有限的自主與統(tǒng)一：1906—1937年中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的構(gòu)建

鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)指鐵路運(yùn)價(jià)的制定、管理和監(jiān)督實(shí)施的權(quán)力，它是運(yùn)價(jià)管理體系構(gòu)成的核心和先決，其歸屬對客貨運(yùn)價(jià)制度、運(yùn)價(jià)政策和運(yùn)價(jià)水平均具有決定性的影響。近代，中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)為外國資本集團(tuán)和地方路局干涉至深，運(yùn)價(jià)亂象叢生，為此歷屆鐵路主管機(jī)構(gòu)均試圖構(gòu)建自主與統(tǒng)一的運(yùn)價(jià)權(quán)。對于該問題，學(xué)術(shù)界抱有一些偏見，忽視鐵路主管機(jī)構(gòu)為此付出的努力和取得的實(shí)效，比如陳暉在其《中國鐵路問題》一書中認(rèn)為：“試觀中國的鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)構(gòu)，內(nèi)容支離破碎，不要說毫無國民經(jīng)濟(jì)政策的精神，連統(tǒng)一的系統(tǒng)都感缺乏，甚且反實(shí)為主，太阿倒持，授人以柄，事事迎合外人意旨，適應(yīng)外人利益。南滿、中東、滇越等外人直接投資的鐵路，其運(yùn)價(jià)制定權(quán)幾完全操縱于外人之手，用不著說滿溢著經(jīng)濟(jì)侵略的精神，處處以適應(yīng)其本國的經(jīng)濟(jì)利益為原則；就是所謂國有鐵路的運(yùn)價(jià)制定權(quán)，表面上雖全屬中國，實(shí)則各債權(quán)國憑藉政治外交的優(yōu)勢，條約合同的曲解和濫用，常參與或干預(yù)各路運(yùn)價(jià)制度的厘訂，致事實(shí)上形成割據(jù)局面，而有‘協(xié)定運(yùn)價(jià)’之誚。此種種乖謬的真相，對于中國國民經(jīng)濟(jì)的影響，至深且巨?！雹馘等瓿梢苍赋觯骸爸袊鴼v屆反動(dòng)政府既被剝奪（或甘受其束縛）制定運(yùn)價(jià)之權(quán)，鐵路運(yùn)價(jià)便任由控制這些鐵路的帝國主義分子制定?！雹趯Υ?，本文不拙淺陋，略作一二，以糾偏補(bǔ)正。

一、運(yùn)價(jià)亂象之根源：運(yùn)價(jià)權(quán)的旁落

1906—1937年，特別是晚清至北洋時(shí)期，中國鐵路運(yùn)價(jià)亂象叢生。首先，各路客貨運(yùn)價(jià)混亂，形式多樣。晚清至民初，中國各路運(yùn)價(jià)制度均移植于別國，其中滬寧、滬杭甬、京綏和道清等路以英國鐵路運(yùn)價(jià)為藍(lán)本，京漢、正太和汴洛等路則挪移法國鐵路運(yùn)價(jià)模式，以至于“各路基本運(yùn)價(jià)既各不同，而各等間之比率，全線段落之劃分，遞遠(yuǎn)遞減之比率，與夫整車與零擔(dān)間之比例，亦均彼此互異”［1］（P323）。比如，在貨物分等上多數(shù)路局分為4等，也有分為5等或6等；貨物運(yùn)價(jià)計(jì)費(fèi)的單位里程和重量也很不一致，英資所系各路鐵路運(yùn)價(jià)有英里與華里之分、擔(dān)和噸之分，而法資所涉各路則以法里為標(biāo)準(zhǔn)，并有零運(yùn)和整車兩種計(jì)量單位。其次，不公平運(yùn)價(jià)普遍存在。主要體現(xiàn)在外國資本集團(tuán)為所在國在華經(jīng)營產(chǎn)業(yè)及外國貨品提供優(yōu)惠運(yùn)價(jià)。比如，在早期中國鐵路推行貨物特價(jià)和專價(jià)優(yōu)惠制度時(shí)，優(yōu)先獲得照拂的是具有外資背景的工礦業(yè)。京奉鐵路，從1900年起就對滲入英國資本的開平煤礦所產(chǎn)煤品，給予降低運(yùn)費(fèi)的特價(jià)待遇。后來該線附近煤礦企業(yè)增多，它們都要求享有運(yùn)煤特價(jià)的待遇，在此情形下1923年夏京奉路局又與開灤煤礦增簽了一個(gè)專價(jià)合同，將運(yùn)費(fèi)再予削減，使開灤煤礦煤的運(yùn)價(jià)特受優(yōu)惠，“最為便宜”。［2］（P184）相反，對于中國本土產(chǎn)業(yè)則不予運(yùn)價(jià)優(yōu)惠。第三，運(yùn)價(jià)水平高昂。外國資本集團(tuán)和地方路局，不是根據(jù)鐵路運(yùn)輸成本和客貨實(shí)際負(fù)擔(dān)力為運(yùn)價(jià)制定依據(jù)，而是根據(jù)鐵路營利的需要。結(jié)果使得，1920年以來各路運(yùn)價(jià)水平不斷上漲，以津浦鐵路為例，1921年該路6等貨物基本運(yùn)價(jià)率整車每噸每公里為0.01元［3］，1924年較之前加價(jià)10.00%，1926年較1924年加價(jià)20.00%，1927年又較1926年提高30.00%，竟達(dá)0.01716元。［4］（P2792-2793）

