改革開放以來農(nóng)村自然資源治理政策變遷研究
——基于政策文本的定量分析

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，取得了舉世聞名的成就。但我國農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞相當嚴重，呈現(xiàn)出“大氣—土壤—水體—生物”立體交叉的復(fù)雜特征，威脅農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。如何創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制，推動實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的全程綜合治理，成為學界關(guān)注的焦點，而作為其中重要研究內(nèi)容的農(nóng)村自然資源治理研究，相對而言研究得不多，這成為了本文的研究緣起。

“文獻文字的自然分布狀態(tài)，攜有語言的大量信息”［1］，在政策文本形成過程中，不同的政策文本往往顯性或隱性地蘊含了相關(guān)治理所表達的實質(zhì)內(nèi)容。因此，自2002年開始，進行政策文本量化研究的學者越來越多，在2017年達到了頂峰（截至2018年7月）。

然而，目前運用政策文本量化方法綜合研究我國農(nóng)村自然資源治理政策的學者非常少。王清軍和陳兆豪通過分析地方立法文本，分析了森林生態(tài)補償標準的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)，明晰了森林生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容和發(fā)展趨勢，并進行了反思［2］。王文強基于14個“中央一號”文件，對21世紀以來我國三農(nóng)政策走向進行了研究［3］。連怡婷和馬軍從政策利益相關(guān)者、政策工具和政策價值三個維度對內(nèi)蒙古草原碳匯公共政策文本進行科學評判，依此提出相應(yīng)的對策建議［4］。王茁等構(gòu)建了中國耕地保護政策的二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對耕地保護政策文本進行了分析，明確其結(jié)構(gòu)與特征，并提出相關(guān)建議［5］。因此，本文在對改革開放后1979—2017年相關(guān)政策文本回溯、梳理、比較的基礎(chǔ)上，回顧分析并展望我國農(nóng)村自然資源治理的政策，以期推動我國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

一、農(nóng)村自然資源治理政策二維分析框架的構(gòu)建

（一）概念界定

由于政策“通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)”［6］（P57）。故本文中所指農(nóng)村自然資源治理政策文本是指全國人大及常委會、國務(wù)院或部門制定的治理農(nóng)村自然資源的各種法規(guī)性文件的總稱。

（二）樣本選擇

準確與可靠是研究的基本要求，為了達到此要求，本研究經(jīng)過專家咨詢、小組討論等方法確定文本和編碼。首先，經(jīng)過對環(huán)保部和其他部委的政府官網(wǎng)、北大法寶等文獻資料的檢索，確定595份與農(nóng)村自然資源治理關(guān)聯(lián)的文件。此次文本分析主要針對改革開放之后所發(fā)行的文本，鑒于文本數(shù)量繁多，所分析的文本必須符合如下要求：一是文本性質(zhì)要求，即其屬于規(guī)則性文件，如法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、決定、辦法、意見、規(guī)定、公告、通知、方案以及標準等；二是文本的相關(guān)性要求，即所選擇的文本必須與農(nóng)村自然資源治理存在相關(guān)關(guān)系，因?qū)ｉT針對農(nóng)村自然資源治理的政策文本幾乎沒有，因此需在大量環(huán)境政策文本中首先篩選出涉及自然資源治理的政策文本，再做進一步篩選，得出本研究所需的農(nóng)村自然資源治理政策文本；三是文本的主體性要求，即文本的制定者必須為全國人大及常委會、國務(wù)院、有關(guān)部委及其他組織。其次，針對所選擇的595份文本，設(shè)計分析單元編碼表，對其進行信息抽取，并對其獨立編碼（見表1）。最后，本文運用內(nèi)容分析與聚類分析相結(jié)合的方法，對此595份文本進行多維度的分析。目的在于發(fā)現(xiàn)農(nóng)村自然資源治理政策文本的內(nèi)隱信息及其豐富的內(nèi)涵，為政策制定者提供一個系統(tǒng)的參考信息。

（三）分析框架

1.X維度：政策工具維度。鑒于立場、偏好、面對問題等存在差異，研究者對于政策工具分類采取的標準各異，由此導(dǎo)致政策工具的分類方法十分繁雜。盡管對政策工具難以做出完美分類，但是對政策工具做理性劃分還是十分必要的。在進行政策工具分類過程中，有兩點值得注意：一是分類的標準應(yīng)屬于共識，易于被大眾接受，便于溝通與對話。如豪利特和拉米什的分類方法既被學術(shù)界廣泛認可，也在西方國家政府文件中得到普遍應(yīng)用。二是分類時應(yīng)充分斟酌政策工具自身的特性與適用性。如薩拉蒙認為一類政策工具既應(yīng)具備一致的定義、特征或特性，還應(yīng)有易于區(qū)別于其他政策工具的特征設(shè)計。經(jīng)規(guī)范化處理，確定本文的分類標準，形成政策工具的型構(gòu)圖，見圖1。

