèn)題，比如有的大學(xué)規(guī)模擴(kuò)大以后管理和辦學(xué)條件跟不上，專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)的增加和內(nèi)部管理的不到位形成強(qiáng)烈的反差，部分大學(xué)對(duì)此缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，還仍然延續(xù)傳統(tǒng)的管理思想和管理方式，導(dǎo)致內(nèi)部管理失控，重大突發(fā)事件頻發(fā)，社會(huì)對(duì)大學(xué)管理能力的關(guān)注度越來(lái)越高，質(zhì)疑聲此消彼長(zhǎng)。有的大學(xué)師資隊(duì)伍的建設(shè)機(jī)制缺乏活力，特殊骨干人才的成長(zhǎng)通道越來(lái)越窄，還有少數(shù)大學(xué)成為社會(huì)關(guān)注反腐敗斗爭(zhēng)的新焦點(diǎn)。以上問(wèn)題的出現(xiàn)不得不說(shuō)是民主管理失當(dāng)而導(dǎo)致。孟德斯鳩曾說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。只有權(quán)力才能制約權(quán)力?！盵2]除了進(jìn)一步加強(qiáng)管理者本身的權(quán)力自我約束意識(shí)，大學(xué)應(yīng)當(dāng)尋求權(quán)力的民主監(jiān)督與制衡機(jī)制才能有效防止權(quán)力濫用。民主監(jiān)督機(jī)制如果缺位，不僅大學(xué)黨政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力無(wú)法得到監(jiān)督，黨政權(quán)力亦會(huì)越位干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，大學(xué)的決議就不能準(zhǔn)確體現(xiàn)教育邏輯，不能更好地兼顧到大學(xué)相關(guān)成員的權(quán)利、訴求，造成內(nèi)部治理的無(wú)序。因此，大學(xué)民主管理體系的完備程度是保障與尊重廣大的利益相關(guān)者的自主權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)的關(guān)鍵，也是大學(xué)向內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和需求發(fā)展方面轉(zhuǎn)向、實(shí)現(xiàn)民主管理必須破解的問(wèn)題。

二、現(xiàn)代大學(xué)民主管理體系的建構(gòu)策略

大學(xué)的民主管理即為高校管理者的決策符合大多數(shù)人的利益。實(shí)現(xiàn)大學(xué)民主管理可以進(jìn)一步理解為在管理中采用民主的策略和方法，兼顧大學(xué)、政府以及和大學(xué)各種資源相關(guān)的主體的利益關(guān)系，也就是允許、提倡和實(shí)行被領(lǐng)導(dǎo)者和被管理對(duì)象反身參與大學(xué)治理。筆者認(rèn)為，大學(xué)民主管理的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)大學(xué)利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)的“共同治理”，即在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)毫不動(dòng)搖的前提下，讓廣大師生員工以主人翁地位和合法權(quán)益主體，自主地、能動(dòng)地、有組織地參與學(xué)校的管理，同時(shí)，政府管理者、學(xué)生家長(zhǎng)、校友、資金捐助者、社會(huì)合作人士等大學(xué)利益的相關(guān)者也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利、有途徑參與大學(xué)治理。

（一）訂立科學(xué)完備的大學(xué)章程

大學(xué)章程一定要真正成為國(guó)家教育法律體系中自然、合法、具有可操作性的延伸，成為高校內(nèi)部關(guān)于重大和基本問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件。大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)以師生員工、政府管理者、學(xué)生家長(zhǎng)、校友、資金捐助者、社會(huì)合作人士等大學(xué)利益的相關(guān)者為主體，共同參與完成，也必須涵蓋大學(xué)利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)。盡管當(dāng)前絕大多數(shù)大學(xué)已經(jīng)完成了大學(xué)章程的制定，但是因?yàn)檫`背章程而遭到追責(zé)的情形卻極為少見(jiàn)，如果大學(xué)章程的法律效力不能夠獲得普遍認(rèn)可和共同遵守，那么照章辦學(xué)也就只能是空談而已。

（二）廓清黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的權(quán)責(zé)邊界

2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕55號(hào)），大學(xué)應(yīng)當(dāng)依法廓清權(quán)責(zé)邊界。要健全完善大學(xué)黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則和程序，明確凡屬“三重一大”事項(xiàng)必須由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究作出決定。要逐項(xiàng)完善大學(xué)發(fā)展建設(shè)各項(xiàng)決策機(jī)制與程序，規(guī)范決策行為，提高決策水平，建立健全決策、指揮、執(zhí)行與監(jiān)督相對(duì)分離、有機(jī)結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。

（三）以“服務(wù)型”行政思維保障學(xué)術(shù)組織相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)endprint

大學(xué)中，行政權(quán)力的行使很大程度上是為學(xué)術(shù)活動(dòng)服務(wù)的，是為了充分保障教學(xué)、科研功能的實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)繁冗、效能低下、非專業(yè)型的行政機(jī)構(gòu)必定會(huì)對(duì)大學(xué)的學(xué)術(shù)活動(dòng)造成損害。因此，現(xiàn)代大學(xué)必須明確界定出行政、學(xué)術(shù)組織的關(guān)系。行政職能部門必須摒棄衙門思維和官僚作風(fēng)，建設(shè)服務(wù)型行政機(jī)構(gòu)，明確其行政事務(wù)性權(quán)力，不得越位和干預(yù)教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)權(quán)力。要完善學(xué)術(shù)委員會(huì)制度，作為大學(xué)最高的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，大學(xué)必須保障學(xué)術(shù)委員會(huì)統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)。

