改革開放四十年中國扶貧政策變遷及其實踐

謝玉梅

(江南大學(xué) 商學(xué)院， 江蘇 無錫 214122)

減貧是全球面臨的共同難題。改革開放四十年來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國充分發(fā)揮強大的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，消除貧困，改善民生，走出了一條中國特色貧困治理道路。尤其是十八大以來，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，把脫貧攻堅上升為國家戰(zhàn)略，建立了政府、社會和市場共同扶貧的大格局，使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，為世界減貧做出了巨大貢獻，也為發(fā)展中國家減貧提供了中國經(jīng)驗。本文嘗試從扶貧政策內(nèi)涵及其演變規(guī)律歸納和總結(jié)不同時期的扶貧特性，分析四十年來扶貧成就，探討我國扶貧理論發(fā)展及其貢獻。

一、中國改革開放四十年扶貧政策變遷

國內(nèi)學(xué)者對中國扶貧發(fā)展階段的劃分大多從編年史的角度展開，代表性的學(xué)者有韓廣富、范小建等，也有學(xué)者從貧困瞄準(zhǔn)視角劃分扶貧階段，一般有四階段、五階段說。劃分的時間段以國務(wù)院扶貧辦成立和開發(fā)式扶貧提出、扶貧開發(fā)綱要實施等作為分界點，但王愛云等質(zhì)疑按照開發(fā)式扶貧以1986年劃分存在不科學(xué)性，事實上我國開發(fā)式扶貧在1984年已經(jīng)開始。[1-5]

在借鑒已有研究基礎(chǔ)上，本文從扶貧政策著手，解讀不同時期扶貧政策的扶貧目標(biāo)，把我國四十年的扶貧歷程劃分為救濟型扶貧、溫飽型扶貧和小康型扶貧三個階段。

(一)救濟型扶貧階段(1978—1985年)

1978年，我國人均GDP按當(dāng)時匯率計算為224.9美元，排在全球倒數(shù)第2位。全國超過1億多人年平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態(tài)，在我國西北、西南等老少邊窮地區(qū)年人均收入低于50元的貧困縣有221個。針對我國改革開放初期一窮二白的困境，鄧小平提出“貧窮不是社會主義”，要通過改革開放發(fā)展生產(chǎn)力擺脫饑餓和貧困，但當(dāng)時并沒有專門針對扶貧開發(fā)的綱領(lǐng)性文件，有關(guān)扶貧措施散見于這個時期的相關(guān)文件中。例如：1979年中共十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，建議成立專門機構(gòu)，從人財物上支持我國極端貧困地區(qū)人民的生產(chǎn)建設(shè)和生活；1982年，“六五計劃”提出每年劃撥5億專項資金支持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)；1982年底根據(jù)黨的十二大報告精神，我國出臺了《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，強調(diào)提升農(nóng)戶自身能力發(fā)展生產(chǎn)建設(shè)脫貧。1980—1984年，中央財政累計投入扶貧資金29.8億元。之后，我國加大了農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)展力度，連續(xù)出臺了與扶貧直接相關(guān)的文件。

根據(jù)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》精神，制定了《關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請示》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出通過減免農(nóng)業(yè)稅等特殊優(yōu)惠政策支持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這兩份文件已經(jīng)從農(nóng)村扶貧開發(fā)的角度，而不是純救濟的角度解決貧困地區(qū)的貧困問題，對開發(fā)方式、重點和開發(fā)資金使用等做了相應(yīng)規(guī)定，同時，地方政府也制定了扶貧開發(fā)政策，從制度建設(shè)和頂層設(shè)計上推動扶貧工作開展。20世紀(jì)80年代中期，我國開始由早期的救濟式扶貧向溫飽型扶貧轉(zhuǎn)變。

(二)溫飽型扶貧階段(1986—2010年)

