我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐困境與應(yīng)對(duì)策略
——以重慶市為個(gè)案

張 輝 蓉，盛 雅 琦，宋 美 臻

(西南大學(xué) 1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心；2.教育學(xué)部；3.文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，重慶市 400715)

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展任重道遠(yuǎn)

教育均衡是促進(jìn)教育公平的重要基石，也是提高我國國民教育質(zhì)量的重要保障。義務(wù)教育均衡發(fā)展作為我國當(dāng)前教育變革的重要價(jià)值訴求，是辦好公平優(yōu)質(zhì)教育的前提和基礎(chǔ)，對(duì)縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、群體之間的教育差距至關(guān)重要。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》將加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提至國家戰(zhàn)略性任務(wù)的高度，提出要在“2020年基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的重要目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央和各級(jí)政府在2011-2012年間簽署了義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄，制定了“2015年實(shí)現(xiàn)基本均衡縣的比例達(dá)到65%，2020年基本均衡縣比例達(dá)到95%”的時(shí)間表和路線圖，并于2013年啟動(dòng)了義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū)，以下簡(jiǎn)稱縣)督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作，將督導(dǎo)評(píng)估作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要抓手，使我國義務(wù)教育均衡發(fā)展水平明顯提升。

截至2016年底，全國共有1 824個(gè)縣通過國家評(píng)估認(rèn)定，62.4%的縣被認(rèn)定為基本均衡縣。其中，北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建七個(gè)省市的所有區(qū)縣已全部達(dá)標(biāo)。然而，盡管我國當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展已取得了初步成績，但基本均衡縣比例仍滯后于國家原定計(jì)劃，在落實(shí)國家義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)上仍有差距。再者，由于我國當(dāng)前仍面臨中西部地區(qū)“老少邊窮”的貧困縣還存在不少、農(nóng)村教師隊(duì)伍難招難留等挑戰(zhàn)，要在2020年基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要目標(biāo)仍有相當(dāng)難度，義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入“攻堅(jiān)期”和“深水區(qū)”。

近年來，為積極融入國家戰(zhàn)略，落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄各項(xiàng)承諾的要求，重慶市采取了積極有效的系列措施，如統(tǒng)籌中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、薄弱學(xué)校改造工程、優(yōu)質(zhì)教育資源共享等。截至2016年，重慶市共有26個(gè)縣(約占68.4%)通過了國家督導(dǎo)評(píng)估驗(yàn)收被認(rèn)定為基本均衡縣，義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了明顯進(jìn)步，D級(jí)危房消除率、教室和宿舍內(nèi)部規(guī)范率等指標(biāo)達(dá)到了100%。然而，盡管重慶在全國義務(wù)教育均衡發(fā)展中盡了很大的努力，但其均衡發(fā)展成果仍處于全國中等水平，目前仍有31.6%的貧困縣尚未通過國家督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定，這與重慶作為直轄市和國家級(jí)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的地位很不相稱。再者，由于重慶處于我國西部地區(qū)，具有典型的大城市與大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)和集中連片貧困地區(qū)并存的基本市情，剩余12個(gè)未達(dá)標(biāo)縣都是義務(wù)教育均衡發(fā)展攻堅(jiān)難度很大的“硬骨頭”，要完成“2020年實(shí)現(xiàn)基本均衡縣比例達(dá)到95%”的重要目標(biāo)仍有一定距離，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展依然任重而道遠(yuǎn)。重慶市作為我國西部地區(qū)典型城市，其面臨的困境也是制約我國義務(wù)教育均衡發(fā)展深入推進(jìn)的主要瓶頸。因此，以重慶市為個(gè)案展開研究對(duì)破解我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的困厄有一定借鑒意義。為此，本研究在前期《教育規(guī)劃綱要》第三方評(píng)估調(diào)研的基礎(chǔ)上，以重慶市為個(gè)案，旨在以小見大、以點(diǎn)帶面，探析我國義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的實(shí)踐困境，并提出應(yīng)對(duì)策略。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐困境

為加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育由基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡，必須深入了解制約我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐困境與薄弱環(huán)節(jié)。

