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    保甲制度對城市居民垃圾分類治理路徑和機(jī)制的借鑒價(jià)值

    2018-02-11 12:59陳蒙
    人文雜志 2018年12期
    關(guān)鍵詞:激勵機(jī)制

    陳蒙

    內(nèi)容提要?城市居民垃圾分類治理的難點(diǎn),在于政府管理的觸角無法延及數(shù)量龐大的居民家庭。我國多年來城市垃圾分類治理效果差強(qiáng)人意,關(guān)鍵是沒有解決好這個問題。保甲制度與城市居民垃圾治理面對的都是數(shù)量龐大、無組織體系的民眾,解決的問題都是公共事務(wù),其治理經(jīng)驗(yàn)為后者提供了借鑒價(jià)值:一是從單純政府管理轉(zhuǎn)向與民眾自治相結(jié)合的路徑,真正把“全民參與”的原則落到實(shí)處;二是建立居民垃圾分類組織體系,變分散的居民為有組織有體系的治理主體;三是建立居民垃圾分類治理激勵機(jī)制,調(diào)動居民主動分類和相互監(jiān)督的積極性,推動治理目的的有效實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞?居民垃圾分類?保甲制度?組織體系?激勵機(jī)制

    〔中圖分類號〕C916?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X(2018)12-0123-06

    2017年3月國務(wù)院發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,明確提出了今后的治理目標(biāo):“到2020年底,基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”。如何有效地實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo),本文擬在分析我國垃圾分類法規(guī)建設(shè)和實(shí)踐效果的基礎(chǔ)上,從傳統(tǒng)保甲制度借鑒價(jià)值的角度,探討我國城市垃圾分類治理路徑選擇、建立居民垃圾分類組織體系和激勵機(jī)制諸問題。

    一、我國垃圾分類治理現(xiàn)狀分析

    1.垃圾分類治理法律法規(guī)及實(shí)現(xiàn)效果分析

    1992年國務(wù)院頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,首次提出“對城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理”,邁出我國垃圾分類法律治理的第一步。1995年頒布、2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》,要求“對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時清運(yùn),逐步做到分類收集和運(yùn)輸,并積極開展合理利用和實(shí)施無害化處置”,是我國該階段垃圾分類治理的最重要法律依據(jù)。這兩部法律法規(guī),前者側(cè)重于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理,后者著眼于防治固體廢物污染環(huán)境,垃圾分類治理只是其中的一個組成部分,是一個“應(yīng)當(dāng)逐步做到”的理想目標(biāo)。2007年建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,明確提出“減量化、資源化、無害化”和“誰產(chǎn)生,誰依法負(fù)責(zé)”的城市生活垃圾治理原則,明確各級政府的管理工作,要求直轄市、市、縣人民政府制定治理規(guī)劃,專門用以解決城市生活垃圾問題。《管理辦法》從管理的角度,對城市垃圾管理做了較為全面的布局,在垃圾分類治理方面,主要是沿襲以往法律法規(guī)的要求,沒有新的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,標(biāo)志著我國垃圾分類治理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的操作階段。較之以往出臺的法律法規(guī),《實(shí)施方案》的內(nèi)容更加具體,更具有操作性。一是提出了我國垃圾分類治理的具體目標(biāo);二是確定了“兩步走”的操作步驟,明確在2020年以前,直轄市、省會城市、計(jì)劃單列市和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市強(qiáng)制實(shí)行垃圾分類,并根據(jù)試點(diǎn)情況完善地方性法規(guī),逐步擴(kuò)大生活垃圾強(qiáng)制分類的實(shí)施范圍。

    我國垃圾分類治理法律法規(guī)的建設(shè)歷程,是一個從無到有、逐步完善的過程。如果說此前的法律法規(guī),在垃圾分類治理上主要是倡導(dǎo)、布局,《實(shí)施方案》則標(biāo)志我國垃圾分類進(jìn)入有步驟的實(shí)際治理進(jìn)程?!秾?shí)施方案》把我國垃圾分類治理分為兩步走,在2020年之前,除部分試點(diǎn)社區(qū)之外,居民生活垃圾分類總體上采用“引導(dǎo)”而非強(qiáng)制的方式。這既是為居民生活垃圾分類治理留下準(zhǔn)備的時間,也說明居民生活垃圾分類治理問題更為復(fù)雜,治理難度更大。