隨著我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的推進，農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身力量使經(jīng)濟得到快速增長，但一些地區(qū)由于社會、歷史、自然、地理、文化等方面的制約，發(fā)展相對滯后，貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距逐步擴大。1986年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，我國開始有計劃、有組織、大規(guī)模地開展扶貧攻堅工作。1986年底，國家首批確立331個重點扶持的國家級貧困縣。1994年第二次調(diào)整后，國家出臺扶貧綱領(lǐng)性文件“八七扶貧攻堅計劃”，設(shè)立了592個國家級貧困縣。根據(jù)扶貧攻堅要求，當(dāng)時提出用7年時間解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。我國扶貧開發(fā)途徑主要側(cè)重于短平快解決溫飽問題的種養(yǎng)殖及其加工、資源開發(fā)和勞動密集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、勞務(wù)輸出等方面。2000年的農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)，政策目標(biāo)仍然是以解決溫飽和鞏固溫飽為主，瞄準(zhǔn)對象重點為中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)；在扶貧方式上，提出因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)增加貧困地區(qū)收入、脫貧致富；扶貧目標(biāo)在以增收為主的同時關(guān)注支出型扶貧，創(chuàng)新科技扶貧、文化扶貧、搬遷移民扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等手段，改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，并建立了“省負總責(zé)，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶”的扶貧工作責(zé)任制，抓基層組織建設(shè)，提高扶貧效率。

(三)小康型扶貧階段(2011年至今)

經(jīng)過八七扶貧攻堅和扶貧綱要實施，我國農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決，社會保障制度初步建立。2011年，我國大幅度提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民人均純收入由2010年的1274元提高到2300元。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中，提出扶貧目標(biāo)是“到2020年全面建成小康社會，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢”，并對貧困人口進行建檔立卡，動態(tài)管理；原定貧困縣和貧困村扶貧政策不變，逐步退出；同時中央把六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等14個連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，建立“專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧”三位一體的扶貧模式，整村推進。2012年12月29日和30日，習(xí)近平在河北阜平縣調(diào)研發(fā)表重要講話，指出“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”。2013年，習(xí)近平在湖南十八洞村調(diào)研，第一次正式提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，此后多地調(diào)研強調(diào)精準(zhǔn)扶貧的重要性。黨的十九大明確指出我國2020年全面建成小康，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村地區(qū)的貧困人口全部脫貧，中央脫貧攻堅的對象指向深度貧困地區(qū)，我國扶貧戰(zhàn)略開始從扶貧速度向扶貧質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

二、中國四十年扶貧成就

四十年來的經(jīng)濟高速增長以及扶貧政策長期推進，對我國減貧帶來了重大影響。近年來，我國農(nóng)村貧困地區(qū)居民可支配收入連續(xù)增長，貧困人數(shù)大幅度下降，社會公平不斷提高，減貧成效顯著。截至2017年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至3046萬人，累計減少6853萬人；貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至3.1%，累計下降7.1個百分點。[注]數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng).2017年末全國農(nóng)村貧困口3046萬人同比減少1289萬人[EB/OL].(2018-02-01).http://www.xinhuanet.com/finance/2018-02/01/c_129803536.htm.從縱向來看，下面四個方面的成就比較突出。

(一)貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，貧困人口和貧困率持續(xù)下降

用來衡量我國貧困狀況的貧困標(biāo)準(zhǔn)有兩個:一個是國家統(tǒng)計局公布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，即政府貧困標(biāo)準(zhǔn)，另一個是世界銀行標(biāo)準(zhǔn)。2007年以前，我國一直采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)用于確定扶貧對象、分配中央資金，低收入標(biāo)準(zhǔn)在一些較為發(fā)達的地區(qū)作為扶貧工作的參考依據(jù)。2008年，根據(jù)十七大關(guān)于“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的精神，我國正式采用低收入作為扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)。圖1為我國1978年以來官方貧困標(biāo)準(zhǔn)變化情況，由于2011年標(biāo)準(zhǔn)提高，故按照2300元作為現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)。我國早期扶貧標(biāo)準(zhǔn)很低，主要以救濟為主，例如1978年絕對貧困線僅為100元。1984—1992年期間，扶貧標(biāo)準(zhǔn)小幅提高，直到1994年八七扶貧攻堅計劃初期，貧困標(biāo)準(zhǔn)有較大提升，但之后變動很小。2011年，我國大幅度提升貧困標(biāo)準(zhǔn)，從2010年的人均收入1274元提升到2300元，增幅高達80.5%，接近世界銀行貧困標(biāo)準(zhǔn)。