(一)未達(dá)標(biāo)縣攻堅(jiān)難度加大，義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管目前重慶市已有68.4%的縣被認(rèn)定為基本均衡縣，但在全市通過國家督導(dǎo)認(rèn)定的縣中，重慶主城及周邊發(fā)展新區(qū)占比達(dá)到90%以上，而與之形成鮮明對(duì)比的是重慶市東北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域和東南部苗族和土家族等少數(shù)民族聚集區(qū)域僅有6個(gè)縣(占比35%)達(dá)到國家督導(dǎo)認(rèn)定要求，剩余65%的縣多是老、少、邊、窮縣。在未來幾年接受國家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定的縣中，東北部和東南部地區(qū)剩余65%的未達(dá)標(biāo)縣受經(jīng)濟(jì)、文化和教育發(fā)展滯后等因素的影響，將會(huì)成為制約重慶市義務(wù)教育均衡發(fā)展的“硬骨頭”，加大了義務(wù)教育均衡發(fā)展的攻堅(jiān)難度。從全國范圍來說，目前距離“2020年基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的目標(biāo)仍差37.6%，且我國東、中、西部地區(qū)未達(dá)標(biāo)縣的占比分別為17.13%、48.50%和54.51%。其中，我國中西部地區(qū)未達(dá)標(biāo)區(qū)縣的均衡水平明顯低于國家標(biāo)準(zhǔn)、更低于已通過認(rèn)定的基本均衡縣[1]。總之，我國中西部地區(qū)的未達(dá)標(biāo)縣和部分東部地區(qū)的貧困縣將成為均衡發(fā)展的“硬骨頭”，攻堅(jiān)難度很大，使我國義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”。因此，必須聚焦均衡發(fā)展未達(dá)標(biāo)縣的重點(diǎn)攻堅(jiān)。

(二)部分已達(dá)標(biāo)縣綜合差異系數(shù)上升，義務(wù)教育均衡發(fā)展水平出現(xiàn)滑坡

從基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡，已經(jīng)成為新時(shí)期發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)教育公平的先行追求[2]。對(duì)我國已經(jīng)通過國家均衡發(fā)展驗(yàn)收的縣來說，縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校之間的校際差距明顯減小，實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的發(fā)展目標(biāo)，并在教學(xué)模式改革、招生體制等方面積累了大量先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索了如杭州市西湖區(qū)“集團(tuán)化辦學(xué)”、河北省邯鄲市“跨區(qū)統(tǒng)籌”等模式，正在向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的方向大步邁進(jìn)。然而，近年來我國部分已達(dá)標(biāo)縣又出現(xiàn)了新的校際差異系數(shù)超標(biāo)或臨界的情況，僅2015年我國就有10個(gè)省份21個(gè)縣的均衡發(fā)展水平出現(xiàn)了較大滑坡，小學(xué)或初中綜合差異系數(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，其中有3個(gè)縣小學(xué)和初中綜合差異系數(shù)均不達(dá)標(biāo)[3]，縣域內(nèi)校際間不均衡程度再次拉大。如重慶市在2014-2015年間的校際差異系數(shù)評(píng)估中，A區(qū)的小學(xué)差異系數(shù)由0.421上升到0.701，初中差異系數(shù)由0.434上升到0.776；B區(qū)的小學(xué)差異系數(shù)由0.499上升到0.608。部分已達(dá)標(biāo)縣均衡發(fā)展水平出現(xiàn)滑坡不僅有悖于義務(wù)教育基本均衡的發(fā)展，更制約了我國義務(wù)教育邁向優(yōu)質(zhì)均衡，鞏固義務(wù)教育均衡發(fā)展的成果十分緊迫。

(三)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入仍顯不足，且存在“中部塌陷”、欠撥、擠占等現(xiàn)象