    上世紀(jì)90年代末期,我國少數(shù)城市開始試行生活垃圾分類收集。2000 年,原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林 8 個城市為首批生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市,我國城市生活垃圾分類開始從國家層面進(jìn)入實(shí)踐階段。分析部分重點(diǎn)城市的治理狀況,大致可以了解目前全國垃圾分類治理的實(shí)踐效果。

    北京市作為試點(diǎn)城市之一,受北京奧委會提出綠色奧運(yùn)倡議的影響,在2002年至2008年之間一度取得了顯著的階段性區(qū)域性成果。盡管如此,2009年北京市政協(xié)城市生活垃圾處理課題組的全面調(diào)研顯示,北京市“大部分居民小區(qū)設(shè)置的分類投放垃圾箱形同虛設(shè),混裝垃圾、混合收集、混合運(yùn)輸?shù)膯栴}尚未根本解決?!薄熬用窦彝ブ谢緵]有實(shí)現(xiàn)對餐廚垃圾的單獨(dú)存放。日常生活中產(chǎn)生的有毒有害垃圾和電子垃圾也沒有相應(yīng)的收集處理辦法”。北京市政協(xié)城市生活垃圾處理課題組:《北京市生活垃圾分類情況調(diào)研報(bào)告》,《城市管理與科技》2009年第2期。調(diào)研報(bào)告稱,北京市90%的垃圾通過填埋處理,每年平均消耗500畝土地,由于居民生活垃圾中的餐廚垃圾與其他垃圾混合填埋,使得垃圾填埋場滲濾液水質(zhì)惡劣,惡臭嚴(yán)重?cái)_民,成為污染空氣和地下水的主要來源;塑料薄膜不易降解,有毒有害垃圾污染問題得不到解決。2012年對北京市朝陽區(qū)某居民區(qū)的垃圾傾倒點(diǎn)的調(diào)查結(jié)論是:“垃圾基本上沒有分類傾倒”。田諾:《城市垃圾分類處理為何這么難?——對城市生活垃圾處理狀況的調(diào)查》,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第10期。

    廣州市從1996年提出垃圾分類,于2010年開始全面推廣生活垃圾分類,次年4月制定了國內(nèi)第一部生活垃圾分類的政府法規(guī)——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》,并在2012年中旬召開了全市生活垃圾分類處理動員大會。十多年來,廣州市政府在垃圾分類治理上做了大量的工作,但是效果并不理想。廣州大學(xué)“廣州城市生活垃圾治理”課題組2014年發(fā)表文章稱,廣州市生活垃圾每日產(chǎn)量為1.8萬噸,年均增長5%,生活垃圾約占垃圾總量的78%,其中可回收垃圾約占45%。然而目前廣州每天可回收垃圾0.4萬噸,其余1.4萬噸生活垃圾主要依靠填埋和焚燒。填埋垃圾會產(chǎn)生有極大污染的滲濾液,焚燒垃圾產(chǎn)生的有害氣體,會嚴(yán)重影響周邊環(huán)境和居民身體健康。更令人擔(dān)憂的是,已有的垃圾處理能力漸趨飽和,在城市用地日趨緊張的現(xiàn)實(shí)情況下,2014年底廣州的垃圾即將無處可埋。廣州城市生活垃圾治理課題組:《論廣州生活垃圾治理的價(jià)值取向》,《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2014年第8期。

    從政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的角度看,北京和廣州一北一南兩大城市垃圾分類治理的效果,基本反映了我國城市垃圾分類治理的實(shí)際狀況。十多年來,我國城市垃圾法律治理,無論是管理制度、設(shè)施建設(shè)還是人們的認(rèn)識觀念,與人們的預(yù)期和現(xiàn)實(shí)需要,都存在相當(dāng)大的差距。