運(yùn)價(jià)亂象的根源在于鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的旁落，即不自主和不統(tǒng)一。不自主表現(xiàn)為外國資本集團(tuán)操控了中國鐵路運(yùn)價(jià)的管理權(quán)。晚清至民初，中國已建成運(yùn)營的國有鐵路包括京漢、正太、汴洛、津浦、滬寧、滬杭甬、膠濟(jì)、道清、株萍和北寧等十條，這些鐵路的經(jīng)營管理權(quán)雖名為國有，實(shí)則清一色落到外國資本集團(tuán)的手中，鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)也不例外。京漢鐵路為中國最早建筑的國有鐵路，筑路期間比利時(shí)公司憑借債權(quán)人的地位，先后攫取設(shè)計(jì)、施工和行車權(quán)。據(jù)《平漢年鑒》記載：“光緒三十二年二月（1906），全路次第工竣，雖先后設(shè)置北路南路行車監(jiān)督、黃河北岸南岸工程督辦，然選材購料、行車管理多委之比公司，重要職務(wù)亦多由法比人充任，華員特坐擁監(jiān)督節(jié)制之虛名而已?！保?］（P11)當(dāng)時(shí)，掌握全路大權(quán)的為法籍總工程師普意雅(G·Bouillard)［6］（P693)，下設(shè)的文案處、車務(wù)司務(wù)處、養(yǎng)路司務(wù)處、工務(wù)司務(wù)處及其下所屬各機(jī)構(gòu)，洋員眾多且居要職。正太鐵路是借法國公司資本修筑的，因此從筑路開始即為法國人掌控。1907年通車以后，正太鐵路設(shè)立行車總管理處，置總工程司1名，下設(shè)車務(wù)、機(jī)務(wù)和工務(wù)三處及其他機(jī)構(gòu)，中國政府派出的總辦(監(jiān)督局)名義是最高的管理機(jī)構(gòu)，對管理處進(jìn)行監(jiān)督，但實(shí)際上從總管理處到各部門及各基層單位，正職都是由法國人擔(dān)任。正太鐵路的中國員司，除監(jiān)督局長和各處副處長、總核算、材料委員等由主管機(jī)構(gòu)任命外，對于其他的職員，監(jiān)督局長只有提名的權(quán)力，都得經(jīng)過法國總工程司同意才能調(diào)用，就連鐵路上的一切往來行文，使用的也是法文。［7］（P23)滬寧鐵路早期也是洋人控制下的國有鐵路，該路運(yùn)營初期成立了總管理處，負(fù)責(zé)全路行車事務(wù)，總管理處有華洋高級職員共計(jì)5人，洋員占3名，英國人擔(dān)任總管理處代表。1908年起英籍總工程司兼管理處總管（也稱洋總管），為“本路員司之長”［8］（P3090)，權(quán)限最大，勘測選線、人事任命、購置設(shè)備和行車管理等均在其權(quán)限之內(nèi)。除上述三路外，其他國有鐵路包括運(yùn)價(jià)在內(nèi)的管理權(quán)也受制于外人。汴洛鐵路為法國人操控，膠濟(jì)和津浦鐵路北端為德國人操控，英國人掌控的路權(quán)最多，除滬寧之外，還包括津浦鐵路南端、北寧和道清等路。

不統(tǒng)一主要表現(xiàn)為地方路局擁有運(yùn)價(jià)的自定權(quán)，且形成“尾大不掉”的局面。近代時(shí)期，中國地方路局擁有運(yùn)價(jià)的自定權(quán)，始于外國資本集團(tuán)的操控。當(dāng)時(shí)，由于中國政府尚未進(jìn)行鐵路管理和運(yùn)營的實(shí)踐，所以一切管理和運(yùn)營制度悉數(shù)由外國資本集團(tuán)的代理人制定，以至于各國有鐵路均照外國資本集團(tuán)所涉國的鐵路管理制度制定各自的運(yùn)價(jià)規(guī)章。比如，在京漢和正太兩路，路局各依照法國模式制定《京漢北段行車運(yùn)貨價(jià)章》［9］（P1233)和《正太鐵路載客運(yùn)貨章程》［10］（P76)；在滬寧鐵路，路局于光緒三十三年經(jīng)該路議員會議議決，仿照英國藍(lán)本制定客貨運(yùn)價(jià)規(guī)章［4］（P3328-3329)，同一時(shí)期的道清和株萍等路局也是如此。