《義務(wù)教育法》明確規(guī)定國家要建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，以保證我國義務(wù)教育制度的實(shí)施。作為“國家予以保障的公益性事業(yè)”，義務(wù)教育得到了立法和政府財(cái)政的支持與保障。近年來，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總規(guī)模和生均經(jīng)費(fèi)投入呈大幅增長態(tài)勢(shì)，與發(fā)達(dá)國家間差距逐年縮小，經(jīng)費(fèi)投入在省際、區(qū)域和城鄉(xiāng)間的差距也逐步縮小。盡管我國教育經(jīng)費(fèi)投入呈上升趨勢(shì)，但總體仍顯不足，且存在“中部塌陷”、欠撥、擠占等現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致了工作開展滯后、資金浪費(fèi)等問題。如2011-2015年間，我國中部地區(qū)的小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)一直低于東部和西部地區(qū)。其中，中部地區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)依次低于東部地區(qū)4 736.7元、4 845.8元、4 880.89元、4 944.83元和5 080.46，依次低于西部地區(qū)1 716.74元、2 142.79元、2 187.64元、2 424.94元和3 316.08元，中部地區(qū)初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)依次低于東部地區(qū)4 219.68元、4 417.32元、6 377.21元、6 576.2元和7 227.13元，依次低于西部地區(qū)1 433.69元、1 361.13元、1 385.42元、1 283.94元和1 978.71元*此處生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)來源于2011年-2015年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，中、東、西部劃分標(biāo)準(zhǔn)為：中部地區(qū)包括湖北、湖南、安徽、山西、河南、江西6??；東部地區(qū)包括北京、黑龍江、吉林、遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、海南、廣東13省；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、西藏、云南、陜西、廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古12省。。而就重慶市而言，還有部分縣出現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)負(fù)增長，如C縣2013年教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”和“一個(gè)比例”均出現(xiàn)負(fù)增長，其中預(yù)算內(nèi)教育撥款負(fù)增長22.84%，中、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)負(fù)增長10.10%和7.10%，中、小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)負(fù)增長18.07%和5.25%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例負(fù)增長0.59%。除此之外，D縣土地出讓凈收益中計(jì)提的教育資金1 425萬元，未安排用于教育，累計(jì)欠撥教育經(jīng)費(fèi)4 888.98萬元；E縣申報(bào)的規(guī)劃期為五年或十年的老校建設(shè)項(xiàng)目，前期因資金未及時(shí)撥付造成了工作無法順利開展，后期資金撥付時(shí)卻已無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化的新需求，帶來了工作開展滯后和資金的不必要浪費(fèi)。由此可見，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總體仍顯不足，且存在“中部塌陷”、欠撥、擠占等問題，在落實(shí)國家教育經(jīng)費(fèi)投入政策上仍有一定差距。

(四)農(nóng)村教師質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)性缺編及難招難留問題突出

教育大計(jì)，教師為本。在我國實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育和農(nóng)村學(xué)校硬件條件逐步改善的大背景下，城鄉(xiāng)教師資源的均衡配置成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。然而，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)教師資源配置不均衡問題卻十分凸顯，農(nóng)村教師質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)性缺編、難招難留問題突出，且這一現(xiàn)象在我國中西部農(nóng)村廣泛存在。如重慶市農(nóng)村中小學(xué)具有高級(jí)職稱的教師分別占34.30%和4.70%，而城市卻占65.70%和95.30%，農(nóng)村學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源占比較小，差距明顯；又如F縣小學(xué)科學(xué)、外語、音樂、體育、美術(shù)生師比依次為457∶1，51∶1，200∶1，170∶1，209∶1，而初中音、體、美生師比依次為275∶1，201∶1，83∶1[4]，農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編問題突出；再如由于待遇低、條件差、外出學(xué)習(xí)和進(jìn)修的機(jī)會(huì)較少、發(fā)展后勁不足等原因，導(dǎo)致農(nóng)村教師難招難留問題突出，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍“下不去、留不住、教不好”的痼疾長期存在，嚴(yán)重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展。

(五)農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后阻礙了義務(wù)教育均衡發(fā)展

硬件設(shè)施配備作為保障學(xué)校辦學(xué)的基礎(chǔ)條件，是教育基本均衡的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。然而，當(dāng)前農(nóng)村校舍場(chǎng)地、功能室建設(shè)、信息技術(shù)設(shè)備等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后依然是部分未達(dá)標(biāo)縣的主要薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了義務(wù)教育均衡發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2015年全國初中和小學(xué)生均儀器設(shè)備值分別為1 746元和1 044元，農(nóng)村初中、小學(xué)僅相當(dāng)于城市的68.70%和58.50%[5]。就重慶市來說，2015年農(nóng)村學(xué)校校舍場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)化率為69.5%，比城市學(xué)校低近20個(gè)百分點(diǎn)；重慶市東北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域和東南部少數(shù)民族聚集區(qū)域農(nóng)村學(xué)校生均儀器設(shè)備值僅為401元，不到城市學(xué)校的1/3；農(nóng)村學(xué)校多媒體“班班通”建成率僅為53%，較城市學(xué)校低32個(gè)百分點(diǎn)?？梢?，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后仍是阻礙義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要因素，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍是我們的工作重點(diǎn)。

