網(wǎng)約車監(jiān)管地方立法的實踐與完善建議

王強強

(海南政法職業(yè)學(xué)院， 海南 ?？?571100)

引 言

《網(wǎng)約車暫行辦法》對出租汽車定位、責(zé)任承擔(dān)分配等方面作出規(guī)定，而對于巡游車和網(wǎng)約車的數(shù)量規(guī)模如何管制、網(wǎng)約車車輛條件等并未作詳細要求，具體交由地方根據(jù)本地實際情況立法。[1]《網(wǎng)約車暫行辦法》發(fā)布不久后，各地政府相繼制定了本地的網(wǎng)約車暫行辦法實施細則。梳理網(wǎng)約車地方立法，不難發(fā)現(xiàn)，很多地方在《網(wǎng)約車暫行辦法》規(guī)定的許可條件基礎(chǔ)上增設(shè)了很多規(guī)定，如戶籍的限制、軸距和排量的限制、車輛價款和車輛號牌的限制等。網(wǎng)約車地方立法中的各種限制條件對規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)產(chǎn)生了不利影響，引發(fā)了民眾對網(wǎng)約車地方立法的廣泛關(guān)注。

一、網(wǎng)約車的定義及特征

(一)網(wǎng)約車的定義

出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的重要補充。出租汽車分為巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車兩大類。巡游出租汽車即傳統(tǒng)的出租汽車運營模式，通過揚手招車、預(yù)約訂車和站點租乘等客運服務(wù)方式締結(jié)運輸服務(wù)合同。出于規(guī)范道路交通運輸秩序、保障乘客出行安全、滿足乘客高質(zhì)量服務(wù)需求等多種考慮，道路交通運輸?shù)炔块T對傳統(tǒng)的巡游出租汽車行業(yè)進行了嚴格管理，數(shù)量上進行總量控制，與此同時，對經(jīng)營企業(yè)、出租汽車、出租汽車駕駛員都設(shè)置了較高的準入門檻。政府職能部門的嚴格管控加上出租汽車與民眾之間的信息不對稱，多種因素的疊加使得民眾“打車難”和出租汽車“盈利少”同時存在，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)出租汽車服務(wù)的結(jié)構(gòu)性矛盾。與傳統(tǒng)的巡游出租汽車運行模式不同，網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡稱。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車是一種憑借互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，為具有出行需求的顧客和具有出行服務(wù)資格與能力的駕駛員提供信息溝通和保障連接服務(wù)的新型商業(yè)運行模式。具有出行需求的顧客通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布信息，網(wǎng)絡(luò)平臺把信息分配給距離顧客最近的出租汽車，出租汽車按照平臺指定的路線把乘客運送至目的地之后，乘客向平臺給付費用，出租汽車再從平臺獲得相應(yīng)的報酬。

(二)網(wǎng)約車的運營服務(wù)模式及特征

網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟背景下興起的新型經(jīng)濟模式，能夠彌合出租汽車與乘客之間的信息不對稱困境，滿足出租汽車和乘客的雙重需求，提高出租汽車運行效率，擴大出租汽車的盈利，提高乘客的出行質(zhì)量。正是由于以上優(yōu)點，網(wǎng)約車一經(jīng)出現(xiàn)，即對傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大影響。網(wǎng)約車運營模式的最大特征在于利用移動互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的完美結(jié)合形成暫時性的服務(wù)交易，司機作為閑置資源的提供者，通過網(wǎng)絡(luò)共享平臺提供給需要出行服務(wù)的乘客，并獲得相應(yīng)的收益，而消費者利用互聯(lián)網(wǎng)從提供者那里獲取所需資源的短時間段的使用權(quán)利，與轉(zhuǎn)移所有權(quán)的“買賣”而言，其交易成本比較低，在頻繁的交易中實現(xiàn)閑置資源的價值。[1]