資料來源：根據(jù)《2017年中國農(nóng)村貧困檢測報告》整理。圖1 1978-2017年貧困標(biāo)準(zhǔn)變化Fig. 1 The change of poverty standards from 1978 to 2017

圖2為按照世界銀行2015年調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)測算的中國貧困標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行根據(jù)1990年設(shè)定的國際貧困線為“1天1美元”，2005年上調(diào)為“1天1.25美元”，2015年再次上調(diào)為“1天1.9美元”。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)購買力評價，我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。圖2顯示，按照世界銀行每人每天1.9美元標(biāo)準(zhǔn)，1981年，我國約有8.8億貧困人口，貧困率高達88.3%。隨著中國經(jīng)濟高速增長，中國積極應(yīng)對聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)和2030年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程，提前完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，到2014年，世界銀行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人數(shù)下降到1850萬人，貧困率下降至1.4%。三十三年間，中國減少貧困8.59億人，中國對全球減貧貢獻超過70%。

資料來源：世界銀行網(wǎng)站.https://www.worldbank.org.圖2 1981-2014年世界銀行標(biāo)準(zhǔn)中國減貧情況Fig. 2 Situation of Chinese poverty alleviation based on the WB standard from 1981 to 2014

因此，無論是按照中國標(biāo)準(zhǔn)還是世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，四十年來，中國貧困人數(shù)和貧困率持續(xù)下降，中國作為世界人口最大國家為全球減貧做出了最大貢獻。

圖3在不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，分析了1978—1999年、2000—2010年、2011—2017年三個階段的年度減貧和三個不同基數(shù)下的減貧速度?？傮w上看，三個階段減貧規(guī)模和減貧速度呈現(xiàn)不同特征，第一個階段減貧增長表現(xiàn)不規(guī)則性，第二和第三個階段總體表現(xiàn)為減貧速度上升趨勢，尤其在2013年精準(zhǔn)扶貧以來，減貧速度加快。

資料來源：根據(jù)《2017年中國農(nóng)村貧困檢測報告》整理。圖3 不同標(biāo)準(zhǔn)下的中國減貧規(guī)模與速度Fig. 3 The scope and speed of Chinese poverty alleviation based on different standards

(二)十八大以來農(nóng)村貧困地區(qū)居民收入持續(xù)增長

2012年，我國統(tǒng)計局實施了城鄉(xiāng)住戶調(diào)查一體化改革，貧困地區(qū)開始使用農(nóng)村常住居民人均可支配收入，由于統(tǒng)計口徑上的變化，本文分兩個階段分析貧困地區(qū)居民收入變化情況。以2000—2010年為例，2010年農(nóng)村居民人均純收入為5919元，比2000年增長1.6倍，扣除物價因素，年均實際增長7%，是1985年以來增長最快的一年，也是1998年以來首次快于城鎮(zhèn)；但貧困農(nóng)戶人均純收入占全國農(nóng)戶人均純收入的33.8%，比2000年下降2.3%。①根據(jù)《2011年中國農(nóng)村貧困檢測報告》和《2017年中國農(nóng)村貧困檢測報告》整理。精準(zhǔn)扶貧以來，貧困地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入增長快于全國平均水平，2013—2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增長10.4%，高于全國農(nóng)村平均水平2.5個百分點。2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入是全國農(nóng)村平均水平的69.8%，比2012年提高7.7個百分點，與全國農(nóng)村平均水平的差距進一步縮小，扶貧政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。②林火燦.貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長加快[N].經(jīng)濟日報，2018-02-02(3)。

(三)貧困識別機制不斷完善

我國的扶貧瞄準(zhǔn)機制大致經(jīng)歷了從區(qū)域瞄準(zhǔn)到縣域瞄準(zhǔn)再到村級瞄準(zhǔn)的演變和發(fā)展過程，但以區(qū)域和縣為扶貧對象的扶貧政策瞄準(zhǔn)錯誤率高，擠占浪費國家扶貧資源的同時利用人情、關(guān)系、權(quán)力上報困貧戶，不能“扶真貧”，存在平均主義和精英捕獲現(xiàn)象。隨著我國扶貧攻堅階段的貧困特征發(fā)生變化，我國從2013年以來出臺了大量政策，提出精準(zhǔn)協(xié)同扶貧。在實踐中，各地根據(jù)實際情況創(chuàng)新出多種識別機制，識別真貧、找窮根，因人施策。2014年，全國第一次派駐了80多萬人開展識別工作，對12.8萬個村、2948萬戶和8962萬人進行了建檔立卡，分析致貧原因。針對扶貧中存在的問題，2015年和2016年開展建檔立卡“回頭看”，動態(tài)調(diào)整“扶真貧”。