這種業(yè)已形成的地方路局運(yùn)價(jià)自定現(xiàn)象，在民初至國民政府初期，又因地方軍閥勢力的介入而更加突出，形成“尾大不掉”的局面。地方勢力為獲取鐵路收益，紛紛出手掠奪路局管理權(quán)。京漢鐵路，在1920年至1926年間為直系軍閥吳佩孚所控制，其心腹趙繼賢長期被委派為該路局長。［9］（P864)第二次直奉戰(zhàn)爭，吳失敗后，該路管理權(quán)隨之易主。1929年中原大戰(zhàn)爆發(fā)后，該路管理權(quán)一分為三，鐵道部僅能管理南段（武勝關(guān)以南），中段和北段則分別為馮玉祥和閻錫山所管轄。［11］（P443)1930年奉系入關(guān)后，張學(xué)良曾一度搶得平漢鐵路北段的管理權(quán)，北段正、副局長均由其委派擔(dān)任。［5］（P26)東北各路的管理權(quán)則長期掌控在奉系軍閥手中，1924年奉系軍閥設(shè)立東三省交通委員會，東三省各路包括京奉鐵路在內(nèi)均由其管理。［12］1928年東北易幟后，東三省鐵路管理權(quán)仍歸于東北交通委員會（1929年由東三省交通委員會改組而來）經(jīng)營管理。［13］（P1-3)此外，正太和同蒲兩路管理權(quán)在晉系軍閥控制下，京綏鐵路管理權(quán)則受制于西北軍閥。

地方勢力通過掠奪管理權(quán)，間接把持路局的運(yùn)價(jià)權(quán)，使地方路局成為其利益的代理人。為滿足其不斷的財(cái)源需求，地方勢力通過路局不斷提高鐵路客貨運(yùn)價(jià)，或者在客貨運(yùn)輸中增加名目繁多的各項(xiàng)費(fèi)用，實(shí)際也是變相地提高運(yùn)價(jià)。20世紀(jì)30年代，地方勢力對于地方路局管理權(quán)的侵凌仍在延續(xù)，以至于鐵道部長顧孟余曾有過這樣的抱怨：“鐵道部名為管理全國鐵道的機(jī)關(guān)，可是能完全管理的，全國中不知有幾條鐵道，就廣東講，廣九、廣三、廣韶三條鐵路，半年來就與鐵道部脫離關(guān)系，營業(yè)情形如何，中央不得而知，用人情形如何，局長是誰，也不得而知，叫他們報(bào)告，他們不理，可是那三條鐵道的外國債務(wù)，卻要中央為之償付的。次言湘鄂路，中央費(fèi)了大半年的力量才派去一個(gè)局長，再其次說北寧路（北平至榆關(guān)），平綏路，這兩路中央幾全不能管，如整理營業(yè)、整理財(cái)務(wù)等，中央都不能過問。”［14］（P18-19)

因此要消除運(yùn)價(jià)亂象，構(gòu)建自主和統(tǒng)一的運(yùn)價(jià)權(quán)就成了鐵路主管機(jī)構(gòu)治理運(yùn)價(jià)的核心目標(biāo)。

二、自主與統(tǒng)一：運(yùn)價(jià)權(quán)構(gòu)建的目標(biāo)

從清末開始，歷屆鐵路主管機(jī)構(gòu)均圍繞構(gòu)建自主與統(tǒng)一的運(yùn)價(jià)權(quán)這一核心目標(biāo)，進(jìn)行兩個(gè)方面的努力。

第一，通過贖路廢約、裁汰洋員和取締不公平運(yùn)價(jià)收回外國資本集團(tuán)對運(yùn)價(jià)權(quán)的操控，取得運(yùn)價(jià)權(quán)的自主。

贖路廢約，就是通過歸還借款、廢除合同，收回鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)。京漢鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)落入比利時(shí)公司手中，主要憑借著1898年雙方簽訂的借款合同和行車合同，合同規(guī)定：“由比公司選派妥人，將該路代為調(diào)度經(jīng)理?！保?5］（P65）1907年，郵傳部尚書陳璧主張通過贖路收回路權(quán)［9］（P666），次年郵傳部通過多種方式湊足贖路款交給比利時(shí)公司，1909年1月1日比方交出該路全部管理權(quán)［9］（P685）。正太鐵路因借俄、法資本集團(tuán)的貸款，與之簽訂合同，而喪失鐵路管理權(quán)。雙方約定中國必須在借款合同滿10年，即1911年之后，“無論何時(shí)可將借款全數(shù)還清，一經(jīng)全數(shù)還清，所有合同即時(shí)作廢”［16]（P133）。但1911年之后，中國政權(quán)更迭，戰(zhàn)亂不斷，社會經(jīng)濟(jì)凋敝，國家財(cái)力不敷，根本無法籌集到還本之款，以至于正太路管理權(quán)一直掌控在法人之手。直至1932年3月，正太鐵路借款才全部還清，1933年1月28日該路運(yùn)價(jià)權(quán)得以收回。［17］（P3）