二、網(wǎng)約車立法的法律文本分析

(一)《網(wǎng)約車暫行辦法》的文本考察

1. 《網(wǎng)約車暫行辦法》對若干關(guān)鍵條款的規(guī)定比較抽象

分析《網(wǎng)約車暫行辦法》，不難發(fā)現(xiàn)，其中若干關(guān)鍵性條款的規(guī)定過于抽象。《網(wǎng)約車暫行辦法》第21條第2款規(guī)定，網(wǎng)約車平臺公司不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經(jīng)營者合法權(quán)益等不正當(dāng)價格行為，不得有價格違法行為。《暫行辦法》如此規(guī)定顯然為了維護出租車市場的公平競爭，但《暫行辦法》對“低于成本的價格”并未進行明確規(guī)定，對價格違法的情形也沒有進行列舉規(guī)定。事實上，與傳統(tǒng)出租車的僅以里程計價相比，網(wǎng)約車的計價方式綜合了不同時段的供求關(guān)系、天氣狀況、道路擁堵情況以及行使里程，計價方式更加科學(xué)合理，實現(xiàn)了社會閑置私家車資源的有效配置，有效解決了民眾出行難的問題?！稌盒修k法》的模糊規(guī)定從源頭即為行政執(zhí)法設(shè)置了難題。

再如《網(wǎng)約車暫行辦法》第14條在網(wǎng)約車駕駛員準入條件中規(guī)定了“城市人民政府規(guī)定的其他條件”的兜底條款。該條款實質(zhì)上授權(quán)各地方政府結(jié)合本地區(qū)網(wǎng)約車發(fā)展的實際情況，因地制宜設(shè)置具體的準入條件。實踐中北京、上海等地方政府的《網(wǎng)約車暫行辦法實施細則》即依據(jù)該條款增加了戶籍等限制性規(guī)定。然而這樣的限制性規(guī)定與《行政許可法》《立法法》等上位法存在抵觸之嫌。

2. 《網(wǎng)約車暫行辦法》存在的授權(quán)不明問題

國務(wù)院交通運輸部等部門聯(lián)合頒布的《網(wǎng)約車暫行辦法》作為國家層面的行政立法，從平臺公司許可條件及程序、車輛性質(zhì)和報廢管理、勞動合同管理、價格機制、車輛和駕駛員許可申請等方面對網(wǎng)約車進行了規(guī)定，但《網(wǎng)約車暫行辦法》對中央與地方在網(wǎng)約車監(jiān)管方面的分工并沒有進行科學(xué)合理的界定。[2]作為中央宏觀立法，《網(wǎng)約車暫行辦法》規(guī)定從事網(wǎng)約車服務(wù)應(yīng)當(dāng)取得出租汽車經(jīng)營許可，駕駛員也需要取得相應(yīng)的從業(yè)資格等，這毫無疑問屬于行政許可的設(shè)定，但《網(wǎng)約車暫行辦法》作為國務(wù)院交通運輸部的部門規(guī)章，其設(shè)置行政許可的上位法依據(jù)并不明確。根據(jù)《立法法》第80條第2款之規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。按照《立法法》《行政許可法》的規(guī)定，《網(wǎng)約車暫行辦法》作為國務(wù)院部門規(guī)章，不具有行政許可設(shè)定權(quán)，使得《網(wǎng)約車暫行辦法》授權(quán)缺乏法律依據(jù)。

作為地方政府網(wǎng)約車立法規(guī)制權(quán)的直接來源，《網(wǎng)約車暫行辦法》出臺之后，地方政府相繼制定了網(wǎng)約車監(jiān)管的實施細則，梳理各個地方的網(wǎng)約車立法，絕大多數(shù)地方的網(wǎng)約車立法都在第1條開宗明義地指出“根據(jù)”或“為落實”《網(wǎng)約車暫行辦法》而制定。從公布的各地城市網(wǎng)約車新規(guī)實施細則可以看出，中央放權(quán)后的地方立法存在很多問題，主要在網(wǎng)約車駕駛員和運營車輛的具體規(guī)定上爭議很大，特別是部分城市對“本地戶籍和本地車籍”的限制性規(guī)定明顯違背了《網(wǎng)約車暫行辦法》鼓勵網(wǎng)約車發(fā)展的制度設(shè)計初衷。

(二)地方層面的網(wǎng)約車立法的法律文本考察

交通運輸部《網(wǎng)約車暫行辦法》正式頒布后，各地方城市先后因地制宜地制定了本地的網(wǎng)約車實施細則。結(jié)合若干典型城市頒布的網(wǎng)約車細則進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，各地網(wǎng)約車立法還是存在諸多值得探討的問題。[3]