表1 農(nóng)村自然資源治理政策文本內(nèi)容分析編碼表（局部）

圖1 環(huán)境政策工具的分類②

2.Y維度：政策客體維度。公共政策客體是公共政策所發(fā)生作用的對象，包括公共政策所要解決的社會問題和所要作用的社會成員。如果能清楚地界定公共政策客體，則能更加清楚地判定政策問題的屬性與特征，進而有利于制定政策的客觀性、針對性和適用性。農(nóng)村自然資源治理政策的政策客體包括兩個方面：一是政策作用的目標團體；二是所要解決的社會問題。據(jù)此，以社會問題和目標團體作為公共政策客體維度的兩個子維度。

上述兩個維度共同構(gòu)成本文的二維分析框架，見圖2。

二、基于二維框架的農(nóng)村自然資源治理政策的演進與特征

圖2 二維分析框架

（一）農(nóng)村自然資源治理政策的總體分析

1.政策文本數(shù)量分析。圖3為1979—2017年我國農(nóng)村自然資源治理政策文本的年度分布，圖中曲線反映了農(nóng)村自然資源治理政策增長的趨勢，平均每年頒布15.26項政策。從期間政策文本的數(shù)量變化，可窺探我國農(nóng)村自然資源治理政策變遷的階段與特征：一是起步階段。從1979年到1988年，10年間農(nóng)村自然資源治理政策文本共48份，年均4.8份，數(shù)量呈緩慢上升趨勢。二是發(fā)展階段。從1989年到1999年，11年間共發(fā)布農(nóng)村自然資源治理政策文本164份，年均14.91份。期間雖有兩次淺波動時期，但年均政策文本數(shù)量比起步階段總體呈上升趨勢。三是調(diào)整階段。從2000年到2011年，12年間共發(fā)布農(nóng)村自然資源治理政策文本220份，年均18.33份。期間波動較多，但年均政策文本數(shù)量比發(fā)展階段略有進步，呈上升趨勢。四是深化階段。從2012年至今，6年間共發(fā)布農(nóng)村自然資源治理政策文本163份，年均27.17份。期間呈下降后上升趨勢，但年均政策文本數(shù)量比調(diào)整階段有較大進步，發(fā)展勢頭強勁。

圖3 1979—2017年我國農(nóng)村自然資源治理政策文本的年度分布

2.政策發(fā)文主體分析。政策發(fā)文主體特征為：一是政策發(fā)文主體構(gòu)成多元化，并呈現(xiàn)聯(lián)合化趨勢。我國農(nóng)村自然資源治理政策主體包括：國務(wù)院、全國人大常委會、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、國土資源部（含國土局）、財政部、水利部、國家稅務(wù)總局、發(fā)改委、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家計委、煤炭工業(yè)部、核工業(yè)部等超過30個部門；其中主要的發(fā)文主體是全國人大常委會、國務(wù)院、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、財政部、水利部、林業(yè)部（含國家林業(yè)局）、國家稅務(wù)總局、發(fā)改委、環(huán)境保護部（含國家環(huán)保局）（見表2）。同時，出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文政策文本，為55份，占9.20%。二是政策發(fā)文主體層次分明，職能明確。參與制定農(nóng)村自然資源治理政策的單位及部門積極認真地履行其職責，相繼發(fā)布了類型多樣、內(nèi)容較全的農(nóng)村自然資源治理政策。若按法定效力則可將發(fā)文主體分為三類：由全國人大常委會發(fā)布的具有最高效力的法律，占6.39%，如《森林法》（已失效）；由國務(wù)院發(fā)布的法規(guī)、法規(guī)性文件，占27.23%，如《中華人民共和國陸生野生動物保護條例》；由農(nóng)業(yè)部和其他政府部門發(fā)布的規(guī)章和規(guī)章性文件占大多數(shù)，如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)植物新品種保護名錄》。