裁汰洋員。贖路廢約只是從合同層面取消外國資本集團(tuán)對中國鐵路運(yùn)價(jià)的管理權(quán)，但在實(shí)際中許多路局均以洋員經(jīng)營鐵路，運(yùn)價(jià)規(guī)制也多出于其手，這也影響到中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的自主。為此，鐵路主管機(jī)構(gòu)有意于逐漸裁汰洋員。在正太鐵路，郵傳部以“正太鐵路事權(quán)牽制于借款公司之手，洋員恒居多數(shù)，失權(quán)糜款，窒礙殊深，亟應(yīng)及時(shí)整頓，以免事權(quán)”為由，先后裁去洋員20余人。［18］（P5-6）在京漢鐵路，郵傳部借1909年路權(quán)贖回之機(jī)，陸續(xù)裁汰包括總工程司在內(nèi)高級職員13人，均以華人擔(dān)任。［19］（P180-181）“在中國收回鐵路后，中國人逐漸替代了外國技術(shù)員。他們的數(shù)量從1904年的249名下降到1910年的91名和1913年的61名?！保?0］（P191）鐵道部時(shí)期，裁汰洋員的決心和力度增強(qiáng)，一方面取消滬寧、滬杭甬、京奉等鐵路總管理處，裁撤洋總管，逐步聘用中國職員，減少外國雇員。［21］（P339）另一方面規(guī)定除保留由借款合同及辦事規(guī)章所規(guī)定用洋人外，“其余普通洋員之任免，著與其余路員同樣辦理，未訂合同者，不得再訂，已訂合同者，俟期滿取消之”［22］（P331）。通過裁汰，洋員人數(shù)下降明顯，以滬寧滬杭甬路為例，1914年該路洋員54人，此后長期在40人以下，1929年后人數(shù)銳減至25人。［23］（P2）

取締不公平運(yùn)價(jià)，包括規(guī)范特價(jià)專價(jià)和抵制“不實(shí)施差別運(yùn)率”。一是規(guī)范貨運(yùn)特價(jià)專價(jià)。在外國資本集團(tuán)的操控下，中國鐵路運(yùn)價(jià)是中外有別的，而這種有別并非國貨享受更加優(yōu)惠的運(yùn)價(jià)，而是指外國貨品及帶有外資性質(zhì)的工礦產(chǎn)品獲得更多的特價(jià)專價(jià)優(yōu)惠。為此，1923年交通部在第五次全國鐵路運(yùn)輸會議上提出限制專價(jià)兩項(xiàng)原則［24］（P304），但最終沒有執(zhí)行。直到鐵道部時(shí)期，鐵路貨物特價(jià)專價(jià)的適用原則才漸趨統(tǒng)一，1929年，鐵道部召開貨等運(yùn)價(jià)委員會議議決適用專價(jià)特價(jià)原則六條。［25］（P64-65）1931年，在鐵道部召開的全國鐵路商運(yùn)會議和第八次全國鐵路運(yùn)輸會議上，又重新議決貨運(yùn)特價(jià)原則七條。［26］（P238）上述特價(jià)或?qū)r(jià)原則，均以“扶值本國產(chǎn)業(yè)”和“獎(jiǎng)勵(lì)國產(chǎn)工業(yè)”為核心［27］（P210-211），對于各路煤運(yùn)價(jià)格，1931年商運(yùn)會議特別聲明：“國產(chǎn)煤斤運(yùn)價(jià)，應(yīng)根據(jù)各路運(yùn)輸成本，及各礦出煤成本銷煤價(jià)格之最低可能范圍為標(biāo)準(zhǔn)，在一路線上經(jīng)營之煤礦，應(yīng)一律平等待遇，不得因互惠情形減輕運(yùn)價(jià)?！保?8］（P11）由是，20世紀(jì)30年代各路局工礦業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品特價(jià)專價(jià)，特別是鐵路沿線華洋煤礦的煤品運(yùn)價(jià)趨于一致。二是抵制“不實(shí)施差別運(yùn)率”政策。1922年華盛頓會議期間，日、英等國為擴(kuò)大對中國的經(jīng)濟(jì)侵略，將“不實(shí)施差別運(yùn)率”寫入《九國公約》［29］（P377），并對《九國公約》第五款：“中國政府約定中國全國鐵路不施行或許可何種待遇不公平”的內(nèi)容進(jìn)行蓄意曲解，抗議中國鐵路在征收運(yùn)費(fèi)時(shí)區(qū)別中國貨和外國貨，要求中國鐵路“不實(shí)施差別運(yùn)率”。對此，交通部進(jìn)行了堅(jiān)決抵制，并致外交部轉(zhuǎn)英、日等國，聲明：“制定鐵路運(yùn)價(jià)，中國有完全主權(quán)。九國公約第五條平等待遇之規(guī)定，乃因中國門戶開放及對外機(jī)會均等而發(fā)生，所謂不施行或許可何種不公平或歧視者，自系指中國承運(yùn)各國間之貨物而言，中國土貨當(dāng)然不包括在內(nèi)。”［6］（P786）鐵道部時(shí)期，繼續(xù)實(shí)行中外貨物的“差別運(yùn)率”，在1930年修訂的貨物分等表中仍區(qū)別國貨和洋貨，1931年召開的第八次全國運(yùn)輸會議上則將“貨等區(qū)分中外”，“定為原則”。［30］（P323）此后，鐵道部迫于帝國主義壓力，將中外貨字樣取消，改稱普通和優(yōu)等［31］，但仍堅(jiān)持中外有別的“差別運(yùn)率”，將中國貨列低等，進(jìn)口貨列高等。

