廣西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題與對(duì)策研究

董廣龍

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 南寧 530000)

近年來廣西的城鎮(zhèn)化率雖在提升，但從全國范圍來看，仍排在后面。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能在很大程度上提高廣西城鎮(zhèn)化率水平。加上廣西的少數(shù)民族眾多,分布廣泛,推進(jìn)少數(shù)民族人口擺脫貧困面貌，幫助他們?nèi)谌氤鞘袑?shí)現(xiàn)市民化，也有利于增強(qiáng)民族的凝聚力和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)。

1 廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀分析

根據(jù)《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》得知，截止2016年底，廣西區(qū)內(nèi)的常住人口為4838萬人，城鎮(zhèn)常住人口為2326萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為48.08%。近10年廣西城鎮(zhèn)化增長率依然緩慢(見圖1)。在全國范圍內(nèi)來看，處于落后地位。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》得知，2016年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。廣西的常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平。

圖1 廣西2007年至2016年城鎮(zhèn)化率圖

同時(shí)，廣西區(qū)內(nèi)各市區(qū)的城鎮(zhèn)化率也有很大差別。2016年廣西常住人口城鎮(zhèn)化率如圖2所示。最高的柳州、南寧、防城港三個(gè)市的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到63.1%，60.23%，56.36%，而崇左、河池、百色的常住人口城鎮(zhèn)化率則分別為37.21%，36.06%，35.19%，其中柳州與百色兩市的城鎮(zhèn)化率相差27.91%。綜上所述，廣西的城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低，而且區(qū)內(nèi)地市間城鎮(zhèn)化水平也差異明顯。

注：數(shù)據(jù)來源于《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》

圖2廣西部分地區(qū)城市化水平柱狀圖

2 廣西在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的問題分析

2.1 較高的轉(zhuǎn)移成本影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，這些轉(zhuǎn)移到城市生活的人能否適應(yīng)城市生活，就要考慮到生活成本的問題。成本既包括政府為轉(zhuǎn)移人口提供更好基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)產(chǎn)品，各類保障成本等公共成本，也包括個(gè)人在城市生活中面臨的各項(xiàng)開支的個(gè)人成本[1]。

據(jù)測算，2016年我國的轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本大約在13萬元左右[2]，在廣西大約是11萬元左右。根據(jù)《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年廣西的常住人口與戶籍人口差額大約是810多萬。因此，2016年廣西所需的總公共成本大約在財(cái)政收入大約為900億。在現(xiàn)階段，轉(zhuǎn)移這些公共成本大多由各地政府支出，各地政府往往無力承擔(dān)這些成本或者不愿意承擔(dān)這部分支出，而根據(jù)2016廣西區(qū)政府的工作報(bào)告，廣西2016年的財(cái)政收入大約為2400億元。公共財(cái)政收入較低以及轉(zhuǎn)移人口較高的支出成本也使得地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共成本支出方面積極性不高。根據(jù)《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》可知，2015年廣西城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出約為17268元，一個(gè)四口之家在城市的支出大約就是8萬元。住房是這部分人在城市生存的剛性需求。而大城市往往房價(jià)較貴，如果轉(zhuǎn)移到城市的這部分人的收入不能滿足他們的生活支出和住房需求，相對(duì)于在城市生活需要高昂的生活成本，他們更愿意留在鄉(xiāng)下，因此個(gè)人的生活成本也會(huì)降低他們轉(zhuǎn)移到城市的積極性。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，在城市工作、定居存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。如果這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們來說不可控，并影響工作和生活，就有可能削弱他們進(jìn)城、留城的積極性。他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素主要是公共服務(wù)不均等和合法權(quán)益容易受到侵害[3]。在公共服務(wù)不均等方面，2005年廣西就建立了城鄉(xiāng)戶口登記制度，先后有10個(gè)地市實(shí)行了按居住地登記常住戶口的辦法，但是由于戶籍改革的相關(guān)措施不到位，致使部分轉(zhuǎn)移到城市的轉(zhuǎn)移人口無法取得城鎮(zhèn)戶籍，在福利待遇和保障問題上與城市居民差異明顯。使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女入學(xué)等方面的相應(yīng)權(quán)利難以得到保證，削弱了他們對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感[3]， 影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化的積極性。其次是合法權(quán)益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多是戶籍在農(nóng)村，生活在城市的群體，從社會(huì)地位來說，他們處于社會(huì)的中下層，容易成為被社會(huì)忽視的群體，自身的合法權(quán)益有時(shí)也得不到保障。

2.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的層次躍進(jìn)問題分析

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化的過程中，通常還面臨著層次躍進(jìn)的問題。所謂的層次躍進(jìn)就是從農(nóng)民身份逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程[4]。這個(gè)過程的每個(gè)階段都有不同的特征，了解并掌握這些階段性特征對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程有重要意義。在從農(nóng)民身份躍進(jìn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的過程中，該群體的變化主要是生存空間的轉(zhuǎn)換。工作環(huán)境也從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)，主要是建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、制造業(yè)等。面臨的問題通常是因就業(yè)技能不熟練難以獲得滿意的就業(yè)機(jī)會(huì)和薪資待遇。在這一轉(zhuǎn)換過程中，就業(yè)機(jī)遇、薪資待遇、居住環(huán)境等是這一躍進(jìn)的影響因素。在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程中，該群體將面臨轉(zhuǎn)換社會(huì)身份的難題。在廣西，防城港、北海和南寧三市由于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，對(duì)廣西的農(nóng)業(yè)人口來說有著較大的吸引力，所以面臨要解決的入戶名額較多。但是如果他們的落戶問題久拖不決，就會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問題。在從城鎮(zhèn)居民變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程中，該群體面臨在生活方式，居民意識(shí)，基本素質(zhì)轉(zhuǎn)變的問題。新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)以人為本的市民化，因此這個(gè)階段是真正實(shí)現(xiàn)市民化的階段。