(六)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快對(duì)義務(wù)育均衡發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市涌入，隨之帶來了教育人口的大規(guī)模流動(dòng)。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程與義務(wù)教育規(guī)劃布局等一時(shí)難以有效銜接，一方面農(nóng)村學(xué)齡人口的自然減少，使部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“空殼”和“麻雀”學(xué)校，造成農(nóng)村學(xué)校教育資源閑置。如2015年我國鄉(xiāng)村地區(qū)共有小學(xué)與教學(xué)點(diǎn)200 199所，占全國總數(shù)的70.60%。其中，不足100人的小規(guī)模學(xué)校126 751所，占總數(shù)的44.70%，全國有無人校點(diǎn)9667個(gè)，不足10人的鄉(xiāng)村校點(diǎn)達(dá)3.39萬個(gè)[6]；另一方面隨遷子女大量涌入城市，造成城區(qū)學(xué)校教育資源嚴(yán)重緊缺，致使大班額問題突出。如2015年，全國小學(xué)56人及以上大班額比例為12.10%，普通初中大班額比例為19.90%[5]，而重慶市義務(wù)教育學(xué)校56人以上的大班額還有9 200多個(gè)，占比約13.2%；66人以上的超大班額有3 900多個(gè)，約占全市班級(jí)總數(shù)的5.8%。除此之外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快還衍生了“擇校熱”、農(nóng)民工子女受教育機(jī)會(huì)不均等等問題，對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。

三、加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

(一)重點(diǎn)攻堅(jiān)均衡發(fā)展未達(dá)標(biāo)縣的薄弱環(huán)節(jié)

20世紀(jì)90年代，我國教育系統(tǒng)受經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的影響，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式下，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間的教育差距逐步加大，教育資源配置的不均衡導(dǎo)致“強(qiáng)校愈強(qiáng)，弱校愈弱”，造成了貧困地區(qū)薄弱學(xué)校的大量存在，并成為阻礙我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的“硬骨頭”。目前，重慶市有31.6%的貧困縣是均衡發(fā)展的“硬骨頭”，而全國37.6%的未達(dá)標(biāo)縣更是“硬骨頭”，成為制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的“短板”。在教育扶貧“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精準(zhǔn)滴灌”的新形勢(shì)下，如何補(bǔ)齊這塊“短板”已然引起了各級(jí)政府的重點(diǎn)關(guān)注。面對(duì)薄弱地區(qū)和貧困縣的重點(diǎn)攻堅(jiān)，要加大重點(diǎn)扶持和政策傾斜的力度。一是中央要向中西部薄弱地區(qū)提供更多的資金保障和政策優(yōu)惠，在資金的總體安排上體現(xiàn)“中央拿大頭、省級(jí)政府適度分擔(dān)”的原則，減少薄弱地區(qū)財(cái)政壓力。同時(shí)省級(jí)政府要將貧困縣均衡發(fā)展工作直接納入省政府義務(wù)教育發(fā)展管理項(xiàng)目之中，增設(shè)義務(wù)教育均衡發(fā)展專項(xiàng)資金，實(shí)行“?？顚Ｓ谩?，采取針對(duì)性措施重點(diǎn)攻堅(jiān)“短板”問題，如云南省每縣安排1 000萬元的專項(xiàng)資金著力解決義務(wù)教育“短板”問題；二是要繼續(xù)實(shí)施《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》，采取多種舉措引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教師向薄弱地區(qū)和貧困縣流動(dòng)。如提高連片特困地區(qū)和部分省貧縣的教師待遇、利用中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)鄉(xiāng)村教師績效獎(jiǎng)勵(lì)津貼、建設(shè)鄉(xiāng)村教師和特崗教師的周轉(zhuǎn)房、利用網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等促進(jìn)教師專業(yè)化發(fā)展；三是要?jiǎng)?chuàng)新辦學(xué)模式，通過集團(tuán)化辦學(xué)、委托管理、對(duì)口幫扶等措施，讓優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)薄弱學(xué)校和新建學(xué)校發(fā)展，整體提升區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展水平；四是要注重學(xué)校“內(nèi)涵式”發(fā)展，以特色學(xué)校建設(shè)提升農(nóng)村學(xué)校的自我造血能力?！皩?shí)踐證明，特色學(xué)校建設(shè)是促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量的有效途徑?！盵7]采取針對(duì)性措施，重點(diǎn)攻堅(jiān)義務(wù)教育均衡發(fā)展未達(dá)標(biāo)縣的薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展同樣需要“精準(zhǔn)扶貧”。