    2.垃圾分類治理主要問題分析

    關(guān)于城市垃圾分類治理效果不佳的原因,以往研究大致可以分為三個方面:一是技術(shù)設(shè)施方面的原因,二是政府工作方面的原因,三是居民方面的原因。相比較而言,技術(shù)設(shè)施及政府工作方面的問題比較容易解決,最難解決的是居民方面存在的問題。因?yàn)榫用袷抢诸愔卫碜铨嫶蟮闹黧w,處在垃圾分類的最前端,且在垃圾分類治理中處于零散的、無組織體系狀態(tài)。

    《實(shí)施方案》在先行實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類的區(qū)域,首先要求公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)強(qiáng)制分類,對居民采取非強(qiáng)制的“引導(dǎo)”,原因在于強(qiáng)制分類前者易于實(shí)現(xiàn),后者難于實(shí)現(xiàn)。究其原因,主要在于前者是有組織的、有管理體系的,后者則是分散的、無組織體系的。分散性、無組織體系、規(guī)模小、數(shù)量龐大、處在垃圾分類治理最前端,這些特點(diǎn)匯聚在一起,使得居民垃圾分類成為城市垃圾分類治理的難點(diǎn)。

    十多年來我國各地對于居民垃圾分類通常采取的方法,主要是宣傳教育、提出要求、違規(guī)懲罰。宣傳教育在治理初期確實(shí)非常重要,但是期望通過宣傳教育,每一個居民都能自覺自愿地對垃圾實(shí)行分類收集投放,顯然是不切合實(shí)際的,且在“破窗效應(yīng)”該理論認(rèn)為不良現(xiàn)象被放任存在,會誘使人們仿效甚至變本加厲。的作用下,即使小概率混合投放也會最終瓦解所見成效的規(guī)制主體。北京朝陽區(qū)的調(diào)研成果就足以說明這一點(diǎn)。從目前城市基層管理現(xiàn)狀看,社區(qū)工作人員根本無法持續(xù)地完成監(jiān)督職責(zé);即使配備足夠的人員,也會因?yàn)槌杀靖?、效率低而最終難以為繼。因此,在如何解決城市居民生活垃圾分類治理問題上,需要在以往實(shí)踐的基礎(chǔ)上,選擇新的突破路徑。

    城市居民生活垃圾治理是一項(xiàng)公共事務(wù),如何治理公共事務(wù)才能使社會成員獲得最大利益,西方早期流行的是亞當(dāng)·斯密的理論。該理論認(rèn)為,有著不同利益訴求的人各自追求自己的利益,無數(shù)分散的追求最終會匯聚成推動社會利益增長的洪流。但是實(shí)踐證明,各人為自己利益的自由競爭,并不會帶來全體成員利益的增加,最終反而會導(dǎo)致無可收拾的戰(zhàn)爭與恐怖狀態(tài)。“囚徒困境”該理論反映了個人最佳選擇并非團(tuán)體最佳選擇。“公地悲劇”該理論認(rèn)為公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定必然被競爭性地過度使用或侵占?!凹w行動邏輯”該理論認(rèn)為即使所有個人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)以后都能獲利,也不能由此推出他們會采取行動以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo)。等研究成果,從理論上說明了這種結(jié)果的必然性。在這種背景下,上世紀(jì)50年代后,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和相關(guān)研究者都傾向于公益物品領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)用中央集權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的觀點(diǎn)。但是,單一由政府管理公共事務(wù),卻不可避免地會產(chǎn)生信息失靈、預(yù)算規(guī)模極大化、權(quán)力尋租等問題,最終依然無法為社會成員提供滿意的公共物品。上世紀(jì)90年代,美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆提出 “自主組織和自主治理”理論,也稱為“多中心治理理論”。該理論提出,除了政府有形的手、市場無形的手之外,人們可以依靠自己的手解決問題,即由使用者自主管(治)理的社會自治方式,使公共資源得到有效管理。從社會治理理論的視角,反觀我國垃圾分類治理,《實(shí)施方案》提出的“政府推動,全民參與”治理原則,與社會治理理論發(fā)展的走向顯然是一致的。但是在治理實(shí)踐中,這一原則卻沒有得到很好的貫徹。各地雖然也強(qiáng)調(diào)教育、引導(dǎo)、鼓勵居民積極參與垃圾分類治理,但在如何組織居民參與的制度安排和組織形式方面,卻少有行動。由于沒有參與治理的渠道,居民中零散的積極力量無法匯聚成治理的推動力。分析垃圾分類治理的實(shí)踐,“政府推動”需要依靠合理的組織形式,“全民參與”也一樣。沒有科學(xué)有效的居民垃圾分類組織體系和運(yùn)行機(jī)制,“全民參與”就永遠(yuǎn)只能停留在口號上。垃圾分類治理就如同沙灘蓋樓,不僅事倍功半,而且難以做到健康持久發(fā)展。