資料來源：根據(jù)韓俊《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的若干問題的分析思考》整理。③ 韓俊.關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的若干問題的分析思考[J].行政管理改革，2016(8)：4-11。 圖4 致貧原因Fig. 4 Reasons responsible for poverty

圖4顯示，因病致貧、缺資金和缺技術(shù)是導(dǎo)致貧困的最主要因素。在實踐中，習(xí)近平總書記提出“六個精準(zhǔn)”(扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人(第一書記)精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))和“五個一批”的扶貧工作方法和脫貧路徑，幫助5000多萬建檔立卡貧困人口脫貧[6]。此外，我國加大貧困地區(qū)教育投資和教育補貼力度，改善未來貧困地區(qū)的人力資本狀況，提升貧困地區(qū)貧困人口發(fā)展能力，在扶貧開發(fā)同時推進醫(yī)療保險和醫(yī)療救助、大病保險政策等為喪失勞動能力的群體構(gòu)建了社會安全網(wǎng)絡(luò)。政策推進取得了良好成效，2013年以來，我國貧困人口平均每年以1340萬的速度在遞減。

(四)扶貧投入持續(xù)增加

20世紀(jì)80年代中期以來的扶貧主要以開發(fā)扶貧為主，大量的扶貧資金投入到生產(chǎn)性項目投資的貼息貸款、修建基礎(chǔ)設(shè)施的以工代賑和社會化服務(wù)項目等。扶貧資金主要以中央財政專項的方式發(fā)放。從資金投入量來看，2000年之前的扶貧資金增長較快，但總量很小。1985—1993年累計為201.27億元，八七攻堅計劃出臺后，我國加大了扶貧資金投入力度，1994—2000年累計投入約531.81億元。在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)實施階段投入約達1440.34億元，年均增長9.3%，“十二五”期間，投入約1898.22億元，年均增長14.5%，2018年達到1060.95億元[7]。中央財政專項扶貧資金主要通過扶貧貼息貸款、低保金、中央專項退耕還林還草工程補貼、連片特困地區(qū)開發(fā)資金等多種方式參與扶貧開發(fā)和提供社會保障。十八大以來扶貧資金投入加大，2013—2017年，除了中央財政專項累計投入2822億元外，地方政府發(fā)行1200元債務(wù)用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件、994億元地方債務(wù)和500億專項建設(shè)基金用于易地扶貧搬遷。至2017年6月，我國累計發(fā)放3381億元扶貧小額信貸，共支持了855萬貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年底的2%提高到2016年底的29%。國家還出臺了扶貧再貸款政策、證券、保險、土地政策支持脫貧攻堅，東西合作結(jié)對幫扶、中央單位定點幫扶、民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”幫扶行動[6]。在政府、市場和社會共同扶貧大格局下，我國通過多重扶貧資金來源實現(xiàn)扶貧資金最大化投入，建立精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)管理機制確保扶貧資金目標(biāo)瞄準(zhǔn)，創(chuàng)新風(fēng)險管理機制使扶貧資金確保安全回收。持續(xù)的資金投入使我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生飲水等條件得到極大改善，貧困人口大幅度下降。