(二)落實(shí)縣級(jí)“政府”主體責(zé)任制，加強(qiáng)教育行政部門教育督導(dǎo)

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展任務(wù)重、周期長、困難大。為鞏固義務(wù)教育基本均衡發(fā)展成果、穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育邁向優(yōu)質(zhì)均衡，要充分發(fā)揮政府作為保障社會(huì)運(yùn)行的中樞和對(duì)公共資源進(jìn)行分配的主體責(zé)任，明確各級(jí)政府部門的職責(zé)與權(quán)限，努力縮小受教育群體之間的差距。第一，進(jìn)一步履行各省市與國家簽訂的推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄的各項(xiàng)承諾，建立政府各部門之間的協(xié)同、會(huì)商和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的政策合力，共同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展；第二，雖然當(dāng)前實(shí)行“省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、縣級(jí)人民政府為主管理”的管理體制，但縣級(jí)對(duì)教育均衡的推進(jìn)工作主要以縣教委等教育行政部門為主體，并未得到縣級(jí)“政府”足夠的重視。因此，落實(shí)縣級(jí)“政府”主體責(zé)任制，將推進(jìn)工作(如經(jīng)費(fèi)保障、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、均衡配置城鄉(xiāng)師資、消除大班額等)納入“區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度綜合考核”之中，才能確保推進(jìn)工作落到實(shí)處；第三，要充分發(fā)揮教育行政部門的督導(dǎo)作用。省級(jí)教育行政部門要對(duì)全省義務(wù)教育均衡發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)估與監(jiān)測(cè)，并利用定期公布的“義務(wù)教育均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)圖”來督導(dǎo)各級(jí)政府工作。建議省級(jí)政府對(duì)均衡發(fā)展水平鞏固和明顯提升的區(qū)縣實(shí)行榮譽(yù)授予和不同標(biāo)準(zhǔn)的資金獎(jiǎng)勵(lì)，如江蘇頒發(fā)先進(jìn)集體、先進(jìn)個(gè)人等榮譽(yù)稱號(hào)，廣西實(shí)行1 000萬～2 500萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，既要充分調(diào)動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作積極性，也要嚴(yán)防均衡水平滑坡。同時(shí)，縣級(jí)教育行政部門也要承擔(dān)對(duì)區(qū)縣義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的檢查和監(jiān)督職責(zé)，能及時(shí)根據(jù)評(píng)估意見督導(dǎo)各區(qū)縣開展改進(jìn)工作。