表2 農(nóng)村自然資源治理政策主要發(fā)文主體

3.政策文本類型分析。政策文本類型特征為：一是農(nóng)村自然資源治理政策文本形式多種多樣。我國農(nóng)村自然資源治理政策以法、條例、辦法、決定、通知、規(guī)定、報告、實施細則、意見、復(fù)函、批復(fù)、名錄、方案、規(guī)劃、公告、函、指示、命令、通令、指令、答復(fù)、說明、目錄、規(guī)程、指南、制度、情況、結(jié)果、名單、調(diào)整等30多種文本形式出現(xiàn)。其中，法律、辦法、規(guī)定、條例、通知、規(guī)劃、意見、名錄、函是主要的政策文本類型，占總數(shù)的90%以上。二是農(nóng)村自然資源治理政策既務(wù)虛又務(wù)實。其中，注重戰(zhàn)略和原則的法、規(guī)定、條例、決定和意見占比比注重管理和實施的辦法、實施細則、通知占比略高。三是政策更新速度比較快。在所選的595份政策文本中，除去“失效”和“已被修訂”的政策文本139份，剩余456份政策文本視為“現(xiàn)行有效”。由此可見，我國農(nóng)村自然資源治理政策的失效性為23.36%，更新速度較快。

4.政策文本主題分析。為反映政策文件的內(nèi)容、主旨，結(jié)合農(nóng)村自然資源治理政策涉及的領(lǐng)域，歸納了10類政策主題，分別是綜合性、土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、動植物、遺傳資源、其他等等。具體結(jié)論為：一是政策內(nèi)容逐步完善?？v觀中國農(nóng)村自然資源治理政策的演變過程，既是農(nóng)村自然資源治理政策從起步到發(fā)展和深化的過程，也是政策文本不斷修訂與完善、失效與增加的過程，更是政策內(nèi)容逐步豐富與完善的過程。從圖2可以看出，政策文本從2002年開始，數(shù)量增加較快，特別是2013年后增速更快。二是政策的實用性增強。早期的農(nóng)村自然資源治理政策側(cè)重宏觀保護，后期更加注重農(nóng)村自然資源治理政策的實用性與針對性。

（二）政策工具維度的分析

從表3可看出：目前我國農(nóng)村自然資源治理已經(jīng)形成規(guī)制性政策工具、市場性政策工具和社會性工具相結(jié)合的工具體系，但仍以規(guī)制性政策工具為主。

表3 政策工具使用占比

具體來說：

1.規(guī)制性政策工具仍然占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。規(guī)制性政策工具的使用占政策工具使用總頻次的70.04%。其中，申報許可的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的45.15%；環(huán)境行政處罰的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的12.44%；環(huán)境資源規(guī)劃的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的7.77%；環(huán)境標準的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的6.44%；環(huán)境保護目錄的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的5.92%；上述使用次數(shù)排名前五的政策工具共占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的72.39%。雖然市場性政策工具和社會性工具使用的比例有所增加，但是政府仍習慣使用規(guī)制性政策工具，規(guī)制性政策工具的使用仍處于優(yōu)勢地位。而規(guī)制性工具的過多使用與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求是不相適應(yīng)的，同時，許多規(guī)制性工具本身也存在不足。

2.市場性政策工具的使用非常少且沒有充分發(fā)揮作用。市場性政策工具的使用只占政策工具使用總頻次的11.04%。其中，用者付費的使用次數(shù)占市場性政策工具使用次數(shù)的59.62%；生態(tài)補償?shù)氖褂么螖?shù)占市場性政策工具使用次數(shù)的33.33%；上述使用次數(shù)排名前二的政策工具共占市場性政策工具使用次數(shù)的92.95%。表3中列出的市場性政策工具，除了用者付費是相對較為成熟的市場性政策工具外，其他政策工具大多仍處于試點階段。環(huán)境稅收（側(cè)重優(yōu)惠）、環(huán)境補貼、排污權(quán)交易屬于正向性市場工具，在于激勵政策客體主動采取環(huán)境保護措施。但是，目前我國真正意義上的環(huán)境稅才開始實施；我國農(nóng)村開展的排污權(quán)交易試點，基本上不是基于市場的市場行為，而是政府主導(dǎo)進行的“市場行為”；環(huán)境保險和環(huán)境基金的具體實施也不盡如人意?？傊?，政府更傾向于使用直接易行、成本較低的用者付費，對于成本較高，但效果更持久的其他市場性政策工具使用較少。