（四）強(qiáng)化校內(nèi)各類組織效能

以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度和以學(xué)生為主體的學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)制度是國(guó)家法定必須存在的校內(nèi)組織。構(gòu)建民主管理體系必須注重發(fā)揮這些組織應(yīng)有的作用，充分調(diào)動(dòng)其民主參與、民主監(jiān)督的積極性和參與效率。學(xué)生是大學(xué)中人數(shù)最多的群體，雖然大學(xué)的教育管理決策與學(xué)生息息相關(guān)，但學(xué)生卻往往是最容易被忽視的權(quán)力主體，因此涉及學(xué)生事務(wù)的行政決策必須廣泛吸納學(xué)生代表參與，要發(fā)揮學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)參與民主管理和監(jiān)督的組織優(yōu)勢(shì)。大學(xué)的教職員工、各民主黨派、無(wú)黨派人士和社會(huì)團(tuán)體更要遵循大學(xué)“共治”的管理理念，依法參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)合法權(quán)益，以民主集中制為組織原則，在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

（五）完善民主管理的校內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

高等教育改革的基本點(diǎn)在于賦予大學(xué)高度的辦學(xué)自主權(quán)，與之相適應(yīng)的必須有合理有效的校內(nèi)外民主監(jiān)督機(jī)制，以確保大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的依法實(shí)施?？梢越梃b國(guó)外大學(xué)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會(huì)制度，輔助學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門，共同行使監(jiān)督職能。此外，大學(xué)要把民主監(jiān)督作為一項(xiàng)基本制度，結(jié)合國(guó)家及各級(jí)政府信息公開(kāi)工作的要求，進(jìn)一步完善各類黨務(wù)、政務(wù)信息公開(kāi)制度，通過(guò)校內(nèi)櫥窗、網(wǎng)站、微信微博平臺(tái)、辦公系統(tǒng)等多渠道，在各類招生考試、財(cái)務(wù)收費(fèi)、人事招聘、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生管理服務(wù)、學(xué)風(fēng)建設(shè)、學(xué)位和學(xué)科、校內(nèi)資源、后勤保障、組織發(fā)展等對(duì)外交流與合作等方面加大信息公開(kāi)力度，保障大學(xué)利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)。要暢通信息、信訪渠道，探索建立新聞發(fā)言人制度，及時(shí)準(zhǔn)確回應(yīng)師生和社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，接受利益相關(guān)方的監(jiān)督。可以引入社會(huì)第三方調(diào)研、征詢機(jī)制，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷、網(wǎng)上征詢等渠道，征求各方對(duì)學(xué)校發(fā)展建設(shè)、人才培養(yǎng)、學(xué)科和專業(yè)建設(shè)、課程體系改革等方面的意見(jiàn)和建議，還要注重教育主管部門、社會(huì)團(tuán)體、同類高校等對(duì)學(xué)校的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用。

（六）健全以章程為統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范的辦學(xué)制度體系

利益相關(guān)主體實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的民主管理有賴于制度體系的設(shè)計(jì)。一要依據(jù)法律和章程，制定、梳理和完善教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、學(xué)生管理、后勤等方面自主管理的制度規(guī)范，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自主權(quán)運(yùn)行和監(jiān)督有章可循、有據(jù)可依。二要制定和完善各種制度規(guī)范和程序規(guī)范。各項(xiàng)規(guī)章制度的制訂、修改、廢止以程序章程為依據(jù)，重點(diǎn)對(duì)人財(cái)物資源管理制度進(jìn)行清理、修訂，強(qiáng)化制度的權(quán)威性和約束力。三要實(shí)現(xiàn)民主管理重心下移，強(qiáng)化基層學(xué)術(shù)組織、二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)主體地位，要本著事權(quán)相宜和權(quán)責(zé)一致的原則，在人財(cái)物等方面賦予基層學(xué)術(shù)組織或二級(jí)學(xué)院相應(yīng)的管理權(quán)力，支持其辦學(xué)自主，擴(kuò)大其自主分配權(quán)，指導(dǎo)和推進(jìn)其建立科學(xué)合理、符合實(shí)際、有針對(duì)性的績(jī)效分配辦法。四要建立科學(xué)的管理考核機(jī)制。對(duì)教學(xué)科研類單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行水平性評(píng)價(jià)、發(fā)展性評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合的多元化目標(biāo)責(zé)任管理考核評(píng)價(jià)制度；對(duì)行政性職能部門實(shí)行以工作職責(zé)完成情況、改革創(chuàng)新能力、服務(wù)管理水平為主要內(nèi)容的目標(biāo)責(zé)任管理考核評(píng)價(jià)制度。

綜上，構(gòu)建大學(xué)民主管理體系就是對(duì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的厘清，解決政治權(quán)力與法人權(quán)力的交疊、行政權(quán)力的越位、學(xué)術(shù)權(quán)力的式微、民主監(jiān)督權(quán)力的缺位等等問(wèn)題。大學(xué)如能切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)民主管理，需要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)為前提，以教授治學(xué)為核心，以民主監(jiān)督為基礎(chǔ)，以依法治校為保障，以實(shí)現(xiàn)“共同治理”為最終目標(biāo)。惟其如此，才能協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部權(quán)利配置，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、分工明確的治理機(jī)制，發(fā)揮多元利益主體的智慧和能力，表達(dá)多元主體的利益訴求，這不僅是對(duì)高等教育深化改革的迎合，更是對(duì)全面從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)作出有價(jià)值的回應(yīng)。

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