三、扶貧理論發(fā)展

(一)中國扶貧理論發(fā)展

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略作為一個系統(tǒng)的邏輯體系，離不開具有科學(xué)性、前沿性的國內(nèi)外反貧困理論作為支撐。馬克思主義扶貧困理論堅持用發(fā)展的辦法解決社會主義制度下的貧困問題，我國的歷史背景決定了要把發(fā)展生產(chǎn)力視為解決貧困的關(guān)鍵。在馬克思扶貧理論的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨結(jié)合中國實際，在實踐中反復(fù)摸索，逐漸形成了一系列符合中國國情的扶貧理論體系：毛澤東提出社會主義初級階段人民日益增長的物質(zhì)文化需要與現(xiàn)實的落后生產(chǎn)力之間的矛盾，認(rèn)為我國的工作重心應(yīng)該發(fā)展生產(chǎn)力，這是解決貧困的根本辦法；鄧小平提出“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產(chǎn)主義”，發(fā)展才是硬道理，社會主義初級階段的首要任務(wù)是通過發(fā)展來消除貧困，解決中國前進中遇到的問題，強調(diào)通過改革鏟除社會發(fā)展中的障礙，進而擺脫我國貧困落后的狀態(tài)；江澤民提出開發(fā)式扶貧是消除貧困的根本出路；胡錦濤提出要充分認(rèn)識利用多發(fā)力量、從不同角度參與扶貧開發(fā)的重要性和可行性，鞏固并發(fā)展多元主體的大扶貧格局，進一步發(fā)展和完善農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略；十八大以來，習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、“繡花式”抓扶貧，并在十九大報告中提出新時代社會矛盾轉(zhuǎn)化為人民追求美好生活和社會發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。中國歷代領(lǐng)導(dǎo)人在探索中國扶貧理論與實踐的過程中，逐步建立了中國特色的扶貧開發(fā)理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，形成了政府主導(dǎo)、社會參與和市場推動的中國扶貧道路。

(二)習(xí)近平有關(guān)扶貧重要論述

習(xí)近平扶貧理念和重要論述主要體現(xiàn)在他的生活、工作經(jīng)歷以及任黨的總書記以來的各種講話、重要指示批示、報告和會議決議之中，尤其是從黨的十八大到黨的十九大，習(xí)近平總書記有關(guān)扶貧重要論述內(nèi)涵更趨嚴(yán)密。

第一，回答了扶貧本質(zhì)問題。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命，也是協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的必然要求。中華人民共和國成立以來，共同富裕思想在歷代領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念中一以貫之。但在新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化背景下，不平衡不充分已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素，尤其是我國地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距及其相互交織產(chǎn)生了貧富差距。2013年，習(xí)近平總書記湘西調(diào)研期間指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切勿喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)?！盵注]新華網(wǎng).習(xí)近平赴湘西調(diào)研扶貧攻堅[EB/OL].(2013-11-03).http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/.習(xí)近平有關(guān)精準(zhǔn)扶貧理念作為新時期扶貧戰(zhàn)略的根本方略被融入到了農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略當(dāng)中，精準(zhǔn)扶貧繼承和發(fā)展了共同富裕思想，回答了社會主義的本質(zhì)問題，這也是我國扶貧脫貧的邏輯起點。

第二，制定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)行動方案。從2013年習(xí)近平提出“精準(zhǔn)扶貧”到2015年6月18日于貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上提出“六個精準(zhǔn)”，再到2015年在“十三五”計劃中對脫貧攻堅作出全面部署和十九大有關(guān)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的新部署新要求，逐步完善了精準(zhǔn)扶貧重要論述。習(xí)近平提出的“六個精準(zhǔn)”是一個完整的動態(tài)評估和監(jiān)測、考核體系，能夠全過程評估扶貧脫貧實踐效果，體現(xiàn)了從識別、幫扶到退出的扶貧措施動態(tài)實施過程。在脫貧攻堅中，我國以“扶真貧”“真扶貧”“真脫貧”為落腳點，以“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”為出發(fā)點，將農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的對象由貧困縣、貧困村向貧困戶進一步細化，使扶貧措施更具針對性、扶貧效果更具持續(xù)性，促進了農(nóng)村扶貧從“漫灌”到“滴灌”的變革。

第三，提出了兩步走的脫貧戰(zhàn)略部署。黨的十八大報告提出，到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入將在2010年的基礎(chǔ)上翻一番，在中國共產(chǎn)黨建黨100周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化強國。經(jīng)過五年的努力，黨中央關(guān)于脫貧攻堅的決策部署得到全面貫徹落實，到黨的十九大召開，我國扶貧脫貧兩步走的戰(zhàn)略越來越清晰。第一步：確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到“脫真貧、真脫貧”，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康，歷史性地解決中華民族千百年來的絕對貧困問題。根據(jù)貧困治理梯度漸進規(guī)律，習(xí)近平審時度勢，提出了第二步戰(zhàn)略：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從根本上解決中國長期積累的不平衡不充分問題，讓農(nóng)村地區(qū)與全國一道進入現(xiàn)代化。在2018年的中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村會議上，制定了實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的具體時間表，“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”。