3.社會性政策工具的使用有所增加但影響力有待提高。社會性政策工具的使用占政策工具使用總頻次的18.92%。其中，環(huán)境統(tǒng)計的使用次數(shù)占社會性政策工具使用次數(shù)的40%；獎勵號召的使用次數(shù)占比為19.73%；技術(shù)開發(fā)的使用次數(shù)占比為13.42%；環(huán)境監(jiān)測的使用次數(shù)占比為12.05%；宣傳教育的使用次數(shù)占比為7.12%；上述使用次數(shù)排名前五的政策工具共占社會性政策工具使用次數(shù)的90.1%。

社會性政策工具比市場性政策工具的使用頻次略高，但這并不等于每種社會性政策工具的使用效果都好。其中信息型政策工具的使用占社會性政策工具使用的61.64%，公眾參與只占38.36%。這說明在我國的農(nóng)村自然資源治理政策中，政府特別重視環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境報告、環(huán)境信息公開、環(huán)境檔案等“自上而下”的信息傳遞，希望農(nóng)村自然資源問題能夠得到全社會的關(guān)注，激發(fā)社會全員積極參與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。然而，“自下而上”的公眾參與則顯得相對不足：從參與的主體來看，公眾自愿參與農(nóng)村自然資源保護與利用的積極性不高；從參與的內(nèi)容看，大多是與自己直接相關(guān)的環(huán)境利益，不太關(guān)心與自己間接相關(guān)的環(huán)境利益；從參與程度看，由于一般來說發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境受破壞更為嚴重，且資訊發(fā)達，公眾生活水平較高，故其更關(guān)注自身的環(huán)境利益，自愿參與環(huán)保的程度較高，反之，不發(fā)達地區(qū)自愿參與環(huán)保的公眾較少，有些農(nóng)村地區(qū)的居民基本不參加。

（三）政策客體維度的分析

通過梳理相關(guān)政策文本可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村自然資源治理政策的政策客體包括兩個方面：一是政策作用的目標群體，即人可以是保護者、利用者、建設(shè)者，也可能是破壞者、浪費者；二是所要解決的社會問題，即農(nóng)村自然資源的利用與保護問題，具體包括綜合性、土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、動植物、遺傳資源等等。相關(guān)政策體現(xiàn)的政策客體特征為：一是自然資源保護的范圍越來越廣，針對的目標群體也越來越廣泛。二是保護的方式更加具體有力。對目標團體行為的規(guī)定更加具體，相關(guān)措施也更加有力。三是對目標群體和社會問題的規(guī)定是緊密結(jié)合的，而不是分離的。但是由于我國缺乏專門的自然資源法，當然更沒有專門的農(nóng)村自然資源法。因此單個文本中所指向的政策客體均是單向的，缺乏綜合性。

三、農(nóng)村自然資源治理政策發(fā)展趨勢與政策建議

（一）農(nóng)村自然資源治理政策的發(fā)展變化及特征

1.農(nóng)村自然資源治理政策的重要地位進一步上升凸顯。從農(nóng)村自然資源治理政策在整個環(huán)境政策領(lǐng)域的地位來看，農(nóng)村自然資源治理政策在整個環(huán)境政策領(lǐng)域中具有相對獨立的地位，但是，在595個涉及農(nóng)村自然資源治理政策的文本中，非專指農(nóng)村自然資源的政策居多，表現(xiàn)出涉及農(nóng)村自然資源治理的政策多，專門針對農(nóng)村自然資源治理的政策少。而從公布的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》來看，新組建的自然資源部將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責完全整合［7］。這意味著我國政府對自然資源治理的進一步重視，相應(yīng)自然資源治理政策的重要地位將進一步凸顯，外在將表現(xiàn)出農(nóng)村自然資源治理政策的文本數(shù)量將進一步增加。

2.農(nóng)村自然資源治理政策的發(fā)文主體進一步深入聯(lián)合。農(nóng)村自然資源治理政策的文本類型在縱向上表現(xiàn)為法律（全國人大常委會）、法規(guī)（國務(wù)院）和規(guī)章（國土資源部、農(nóng)業(yè)部及其他政府部門）的三個等級；橫向上在規(guī)章層面表現(xiàn)為以國土資源部為主的政府多部門參與。且從農(nóng)村自然資源治理政策的發(fā)文主體來看，參與政策制定的部門多達30多個，且近10%的政策文本由多部門聯(lián)合發(fā)文，使得我國農(nóng)村自然資源治理政策制定結(jié)構(gòu)在橫向上具有典型的多頭管理特征。自然資源部已整合了多部門的相關(guān)職責，但自然資源的治理還需財政部等部門配合。未來農(nóng)村自然資源治理政策的發(fā)文主體將進一步聯(lián)合，且聯(lián)合是深入的。