    如何破解當(dāng)前城市居民垃圾分類治理的難題,筆者認(rèn)為,我國歷史上的保甲制度,可以為當(dāng)前社會治理提供有益的借鑒。

    二、保甲制度的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)代價(jià)值

    1.保甲制度及其現(xiàn)代價(jià)值分析

    “保甲”作為一種社會管理制度,最早始于北宋王安石變法。明朝初年,實(shí)行“里甲制度”,以110戶為一里,十戶為一甲, “里”和“甲”都是組織形式,以戶籍和田地為基礎(chǔ)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)人口、征收稅賦。明成化年間,由于北京盜匪猖獗,開始采用保甲制度,弘治時期開始在全國推廣。此時保甲制度繼承了里甲制度的組織形式,十家一甲,十甲一保,選用才力為眾服者為保甲長,重點(diǎn)在于維護(hù)地方治安,也兼及其他社會治理事務(wù),如防盜、鄰里糾紛的處理、民眾日常教育和社會風(fēng)氣的養(yǎng)成等。明代以后,清朝、民國和日偽時期都先后采用保甲制度,直至中華人民共和國成立后廢止。期間不同時期追求的目的盡管有所變化,但組織形式基本沿襲了明代的做法。

    近代以來,學(xué)界關(guān)于保甲制度的著述很多,究其傾向性而言,可以分為否定和肯定兩種類型。否定者主要是從政治的角度,認(rèn)為統(tǒng)治者實(shí)行保甲制度的目的,在于維護(hù)其統(tǒng)治地位,加強(qiáng)對人民的控制和壓榨??隙ㄕ邉t從社會治理的角度,指出其之所以被反復(fù)沿用的制度價(jià)值。本文撇開以往治理目的的爭論,單論其作為社會治理制度的價(jià)值,并將以往這方面的研究成果概括為以下三點(diǎn)。

    其一,保甲制度蘊(yùn)含著中國傳統(tǒng)社會治理的有益經(jīng)驗(yàn)。中國古代人口眾多且居住分散,保甲制的不斷改良與使用實(shí)現(xiàn)了對分散的民眾的有效治理。民國初年,國民政府一度廢止了清朝的保甲制度,為什么后來又重新選擇保甲制度呢?有學(xué)者指出,原因之一就是蔣介石在鄂豫皖圍剿紅軍時,共產(chǎn)黨嚴(yán)密的群眾組織,“使蔣介石在以政治配合軍事的‘剿共方略方面受到了啟發(fā)。在斟酌如何運(yùn)用‘三分軍事,七分政治的關(guān)鍵時刻,傳統(tǒng)的保甲制度似乎為其提供了更為滿意的答案?!贝摞愊?、柳德軍:《從自治到保甲:民國保甲制度復(fù)興之路》,《求索》2016年第7期。

    保甲制度在漫長歷史中成為各個朝代政府的不二選擇,就在于它通過一種組織形式,使得渙散無系統(tǒng)的民眾,成為有組織有系統(tǒng)的整體,從而實(shí)現(xiàn)社會的有效治理,這是保甲制度的本質(zhì)特征,也是其最大的價(jià)值所在。