1.北上廣等典型城市的網(wǎng)約車立法細則

北京網(wǎng)約車細則要求車輛需在北京市登記，滿足北京市公布實施的最新機動車排放標準，排氣量不小于1.8L以及車輛軸距不小于2650毫米且從事網(wǎng)約車的駕駛員需具有北京市戶籍。上海市網(wǎng)約車細則要求網(wǎng)約車應(yīng)在上海市注冊登記，達到上海市規(guī)定的機動車排放標準，車輛軸距條件達到2600毫米以上及駕駛員應(yīng)為本市戶籍，堅持“滬人滬牌”。廣州為代表的其他地區(qū)雖然沒有本地戶籍車牌的要求，并且允許起止點一端不在廣州，但是增加取得本市公安部門核發(fā)的車輛行駛證后1年內(nèi)即提交申請的要求。

2.典型城市網(wǎng)約車立法細則內(nèi)容存在問題的分析

將《網(wǎng)約車暫行辦法》關(guān)于網(wǎng)約車準入條件的規(guī)定與北京、上海等城市所制定的實施細則進行比對，可以明顯看出《網(wǎng)約車暫行辦法》對網(wǎng)約車的限制主要集中在安全裝置等方面，對駕駛員的戶籍、車輛牌照等方面均未涉及。但北京、上海在網(wǎng)約車條件設(shè)置方面卻提高了準入門檻?！毒W(wǎng)約車暫行辦法》第14條前三項對從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員的條件進行了明確規(guī)定，第四項將“城市人民政府規(guī)定的其他條件”作為兜底性條款，從法律解釋的角度來理解，該兜底條款是授權(quán)地方政府出于駕駛員行車安全目的考慮，因地制宜對駕駛員的條件進行更為細致的規(guī)定。并不是授權(quán)地方立法增設(shè)戶籍等要求，這明顯與《網(wǎng)約車暫行辦法》的立法目的相違背。

三、網(wǎng)約車立法與《行政許可法》的沖突

(一)網(wǎng)約車車輛準入條件分析

根據(jù)合理行政的相關(guān)原理，行政機關(guān)擬實施的行政行為，只有認定該行為有助于達到相應(yīng)行政目的或目標時，才能實施。如果行政行為與行政目的相悖，根本無法達到行政目的，就違反了行政比例原則的目的性原則。[4]《網(wǎng)約車暫行辦法》對從事網(wǎng)約車的車輛未作車輛軸距的規(guī)定。而有的政府為了達到安全的目的，要求進入網(wǎng)約車行業(yè)的車輛軸距在2700mm以上。這種規(guī)定并不符合比例原則。車輛的軸距只是車輛安全性的因素之一。在網(wǎng)約車出現(xiàn)之前，所有進入出租車行業(yè)的車輛都要經(jīng)過相關(guān)技術(shù)部門全面而嚴格的檢測，但相關(guān)檢測標準卻沒有對傳統(tǒng)出租車軸距作出硬性要求。如此差別化對待顯然不符合行政法的合理行政原則。[5]《行政許可法》第16條第四項規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。地方政府增設(shè)軸距，存在與上位法相抵觸之嫌。[6]

(二)網(wǎng)約車駕駛員準入條件分析

《網(wǎng)約車暫行辦法》第14條規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具備四個條件。首先，駕駛員取得相應(yīng)準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷，毫無疑問是對司機資質(zhì)的基本要求；其次，第二項和第三項規(guī)定司機無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄等，出于安全考慮，進一步對司機品行作出要求。最后，第四項“城市人民政府規(guī)定的其他條件”，北京上海等城市據(jù)此作出戶籍規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第15條第二款規(guī)定，“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”。北京、上海等地網(wǎng)約車管理細則要求網(wǎng)約車駕駛員必須是具有當(dāng)?shù)貞艏嬖谂c上位法相抵觸之嫌。[7]