3.農(nóng)村自然資源治理政策的主題客體進一步綜合細化。現(xiàn)有農(nóng)村自然資源治理政策涉及10類政策主題，分別是綜合性、土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、動植物、遺傳資源、其他等等，這與農(nóng)村自然資源治理政策所指向的政策客體不謀而合?，F(xiàn)有農(nóng)村自然資源治理政策的政策內(nèi)容逐步完善，政策的實用性逐步增強，伴隨著政策客體也進一步細化。畢竟，農(nóng)村自然資源治理政策的主題與客體密切相關(guān)。當然，在現(xiàn)有農(nóng)村自然資源治理政策中，綜合性的占比最少。因此，在未來農(nóng)村自然資源治理政策的制定與修正中，不僅要考慮政策主題與政策客體的綜合性，也要進一步細化政策主題與政策客體。

4.農(nóng)村自然資源治理政策的政策工具進一步豐富發(fā)展。農(nóng)村自然資源治理的政策工具已越來越豐富，已經(jīng)形成了由規(guī)制性政策工具、市場性政策工具和社會性政策工具共同構(gòu)成的政策工具箱，但是規(guī)制性政策工具仍占據(jù)主導(dǎo)地位，市場性政策工具和社會性政策工具不僅使用頻次少且存在許多不足之處。實際中，與發(fā)達國家相比，對發(fā)展中國家政策工具的選擇和設(shè)計顯得更復(fù)雜，也更重要［8］（P2-3），且選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用［8］（P2）。因此，未來不僅需對規(guī)制性工具、市場性工具、社會性工具進一步改進與創(chuàng)新，優(yōu)化多元化、差異互補的工具組成的工具箱，還需做出理性的選擇。

（二）農(nóng)村自然資源治理政策的建議

對于農(nóng)村自然資源治理政策的未來走向，學術(shù)界既存在政府、市場、社會宏觀層面的探討，也有相關(guān)具體措施層面的研究，本文結(jié)合宏觀原則與具體措施，建議如下。

1.宏觀原則。一是進一步推進農(nóng)村自然資源治理政策的民主化。強調(diào)公民與社會組織積極參與到農(nóng)村自然資源治理政策的相關(guān)過程中來，從而有助于改善中國農(nóng)村環(huán)境治理決策系統(tǒng)及其運行，提高農(nóng)村自然資源治理政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，進而有效地推動生態(tài)文明建設(shè)的民主化進程。二是進一步推進農(nóng)村自然資源治理政策的法治化。需將農(nóng)村自然資源治理政策作為環(huán)境法律體系的重要構(gòu)成要素之一，進一步推動其法治化進程。三是進一步推進農(nóng)村自然資源治理政策的協(xié)調(diào)化。要實現(xiàn)農(nóng)村自然資源治理政策的協(xié)調(diào)化就必須將農(nóng)村自然資源治理政策的價值理性與技術(shù)理性相統(tǒng)一起來。

2.具體措施。一是進一步優(yōu)化政策工具。一方面需要改進現(xiàn)有政策工具，另一方面需要拓展新的政策工具。如建議創(chuàng)新的規(guī)制性政策工具為建立大環(huán)保部的機構(gòu)改革工具（2018年最新政府機構(gòu)改革已有此傾向）和生態(tài)預(yù)算；建議創(chuàng)新的市場性政策工具為內(nèi)部市場，即當市場完全成熟，政府人員的素質(zhì)較高時，可將提供農(nóng)村自然資源治理公共物品和服務(wù)的部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者，形成內(nèi)部市場；建議創(chuàng)新的社會性政策工具為個人環(huán)境信用評價（即將環(huán)境信用評價的范圍拓展到農(nóng)民個人，與農(nóng)民個人征信掛鉤）和環(huán)境大數(shù)據(jù)（即通過建設(shè)天地空一體化的數(shù)據(jù)獲取系統(tǒng)、基于時空大數(shù)據(jù)的環(huán)境數(shù)據(jù)中心和分析中心，對農(nóng)村自然資源的環(huán)境風險、環(huán)境安全等進行技術(shù)上的識別、評估、預(yù)測預(yù)警）。［9］（P276-277）二是進一步廓清政策客體。為有利于農(nóng)村自然資源治理政策的改進，需要進一步廓清政策客體，特別是注重綜合性考量的同時，也更加注重單類政策客體的細化。

注釋：

①此處政策工具未經(jīng)過規(guī)范化處理。

②資料為作者整理。