第四，提出了扶貧的依靠力量。與傳統(tǒng)扶貧相比，精準(zhǔn)扶貧充分發(fā)揮了我國的政治制度優(yōu)勢，從立軍令狀、問責(zé)制、第一書記駐村到構(gòu)建大扶貧格局，體現(xiàn)了集中力量辦大事的政治魄力。在不斷探索中，我國逐步構(gòu)建了政府、市場、社會等多元主體、多種模式協(xié)同共治扶貧模式；在制度設(shè)計中以專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局建立了扶貧開發(fā)和社會保障并重的制度框架。在實踐中，通過駐村工作隊責(zé)任到戶，保障駐村幫扶工作的長期化及制度化，選派優(yōu)秀青年干部到村任扶貧第一書記，做好鄉(xiāng)村治理的有效銜接，為解決新時期扶貧工作新難點提供重要保障。截至2017年末，共有19.5萬名第一書記奮戰(zhàn)在脫貧攻堅一線，累計向貧困地區(qū)派出43.5萬名第一書記，駐村干部278萬人次。第一書記參與村莊治理的過程實質(zhì)上是精準(zhǔn)扶貧背景下國家政權(quán)下沉、干部下沉的一種方式，實現(xiàn)國家治理體系的重塑與創(chuàng)新。

第五，提出了扶貧脫貧的實施路徑。為實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困戶“兩不愁、三保障”生活目標(biāo)，習(xí)近平提出通過“五個一批”工程，即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”，并出臺相應(yīng)的配套政策和措施。中辦、國辦出臺12個《決定》配套文件，各部門出臺173個政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地也相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件。在習(xí)近平扶貧重要論述引領(lǐng)下，一些地方政府探索通過稅收、金融、公共財政、保險等制度安排，吸納社會資本進入農(nóng)村，創(chuàng)新小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的體制機制，推動貧困村和農(nóng)戶雙增收實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性。

四、結(jié) 論

在四十年的改革開放進程中，我國扶貧目標(biāo)和扶貧實踐經(jīng)歷了從救濟型到溫飽型再到小康型的發(fā)展，使7億多人成功擺脫了貧困，縮小了城鄉(xiāng)差距，脫貧目標(biāo)除了吃和穿最基本生存性指標(biāo)外，更加關(guān)注教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等社會公平性指標(biāo)，扶貧政策從單一目標(biāo)向多維目標(biāo)轉(zhuǎn)移。但在不同國家、同一國家的不同發(fā)展階段，貧困的表現(xiàn)形式、貧困治理的理論基礎(chǔ)和實踐模式都不盡相同，這對貧困研究的本土化提出了要求。鄧小平關(guān)于農(nóng)村改革的理論是對馬克思貧困治理理論的發(fā)展，對我國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略產(chǎn)生了深遠影響。習(xí)近平扶貧重要論述構(gòu)成新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為實現(xiàn)我國2020年堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)，確?，F(xiàn)有貧困人口全部脫貧以及2020年后扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了根本遵循。

從實踐角度，我國逐步形成和完善了自上而下與自下而上相結(jié)合的精準(zhǔn)識別機制，有效解決了貧困瞄準(zhǔn)的世界難題；從中央統(tǒng)籌，到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、第一書記“五位書記抓扶貧”的探索，構(gòu)建了通過政府主導(dǎo)貧困瞄準(zhǔn)、貧困干預(yù)和脫貧成效評估的精準(zhǔn)扶貧工作和責(zé)任體系，為政府主導(dǎo)扶貧提供了成功范例；“六大精準(zhǔn)”在實踐中的機制創(chuàng)新和扶貧模式創(chuàng)新解決了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“怎么退”四大問題，為發(fā)展中國家貧困治理動態(tài)跟蹤及其評估提供了借鑒，為全球貧困治理貢獻中國智慧和中國方案。