(三)加大中央和省級(jí)政府財(cái)政投入，完善經(jīng)費(fèi)保障制度

目前，我國義務(wù)教育實(shí)行中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。雖然近年來中央加大了對(duì)中西部地區(qū)的教育投入，在資金投入政策上也體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則，但由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異和當(dāng)前財(cái)政體制的明顯不平衡，中央對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政投入依然不能滿足教育發(fā)展的需要，地方財(cái)政仍是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要補(bǔ)給源。因此，為破解義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總體投入仍顯不足、中部塌陷、欠撥、擠占、資金浪費(fèi)等問題，中央和省級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要投資和宏觀管理責(zé)任，完善經(jīng)費(fèi)保障制度。第一，加大中央和省級(jí)政府財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的投入，確?！叭齻€(gè)增長、兩個(gè)比例”有效落實(shí)，為縣級(jí)政府順利開展義務(wù)教育均衡發(fā)展工作提供資金保障。針對(duì)“中部塌陷”和西部特別貧困的地區(qū)，中央要以設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助或減少地方支付比例等方式來解決現(xiàn)實(shí)問題；第二，健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，加大省級(jí)教育行政部門對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制教育經(jīng)費(fèi)欠撥、擠占的現(xiàn)象；第三，明確義務(wù)教育財(cái)政使用的方向。調(diào)整過去五年、十年規(guī)劃中對(duì)老校建設(shè)項(xiàng)目等專項(xiàng)資金的投入方向，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С殖擎?zhèn)新建學(xué)校以適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)著眼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村師資難招難留等薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”；第四，深化改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，建立規(guī)范高效、權(quán)責(zé)明晰的省以下財(cái)政支付體系，使之與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配，特別針對(duì)貧困縣增加中央和省級(jí)財(cái)政投入，不讓貧困縣承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付資金的配套壓力。

(四)多途徑優(yōu)化農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡

針對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍長期存在的質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)性缺編、難招難留等問題，一要?jiǎng)?chuàng)新教師激勵(lì)機(jī)制，面向中西部貧困薄弱地區(qū)的農(nóng)村教師設(shè)立中央政府專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)津貼，在提高農(nóng)村教師基本生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度：對(duì)農(nóng)村教師實(shí)施“差別化績效考核”。針對(duì)長期扎根農(nóng)村、對(duì)農(nóng)村教育有不同貢獻(xiàn)的教師實(shí)施梯度獎(jiǎng)勵(lì)，使其每月補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)額度比城市教師高出1 000-2 000元不等，從而激勵(lì)農(nóng)村教師積極為農(nóng)村教育服務(wù)；二要統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，逐步深化農(nóng)村教師隊(duì)伍的供給側(cè)改革。針對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)學(xué)校教師短缺，科學(xué)、英語和音體美等學(xué)科教師緊缺等情況，要有針對(duì)性地培養(yǎng)教師，繼續(xù)實(shí)施“特設(shè)崗位”“特色學(xué)科”“全科教師”等教師培養(yǎng)計(jì)劃；三要依托當(dāng)?shù)馗叩仍盒＝⑧l(xiāng)村教師定向培養(yǎng)計(jì)劃，鼓勵(lì)大學(xué)生到薄弱和貧困縣“頂崗實(shí)習(xí)”?？h級(jí)以上人民政府安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)村教師培訓(xùn)，鼓勵(lì)以網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、校本培訓(xùn)和院校培訓(xùn)等多種方式促進(jìn)農(nóng)村教師專業(yè)化發(fā)展；四要繼續(xù)強(qiáng)化交流輪崗制度的實(shí)施，深入推進(jìn)縣域內(nèi)和縣際間教師雙向流動(dòng)制度，為在鄉(xiāng)村工作的教師提供較高的津貼、補(bǔ)貼，加快農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流，解決我國教師交流輪崗制度實(shí)施效果不夠理想、農(nóng)村教師不愿進(jìn)城、城鎮(zhèn)教師入不了鄉(xiāng)的問題。

(五)強(qiáng)化兜底思維，加快推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后仍是制約各農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校及城市薄弱學(xué)校義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要因素。為改善這一問題，一要扎實(shí)推進(jìn)“薄改”工程實(shí)施。要強(qiáng)化兜底思維，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)齊均衡短板，確保到2020年能夠全面改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件；二是加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、農(nóng)村初中校舍改造、農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)等專項(xiàng)工程，切實(shí)改善農(nóng)村師生學(xué)習(xí)生活條件；三是在功能區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)中，區(qū)縣政府要加強(qiáng)對(duì)人口流動(dòng)的監(jiān)測(cè)，根據(jù)城區(qū)人口增長和小區(qū)入住的實(shí)際需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)配套中小學(xué)校，新增教育資源，破解大班額等問題；四是深入推進(jìn)“六大功能室”建設(shè)，合理配置，科學(xué)使用學(xué)校音樂、體育、美術(shù)、衛(wèi)生、勞動(dòng)、科技等功能教室，進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