(三)網(wǎng)約車牌照數(shù)量管制的分析

《網(wǎng)約車暫行辦法》第13條規(guī)定，地方政府可以對網(wǎng)約車牌照設(shè)立數(shù)量管制。從行政許可的角度看，對網(wǎng)約車數(shù)量實行管制，就是對申請加入網(wǎng)約車的司機和車輛設(shè)置了一項“有數(shù)量限制的行政許可”，即行政特許。[8]根據(jù)《行政許可法》第12條的規(guī)定，可依法設(shè)定行政許可的范圍有：有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項等。這表明對網(wǎng)約車行業(yè)準入設(shè)定牌照限制，屬于行政許可。而對網(wǎng)約車牌照實施數(shù)量管制，則就屬于有數(shù)量限制的行政許可。[注]《行政許可法》第13條還規(guī)定了“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的以及行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的四種情形可以不設(shè)定行政許可。行政立法對傳統(tǒng)的巡游出租車進行數(shù)量管控具有正當(dāng)性，理由是出租車是社會公共交通的重要補充，傳統(tǒng)巡游車是專職出租汽車服務(wù)，如果不加以數(shù)量限制，難免會擠占有限的公共道路資源，造成道路擁堵，最終影響公民的出行質(zhì)量。與傳統(tǒng)巡游出租車不同，網(wǎng)約車是利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)設(shè)計的一套獨特的專屬服務(wù)和市場調(diào)節(jié)系統(tǒng)，網(wǎng)約出租車是將社會閑散的汽車資源進行整合利用，當(dāng)公眾出行需求比較旺盛時，通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布信息，網(wǎng)約車會及時出現(xiàn)分擔(dān)既有的公共交通壓力和巡游車壓力，在公民需求不是很旺盛時，很多網(wǎng)約車特別是兼職網(wǎng)約車自動退出市場停止接單，釋放公共空間。政府職能部門可以通過創(chuàng)新思維、事后監(jiān)管的方式解決其可能出現(xiàn)的問題，網(wǎng)約車的管理符合第13條可以不設(shè)立行政許可的情形。因此，網(wǎng)約車對牌照數(shù)量進行管制可以不進行許可的設(shè)立。各地政府實施細則關(guān)于網(wǎng)約車數(shù)量管制規(guī)定與《行政許可法》的規(guī)定存在抵觸之嫌。

四、網(wǎng)約車地方立法的完善建議

地方立法是行政執(zhí)法的重要依據(jù)，是貫徹落實國家層面對新事物態(tài)度的重要指南。與上位法保持一致更是地方立法不可逾越的底線，為保障網(wǎng)約車的權(quán)益，滿足公民在互聯(lián)網(wǎng)時代日益多樣化的出行需求，應(yīng)當(dāng)全面檢視網(wǎng)約車地方立法存在的問題，從立法層面予以規(guī)范。[9]

(一)網(wǎng)約車立法要完善立法程序

網(wǎng)約車立法關(guān)乎公眾的切身利益，合理的立法程序，是提高網(wǎng)約車立法質(zhì)量的重要保證。完善網(wǎng)約車立法程序，在制定、修改和廢止法律活動中，遵循一定的步驟和方法，真正做到開門立法，有效吸取網(wǎng)約車群體的利益表達和網(wǎng)約車乘客的利益表達。在網(wǎng)約車立法提案、起草、審議、表決、公布的全過程，立法機關(guān)都應(yīng)當(dāng)主動及時地向社會和公眾公布相關(guān)的立法信息，提高立法的透明度，認真聽取人民群眾的意見，積極反映人民的意志?！毒W(wǎng)約車暫行辦法》從意見稿發(fā)布到正式施行，經(jīng)歷了近兩年的時間，其間出租車行業(yè)人員、專家學(xué)者、群眾都發(fā)表了不同意見，經(jīng)過不斷修改。而地方政府制定實施細則普遍存在公開時間過短、內(nèi)容避重就輕、未反映民意等問題。

所以關(guān)于網(wǎng)約車的立法，關(guān)乎人民群眾的切身權(quán)益，在中央立法、地方立法過程中必須堅持落實民主立法、科學(xué)立法理念，通過聽證會、論證會、社會調(diào)查等擴大立法民主參與途徑，建立健全地方立法信息公開機制，切實做到遵循嚴格立法程序，保障網(wǎng)約車規(guī)范立法。[10]