第二，通過建立規(guī)章制度、籌辦運(yùn)輸會議和貨等運(yùn)價(jià)委員會謀求對各路運(yùn)價(jià)的統(tǒng)一。

一是建立規(guī)章制度。清末時(shí)期，針對地方路局亂發(fā)免票和隨意減價(jià)，郵傳部先于1906年擬訂《鐵路免價(jià)減價(jià)章程》5條［32］（P439-440），后于1908年又重新擬訂《鐵路免價(jià)減價(jià)變通辦法章程》8條［32]（P1070-1071），規(guī)定：“所有各處局所若因公取免票，均向本部呈請才能發(fā)給?！保?3］宣統(tǒng)元年（1909）郵傳部收回京奉等路局的尋常免票權(quán)。［34］郵傳部還要求，地方路局或地方督撫在變更運(yùn)價(jià)時(shí)，也必須向郵傳部備案，經(jīng)其審批后方可施行。宣統(tǒng)三年九月，郵傳部為謀得對路局運(yùn)價(jià)的進(jìn)一步監(jiān)管，起草編定《路律·車務(wù)編》，涉及鐵路運(yùn)價(jià)計(jì)有七條［35］（P1394），但《路律·車務(wù)編》尚未經(jīng)資政院討論，清政府即已土崩瓦解。北洋政府時(shí)期，交通部未能通過規(guī)制確立運(yùn)價(jià)主導(dǎo)權(quán)，僅在1916年9月頒布的《交通部廳司分科章程》中規(guī)定路政司營業(yè)科具有“增減運(yùn)價(jià)”的職責(zé)［36］（P242-243），至于“增減運(yùn)價(jià)”是審核監(jiān)督，還是訂立決定模糊不清。直至國民政府時(shí)期，鐵道部在運(yùn)價(jià)權(quán)體系中的主導(dǎo)地位才得以確立。1928年頒布的《國民政府鐵道部組織法》規(guī)定，鐵道部管理司（1929年改稱業(yè)務(wù)司）為主管鐵路運(yùn)價(jià)的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)有“鐵道運(yùn)價(jià)之規(guī)定”的職權(quán)。［37］（P3）《鐵道部分掌事務(wù)章程》中則更具體規(guī)定業(yè)務(wù)司掌有“客貨運(yùn)價(jià)之規(guī)定及審核并修改增減各事項(xiàng)”的權(quán)力。1932年7月，中國歷史上第一部鐵路立法——《鐵道法》頒布，該法不僅確立鐵道部對全國鐵路的管理全權(quán)，針對鐵路運(yùn)輸與運(yùn)價(jià)其第11條規(guī)定：“鐵道運(yùn)價(jià)等第、聯(lián)絡(luò)運(yùn)輸或交互通車，除依法律規(guī)定外，應(yīng)依鐵道部所定之規(guī)章辦理?！保?8］（P12-13）

二是籌辦運(yùn)輸會議和貨等運(yùn)價(jià)委員會，謀求對各路運(yùn)價(jià)的統(tǒng)一。1917年，交通部路政司營業(yè)科長黃贊熙以“本部直轄各路局同屬國有，所有分等運(yùn)價(jià)實(shí)未便任其自為風(fēng)氣，以妨礙營業(yè)之前途，自應(yīng)及時(shí)改張以謀統(tǒng)一實(shí)行監(jiān)督”為由，提議交通部牽頭，集合各路局成立鐵路交通運(yùn)輸會，由鐵路交通運(yùn)輸會負(fù)責(zé)妥議一致鐵路運(yùn)輸辦法，再由各路漸次實(shí)施。［35］（P1333）黃贊熙的提議得到交通部的認(rèn)同，同年10月28日，交通部頒布《運(yùn)輸會議章程》,賦予交通運(yùn)輸會議“討論鐵路運(yùn)輸及附屬運(yùn)輸各業(yè)務(wù)之改良統(tǒng)一及進(jìn)行”［39］（P1-2）的職責(zé)。1928年3月運(yùn)輸會議職責(zé)改為“謀各路客貨運(yùn)輸之統(tǒng)一改良及進(jìn)行”［40］（P6）。運(yùn)輸會議職責(zé)的變化，說明交通部前期注重運(yùn)輸制度改良，后期注重運(yùn)輸制度統(tǒng)一，但都體現(xiàn)交通部試圖以其收攏地方路局的運(yùn)價(jià)權(quán)。1918—1928年，在交通部主持下，全國鐵路運(yùn)輸會議共召開7次，1931—1935年，鐵道部時(shí)期召開2次，其重要成果是制定并施行《客車運(yùn)輸通則》和《貨車運(yùn)輸通則》，使部分運(yùn)價(jià)制度在各路得到統(tǒng)一。