3 促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的建議

3.1 建立多元參與的成本分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問題是抑制市民化進(jìn)程的阻礙因素，要解決這一問題應(yīng)當(dāng)建立多元主體參與的成本分擔(dān)機(jī)制，主要包括政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同承擔(dān)。首先是政府需要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)，社會(huì)保障方面的成本。這一支出數(shù)額往往較大，如果這部分支出全部由接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷入地政府來承擔(dān)的話，遷入地政府往往不愿或無力承擔(dān)這一支出。從政府層面來說，在這一轉(zhuǎn)移過程中應(yīng)當(dāng)理清各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)限，明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)職責(zé)。明確遷出地政府和遷入地政府的分擔(dān)比例[5]。其次是企業(yè)或用人單位應(yīng)當(dāng)分擔(dān)他們的市民化成本。政府應(yīng)制定相應(yīng)政策促使企業(yè)參與分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保護(hù)。敦促用工單位主動(dòng)與他們簽訂勞動(dòng)合同。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在被雇傭期間，用人單位應(yīng)當(dāng)對(duì)他們進(jìn)行一定的技能培訓(xùn)，支持他們學(xué)習(xí)進(jìn)修。

再次是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本也不能全靠政府和企業(yè)承擔(dān)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為市民化的主體之一[6]，本身也應(yīng)承擔(dān)部分成本，減輕政府和企業(yè)的壓力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身在城市謀生時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的主動(dòng)性，接受大城市的文明熏陶，主動(dòng)接受政府或企業(yè)對(duì)他們的技能培訓(xùn)，提高自身的技能，通過各種途徑，提高自己的技能水平。

3.2 改變公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀

政府幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提高自己的就業(yè)技能，建立完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)服務(wù)體系，為他們推薦技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。為了提高他們積極性，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，勸導(dǎo)他們參加培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)因參加培訓(xùn)可能造成的損失進(jìn)行補(bǔ)助。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育問題，政府應(yīng)當(dāng)逐漸放寬進(jìn)而取消對(duì)他們?nèi)雽W(xué)條件的一些限制。比如讓他們的子女在義務(wù)教育階段實(shí)現(xiàn)居住地區(qū)的就近地區(qū)入學(xué)，將他們納入到當(dāng)?shù)氐慕逃w系[7]。

由于我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度，短時(shí)間內(nèi)還難以徹底解決社會(huì)保障不均等的現(xiàn)象。為此政府應(yīng)完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大保障覆蓋范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，制定城鄉(xiāng)社保轉(zhuǎn)接政策，加大財(cái)政對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的支持，構(gòu)建全方位的社會(huì)保障體系，加大社會(huì)保障的覆蓋范圍。為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的合法權(quán)益受到保障，政府需要完善轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)服務(wù)體系[8]。一方面加強(qiáng)對(duì)他們的教育，培養(yǎng)他們的維權(quán)意識(shí)，教育他們與用人單位簽訂合同，在自己的權(quán)益受到侵害時(shí)，拿起法律武器維權(quán)而不是采取極端手段解決。為保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益提供法律保護(hù)[9]。

3.3 注重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的層次躍進(jìn)

針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)民向城市市民層次躍進(jìn)的四個(gè)階段，應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)各階段的特點(diǎn)提出相應(yīng)措施促進(jìn)市民化進(jìn)程。在農(nóng)民向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變的階段，這一階段主要是該群體工作環(huán)境和工作條件的改變，從事的職業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向輕工業(yè)或者重工業(yè)的轉(zhuǎn)變，這個(gè)階段政府可以幫助他們進(jìn)行技能培訓(xùn)。在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)向城市居民的過程中，最主要的障礙是由于我國長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度的原因，使他們面臨著子女教育，醫(yī)療、社會(huì)保障等各方面的限制，由此會(huì)影響他們的積極性。在這個(gè)階段，僅靠農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的個(gè)人努力難以打破種種限制，需要政府出臺(tái)各種政策來保障這一階段的完成。從城市居民向城市市民的躍進(jìn)過程是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最后一個(gè)階段，也是人口市民化的目標(biāo)。在這一階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已在城市定居，并且在醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等方面逐漸與城市原有居民看齊，但是在居民意識(shí)，文明素質(zhì)方面還有一定的差距。因此政府應(yīng)當(dāng)在城市中培養(yǎng)包容性文化，通過各種渠道營造平等輿論環(huán)境，培育農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)代公民品質(zhì)，培養(yǎng)法制意識(shí)，開展培訓(xùn)講座、公益活動(dòng)等，增強(qiáng)他們對(duì)所在城市的認(rèn)同感和歸屬感。廣西少數(shù)民族眾多，而且各民族都有自己的獨(dú)特文化。因此這個(gè)階段尤其是要關(guān)注對(duì)少數(shù)民族地區(qū)來的轉(zhuǎn)移人口，在促進(jìn)他們轉(zhuǎn)移到城市的同時(shí)注重對(duì)他們的少數(shù)民族文化和傳統(tǒng)保護(hù)。