(二)合理把握網(wǎng)約車立法中央集權(quán)與地方分權(quán)的界限

《網(wǎng)約車暫行辦法》只是對網(wǎng)約車發(fā)展進行了原則性規(guī)定，具體細則的立法權(quán)限則授予地方政府，給地方立法預(yù)留較大空間。中央與地方分權(quán)是根據(jù)我國國情的需要，我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，而分權(quán)利于地方靈活立法。但是，我們應(yīng)該清楚地意識到，任何中央與地方權(quán)限劃分，都會面對一個“界限”如何合理把握的問題，若把握不好界限，極可能造成地方分權(quán)過度，權(quán)力過大，隨意立法，進而對網(wǎng)約車立法的完善產(chǎn)生不利影響。

目前，我國網(wǎng)約車立法在中央與地方之間存在比較明顯的立法分權(quán)，由中央統(tǒng)一制定原則性規(guī)定，地方政府根據(jù)本城市實際情況來制定細則。因此，要建構(gòu)和諧的中央與地方立法關(guān)系，把握好兩者的界限就變得很關(guān)鍵。既要禁止中央立法專制，又要禁止地方隨意立法，唯有把握社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，合理集權(quán)，適當(dāng)分權(quán)，動態(tài)調(diào)整，才能推進網(wǎng)約車行業(yè)的良性規(guī)范發(fā)展。

(三)網(wǎng)約車的地方立法應(yīng)遵循合法行政的基本法律秩序

長期以來，我國行政許可或者說行政審批領(lǐng)域一直存在亂設(shè)審批、隨意增加審批條件的問題。中央法律設(shè)定的行政許可，下放到各級地方政府就會增加很多附加的條件和要求?！缎姓S可法》對行政許可的設(shè)定權(quán)限和程序進行了明確規(guī)定，下位法不能隨意增設(shè)行政許可和行政許可條件。

《網(wǎng)約車暫行辦法》指出網(wǎng)約車需為“7座及以下乘用車”，地方立法紛紛附加車輛價款20萬以上或者軸距2700毫米以上，或者排量等各種限制，這就是明顯違反了《行政許可法》和《網(wǎng)約車暫行辦法》的限制性規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》明確指出了“下位法不符合上位法”的情形：即下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍……下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。[注]《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法[2004]第96號)。由此可見，下位法對上位法行政許可條件的具體化，只能是解釋性的，不能因此增加行政相對人的義務(wù)或者限縮行政相對人的權(quán)利，網(wǎng)約車的地方行政許可應(yīng)遵循上位法的基本法律秩序。在上位法的框架內(nèi)進行細化規(guī)定。

五、結(jié) 語

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車是一種憑借互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，為具有出行需求的顧客和具有出行服務(wù)資格與能力的駕駛員提供信息溝通和保障連接服務(wù)的新型商業(yè)運行模式，網(wǎng)約車運行模式解決了傳統(tǒng)巡游出租車與乘客之間存在信息不對稱等結(jié)構(gòu)性矛盾，極大地方便了公民的日常出行。和其他新興事物一樣，網(wǎng)約車的出現(xiàn)對傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來了巨大沖擊，對出租車行業(yè)的利益格局產(chǎn)生了重要影響，也給出租車監(jiān)管部門帶來了諸多困難。為了有效應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)時代出租車行業(yè)變局，經(jīng)過比較長時間的醞釀，交通運輸部等部門出臺了《網(wǎng)約車暫行辦法》，從平臺公司許可條件及程序、車輛性質(zhì)和報廢管理、勞動合同管理、價格機制、車輛和駕駛員許可申請等方面對網(wǎng)約車進行了規(guī)定，但《網(wǎng)約車暫行辦法》在立法技術(shù)層面并沒有對中央與地方在網(wǎng)約車監(jiān)管方面的分工進行科學(xué)合理的界定，規(guī)定了很多需要授權(quán)地方政府因地制宜立法的兜底條款。實踐中地方立法大多對網(wǎng)約車的發(fā)展進行較多限制，有違合法行政原則，不利于網(wǎng)約車的良性發(fā)展?！毒W(wǎng)約車暫行辦法》對網(wǎng)約車的基本態(tài)度是鼓勵，地方立法應(yīng)當(dāng)回歸權(quán)利本位，從立法體制機制、立法程序等諸多方面進行研究，認真聽取網(wǎng)約車群體的利益表達，制定科學(xué)合理的網(wǎng)約車監(jiān)管的實施細則，在保障安全的前提下，讓社會公眾獲得更好的出行體驗。