鐵道部時(shí)期，曾在部中籌組貨等運(yùn)價(jià)委員會，其職責(zé)是就“旅客行李包裹等件之運(yùn)費(fèi)、運(yùn)價(jià)及客車運(yùn)輸章程之制度”和“貨物產(chǎn)銷及市價(jià)情形、貨物運(yùn)價(jià)、貨物分等及貨車運(yùn)輸章程之制度”等運(yùn)價(jià)問題，進(jìn)行“調(diào)查”、“審訂”，并向鐵道部提供“建議”。因此，貨等運(yùn)價(jià)委員會是研究和咨詢性質(zhì)的智囊機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際中由于該委員會委員均是部、路高級職員，其關(guān)于運(yùn)價(jià)制度的建議對鐵道部的運(yùn)價(jià)決策影響很大，是鐵道部時(shí)期謀劃運(yùn)價(jià)統(tǒng)一的主要機(jī)構(gòu)。在該委員會的主導(dǎo)下，1929年鐵道部施行“整車”與“不滿整車”兩種運(yùn)價(jià)計(jì)量單位［41］（P27），制定貨物特價(jià)與專價(jià)適用原則六條［25］（P64-65），1930年統(tǒng)一平漢、平綏、隴海和津浦四路的旅客基本運(yùn)價(jià)率為0.017元每人每公里。［42］（P20-21）

另外，鐵道部時(shí)期還召集臨時(shí)性運(yùn)輸會議，與路、商各界進(jìn)行協(xié)商和溝通，推動(dòng)各路運(yùn)價(jià)制度走向統(tǒng)一。諸如，1931年的全國鐵路商運(yùn)會議，以及1934年和1935年的第一、第二屆聯(lián)運(yùn)運(yùn)價(jià)研究會議。鐵道部通過這些臨時(shí)性會議，征詢運(yùn)價(jià)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、各路局和商界人士及團(tuán)體對鐵路運(yùn)價(jià)的意見，集中討論，以謀各方都認(rèn)可的運(yùn)價(jià)制度，在“貨等區(qū)分中外”“貨物特別運(yùn)價(jià)原則”［30］（P341-342）及“改訂聯(lián)運(yùn)運(yùn)價(jià)遞遠(yuǎn)遞減辦法”［43］（P122）等方面達(dá)成一致。

三、運(yùn)價(jià)權(quán)構(gòu)建的結(jié)局：有限的自主與統(tǒng)一

至20世紀(jì)30年代中期，中國鐵路主管機(jī)構(gòu)在運(yùn)價(jià)權(quán)構(gòu)建方面取得了有限的自主與統(tǒng)一。

首先，運(yùn)價(jià)權(quán)自主方面，結(jié)束了外國資本集團(tuán)對中國國有鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的操控。鐵路主管機(jī)構(gòu)通過贖路廢約和裁汰洋員收回包括京漢、正太、隴海和滬寧滬杭甬等在內(nèi)的國有鐵路運(yùn)價(jià)管理權(quán)；通過取締不公平運(yùn)價(jià)，使外國資本所獲得的特價(jià)專價(jià)優(yōu)惠受到限制，特別是20世紀(jì)30年代鐵道部時(shí)期，在“扶值本國產(chǎn)業(yè)”和“民生主義”運(yùn)價(jià)政策主導(dǎo)下，國貨受到更多的特價(jià)和專價(jià)制度照拂。③針對英、日等國假借《九國公約》條款，提出中國貨和外國貨運(yùn)費(fèi)上“不實(shí)施差別運(yùn)價(jià)率”的無理要求，北洋政府交通部與國民政府鐵道部均堅(jiān)決抵制，使帝國主義企圖干預(yù)中國鐵路運(yùn)價(jià)的陰謀沒有得逞，有力維護(hù)了中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的獨(dú)立。