(六)科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)，適應(yīng)學(xué)生流動(dòng)新常態(tài)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)工程，必須在充分考慮到當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)狀況等多種因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。為適應(yīng)高速城鎮(zhèn)化給義務(wù)教育均衡發(fā)展帶來的影響，第一，各省市政府要在對(duì)各地區(qū)流動(dòng)人口進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)和合理預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校的建設(shè)和教育設(shè)施的配套，統(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局以適應(yīng)學(xué)生流動(dòng)頻繁的新常態(tài)；第二，加強(qiáng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)，探索辦學(xué)和管理機(jī)制改革，不斷引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資，打造辦學(xué)特色，促進(jìn)“內(nèi)涵式”發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，防止出現(xiàn)農(nóng)村子女嚴(yán)重外流，以及由此帶來的學(xué)?！翱招幕焙徒逃Y源的閑置與浪費(fèi)等問題；第三，加大中心城區(qū)、老城區(qū)新建、改擴(kuò)建和遷建學(xué)校力度，保障城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)用地，教育資源的供給要滿足城鎮(zhèn)化的需要，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)學(xué)校大班額和教育資源緊缺等現(xiàn)象；第四，由政府帶頭在農(nóng)村設(shè)立試點(diǎn)學(xué)校，委托教育家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理，實(shí)行教育家辦學(xué)機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)有理想、有抱負(fù)的校長或老師到農(nóng)村創(chuàng)辦小微學(xué)校，以優(yōu)質(zhì)師資配置和特色學(xué)校建設(shè)提升農(nóng)村教育的自我造血能力，增加農(nóng)村學(xué)校的吸引力。同時(shí)，增加農(nóng)村地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)、鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”教學(xué)點(diǎn)在促進(jìn)教學(xué)點(diǎn)開齊、開好國家規(guī)定課和實(shí)現(xiàn)區(qū)域義務(wù)教育高位均衡發(fā)展等作用，也能緩解農(nóng)村子女大量涌入城市，有利于增加農(nóng)村義務(wù)教育容量和緩解城市教育供需壓力。

義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的復(fù)雜性和處于“攻堅(jiān)段”與“深水區(qū)”的特殊性，要求我們推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展一定要從根本問題著手，不能僅停留在表面工作。因此，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展要淡化形式，注重實(shí)質(zhì)，緊抓突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。總之，加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展要進(jìn)一步明確各級(jí)政府職責(zé)：中央和省級(jí)政府要加大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入(尤其是對(duì)貧困縣的重點(diǎn)扶持)，縣級(jí)“政府”要切實(shí)擔(dān)當(dāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主體責(zé)任，教育行政部門要加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)作用，重點(diǎn)解決農(nóng)村教師質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)性缺編和難招難留等問題，全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作落到實(shí)處。

[1] 教育部.2016年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工報(bào)告[EB/OL].(2015-10-12).http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_sp/s7662/s7661/s7664/jcys_hxjzg/.

[2] 馮建軍.優(yōu)質(zhì)均衡：義務(wù)教育均衡發(fā)展的新目標(biāo)[J].教育發(fā)展研究，2011(6)：1-5.

[3] 教育部.2016年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工報(bào)告[EB/OL].(2015-10-12).http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_sp/s7662/s7661/s7664/jcys_hxjzg/.

[4] 朱德全，李鵬，宋乃慶.中國義務(wù)教育發(fā)展報(bào)告——基于《教育規(guī)劃綱要》第三方評(píng)估的證據(jù)[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(1)：63-77.

[5] 教育部，中國教育概況——2015年全國教育事業(yè)發(fā)展情況[EB/OL].(2016-12-19).http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/19/content_5149958.htm#3.

[6] 《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2016》顯示鄉(xiāng)村小學(xué)超五成為小規(guī)模學(xué)校[J].中國農(nóng)村教育，2017(Z1)：9.

[7] 范涌峰，李欣蓮，宋乃慶.城鄉(xiāng)教育一體化的三種基本模式：生成機(jī)理與問題應(yīng)對(duì)——基于瓊、渝、蓉的實(shí)踐分析[J].教育發(fā)展研究，2014(1)：6-11.