其次，運(yùn)價(jià)權(quán)統(tǒng)一方面，頒布和實(shí)行客貨運(yùn)輸通則，使國有鐵路運(yùn)價(jià)制度在諸多方面實(shí)現(xiàn)“劃一”。比如，旅客運(yùn)價(jià)制度方面包括：普通旅客票等分類制度，孩童免票及半價(jià)制度，定期票、回?cái)?shù)票、國內(nèi)周游票、學(xué)生團(tuán)體票減價(jià)優(yōu)惠辦法，以及行李、包裹超出免費(fèi)部分的運(yùn)價(jià)辦法等。貨物運(yùn)價(jià)制度方面則包括：貨物分等制度，貨物運(yùn)價(jià)計(jì)量單位、起碼重量規(guī)定，貨物特價(jià)與專價(jià)的適用原則，貨物“遞遠(yuǎn)遞減”的減價(jià)原則及聯(lián)運(yùn)貨物運(yùn)價(jià)遞遠(yuǎn)遞減辦法。此外，鐵路主管機(jī)構(gòu)還統(tǒng)一了鐵路運(yùn)輸成本的計(jì)算公式和方法，以及各路客貨基本運(yùn)價(jià)調(diào)整、特價(jià)及專價(jià)優(yōu)惠和貨物分等表更新的法定手續(xù)。

再次，自主與統(tǒng)一運(yùn)價(jià)權(quán)格局初步形成。20世紀(jì)30年代中期形成的運(yùn)價(jià)權(quán)新格局，是以部、路共同管理鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)為基礎(chǔ)的，在管理體制上呈現(xiàn)“兩元”，鐵道部業(yè)務(wù)司是國有鐵路運(yùn)價(jià)的最高管理機(jī)構(gòu)［44］，地方路局雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置比較復(fù)雜，但在1929年《鐵道部直轄國有鐵路管理局編制通則》頒布后，均以車務(wù)處（或稱運(yùn)輸處）負(fù)責(zé)該路運(yùn)價(jià)管理事務(wù)；在運(yùn)價(jià)權(quán)分配上兩者是“統(tǒng)分”結(jié)合，鐵道部擁有對地方路局運(yùn)價(jià)制度改變的審核和監(jiān)督權(quán)，以及部、路都認(rèn)可情況下修正和編印客貨運(yùn)輸通則、貨物分等表及其他運(yùn)價(jià)制度的權(quán)力。地方路局則可以根據(jù)自身運(yùn)輸成本、有無競爭等差異，確定該路客貨運(yùn)輸?shù)幕具\(yùn)價(jià)率，可根據(jù)商旅的請求推行客貨運(yùn)輸特價(jià)與專價(jià)辦法，可根據(jù)路局自身情形確立“遞遠(yuǎn)遞減”率、區(qū)間段及距離等。

盡管在運(yùn)價(jià)權(quán)新格局中，部、路兩者共同管理運(yùn)價(jià)權(quán)，但主導(dǎo)權(quán)在鐵道部，且運(yùn)價(jià)權(quán)有向鐵道部集中的趨向。這在于，第一，鐵道部憑借《鐵道部組織法》和《鐵道法》賦予的權(quán)力，在法律層面上擁有對鐵路運(yùn)價(jià)管理的全權(quán)，為其推行運(yùn)價(jià)管理提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。第二，在實(shí)際運(yùn)價(jià)管理中，鐵道部通過召集全國鐵路運(yùn)輸會議和設(shè)立貨等運(yùn)價(jià)委員會等方式，積極謀劃鐵路運(yùn)價(jià)制度的統(tǒng)一，并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，甚至于各路原本牢牢控制的基本運(yùn)價(jià)率也出現(xiàn)了松動(dòng)，在北方四路（平漢、隴海、平綏和津浦）旅客基本運(yùn)價(jià)率先實(shí)現(xiàn)了劃一，這使得地方路局在運(yùn)價(jià)管理方面的權(quán)力空間日漸縮小，相反鐵道部的運(yùn)價(jià)權(quán)得到擴(kuò)張。第三，基于20世紀(jì)30年代鞏固中央集權(quán)和應(yīng)對日益惡化的經(jīng)濟(jì)危機(jī)需要，地方路局運(yùn)價(jià)權(quán)向鐵道部集中也是必然的趨向。

當(dāng)然，至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)的1937年，鐵路主管機(jī)構(gòu)運(yùn)價(jià)權(quán)離完全和真正的自主與統(tǒng)一尚有距離，只是有限的自主與統(tǒng)一。一是外國資本集團(tuán)雖然喪失了對國有鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的操控，但其對國有鐵路運(yùn)價(jià)仍有一定影響，況且他們還始終把持著滇越、中東和南滿等鐵路的運(yùn)價(jià)權(quán)；二是地方路局仍有一定的運(yùn)價(jià)自主權(quán)，包括客貨基本運(yùn)價(jià)率，“遞遠(yuǎn)遞減”運(yùn)價(jià)制度，以及特價(jià)專價(jià)優(yōu)惠辦法等在內(nèi)的運(yùn)價(jià)規(guī)制仍由各鐵路局自行確定。這表明，外國資本集團(tuán)和地方路局所代表的地方勢力對于鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的染指是根深蒂固的，鐵路主管機(jī)構(gòu)要想完全實(shí)現(xiàn)運(yùn)價(jià)權(quán)自主和統(tǒng)一，在近代政治動(dòng)蕩、中央勢微、強(qiáng)鄰環(huán)伺的環(huán)境中是根本做不到的。

盡管這個(gè)結(jié)局并不理想，但其對維護(hù)近代中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)獨(dú)立，促進(jìn)運(yùn)價(jià)制度改革，推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有積極意義。

其一，擺脫了外國資本集團(tuán)對國有鐵路運(yùn)價(jià)管理權(quán)的操控，為實(shí)現(xiàn)近代中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)的獨(dú)立自主做出了重要貢獻(xiàn)。

其二，改變了中國鐵路運(yùn)價(jià)制度原來混亂、繁雜和多樣的亂象，使得鐵路運(yùn)價(jià)制度逐步走向統(tǒng)一。運(yùn)價(jià)權(quán)的不獨(dú)立、不自主，是近代中國鐵路運(yùn)價(jià)制度亂象的根源，隨著鐵路主管機(jī)構(gòu)在運(yùn)價(jià)話語權(quán)方面的逐漸增強(qiáng)，外國資本集團(tuán)和地方路局在運(yùn)價(jià)話語權(quán)上的不斷減弱，鐵路主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)的運(yùn)價(jià)制度在各路逐步實(shí)行，推動(dòng)中國鐵路運(yùn)價(jià)制度漸趨統(tǒng)一。中華人民共和國成立后，中國鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)終于實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立和自主，運(yùn)價(jià)制度也隨之實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。

其三，促進(jìn)了近代鐵路運(yùn)價(jià)政策的調(diào)整，推動(dòng)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在外國資本集團(tuán)和地方路局主導(dǎo)運(yùn)價(jià)權(quán)時(shí)期，他們?yōu)槁訆Z鐵路經(jīng)濟(jì)效益，施行“營利主義”④運(yùn)價(jià)政策，在此運(yùn)價(jià)政策主導(dǎo)下，鐵路主管機(jī)構(gòu)不斷提高客貨運(yùn)價(jià)水平，以50公斤6等普通貨物運(yùn)價(jià)率為例，1921年至1932年平漢鐵路從0.0015元上漲至0.004017037元［45］（P41-54），津浦鐵路從0.00085元漲至0.0012870元［46］（P256-257），滬寧鐵路則從0.00048元漲至0.001584元［27］（P98），正太鐵路從0.00167元漲至0.0022元［47］（P303-306）。運(yùn)價(jià)水平的不斷上漲，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生。隨著鐵路主管機(jī)構(gòu)運(yùn)價(jià)權(quán)的增強(qiáng)，從20世紀(jì)30年代初期開始中國鐵路運(yùn)價(jià)政策步入調(diào)整，“營利主義”政策被摒棄，以經(jīng)濟(jì)和民生為要旨的“民生主義”⑤政策得以廣泛施行，各路局紛紛就“救濟(jì)國煤”“復(fù)興農(nóng)村”和“移民實(shí)邊”等推出了諸多運(yùn)價(jià)優(yōu)惠措施，比如在“國煤救濟(jì)”方面，鐵路主管機(jī)構(gòu)采取包括“暫停各路煤斤加價(jià)”“重訂煤運(yùn)特價(jià)制度”“臨時(shí)核減國煤運(yùn)價(jià)”和“制定煤價(jià)回扣辦法”等多項(xiàng)減低煤運(yùn)價(jià)格的方略；在“農(nóng)村復(fù)興”方面，主要采取降低農(nóng)產(chǎn)品貨等和頒訂農(nóng)產(chǎn)品特價(jià)方案，為社會經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展提供了運(yùn)輸支持。

注釋：

①陳暉：《中國鐵路問題》，三聯(lián)書店1955年版，第95-96頁。

②參見宓汝成：《帝國主義與中國鐵路 1847-1949》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年版，第348頁。

③參見俞棪：《最近三年鐵路減低運(yùn)價(jià)述略》，《鐵路月刊—津浦線》第5卷第10期，1935年10月31日，第11-25頁。

④所謂“營利主義”即“認(rèn)鐵路為完全商業(yè)機(jī)關(guān)，以營業(yè)為前提，其運(yùn)費(fèi)之訂定完全以本身事業(yè)發(fā)達(dá)得有余利為目的。至于社會經(jīng)濟(jì)、國民負(fù)擔(dān)以及獎(jiǎng)勵(lì)各種工商業(yè)皆非所關(guān)心也”。參見章勃：《統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)下之鐵道運(yùn)價(jià)政策》，《交通雜志·鐵路運(yùn)價(jià)問題專號》第2卷第2-3期合刊，1933年1月，第36－37頁。

⑤所謂“民生主義”即“國家經(jīng)營鐵路，不以營利為目的，其要旨在便利交通，開發(fā)實(shí)業(yè)，以謀社會經(jīng)濟(jì)之發(fā)展，全國民眾之福利”。參見韋以黻：《民生主義的鐵路運(yùn)價(jià)政策》，《交通雜志·鐵路運(yùn)價(jià)問題專號》第2卷第2-3期合刊，1933年1月，第69頁。