    其二,保甲制度是組織民眾參與社會治理的有效形式。保甲制度與傳統(tǒng)的國家行政機(jī)構(gòu)具有明顯的不同,首先表現(xiàn)為大多數(shù)情況下,保甲的負(fù)責(zé)人由內(nèi)部成員推舉而非上級行政機(jī)關(guān)任命;其次它不僅完成上級政府的任務(wù),更重要的是解決內(nèi)部的事務(wù)。從這一點(diǎn)講,保甲制度不是國家行政管理制度,而是政府組織民眾參與社會治理的自治制度。上海解放后,人民政府為了取代國民黨時期的保甲組織,成立了居民委員會等大量的群眾自治組織。有研究者認(rèn)為,“如若將這些組織的功能進(jìn)行合并,拋開組織的性質(zhì)不論,其社會服務(wù)之實(shí)與保甲組織并無二致?!睏铥惼迹骸稄膹U除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例》,《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期。這種功能的一致性,在某種意義上也說明保甲制度在自治方面的優(yōu)勢特點(diǎn)。

    現(xiàn)代社會治理理論認(rèn)為,單一的國家行政權(quán)力和完全市場的方式,都無法有效地解決公共事務(wù)的治理問題,使用者參與管理才是解決問題的有效方式。中國幾千年的保甲制度,一定程度上從實(shí)踐上印證了這種理論,也由此彰顯出自身的現(xiàn)代價(jià)值。

    其三,保甲制度是低成本高效能的社會治理制度。在中國歷史上,保甲制度之所以被各個朝代所選用在于其治理效能。這首先是調(diào)動每一個相關(guān)人員的積極性實(shí)現(xiàn)治理目的。中國古代民眾居住在眾多分散的村莊,公共權(quán)力很難深入其中監(jiān)督如此眾多的民眾。保甲制度通過連帶責(zé)任和獎勵懲罰,賦予和增強(qiáng)了村莊成員互相監(jiān)督的責(zé)任、義務(wù)和積極性,從而有效地解決了政府想做而力所難及的問題,實(shí)現(xiàn)了治理的目的。其次是信息優(yōu)勢激勵機(jī)制使其成為低成本高效能的制度。同一行為的信息獲取中,由信息獲取成本低的主體取代信息獲取成本高的主體行使監(jiān)督職責(zé),是經(jīng)濟(jì)效益的必然選擇。如若由強(qiáng)制力使得具有監(jiān)督職責(zé)的信息成本最優(yōu)者與行為主體共同承擔(dān)連帶責(zé)任,則使監(jiān)督者對其職能職權(quán)富含激勵動因。呂煒、王偉同:《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任——基于政府偏好和政府效率視角的分析》,《中國社會科學(xué)》2008年第4期。在分散的村莊內(nèi),公共權(quán)力的行使,要求獲得每個村民的個人信息,為此要么增加官吏,要么組織民眾自治。保甲制度就是后一種方式的選擇。保甲制度解決了政府獲取信息難的問題,從治理角度來看,這種具有信息優(yōu)勢的激勵機(jī)制屬于高效制度安排。

    在現(xiàn)代社會治理理論中,奧斯特羅姆的多中心理論提出,由使用者自主管(治)理公共資源;張克中:《公共治理之道:埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》,《政治學(xué)研究》2009年第6期。阿瑪?shù)賮啞ど纳鐣x擇理論要求,在實(shí)現(xiàn)社會性的目的問題上,應(yīng)該保證每個主體的可行動能力;魏建:《理性選擇理論與法經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展》,《中國社會科學(xué)》2002年第1期。張維迎認(rèn)為,法律只有符合個人追求效用最大化前提時才是有效的,否則就是無效的。張維迎:《博弈與社會》,北京大學(xué)出版社,2018年,第329~357頁。不同治理理論殊途同歸的一個重要原因,就是“信息成本是決定法律有效性的主要因素,法律制度應(yīng)該隨著信息成本的變化而變化?!睆埦S迎、鄧峰:《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》,《中國社會科學(xué)》2003年第3期。保甲制度一方面使得遵守制度成為成員個人效用最大化的選擇,一方面降低了治理的社會成本,使其成為低成本高效能的制度。

    保甲制度與城市居民垃圾分類法律治理,二者面對的都是數(shù)量龐大而無組織體系的民眾,要解決的問題都是公共事務(wù)。這種共性使得前者的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)楹笳呓梃b。

    三、保甲制度對垃圾分類法律治理的借鑒價(jià)值

    1.對于居民垃圾分類治理路徑選擇的啟示

    我國居民垃圾分類治理之所以效果欠佳,問題出在路徑的選擇上??v觀當(dāng)前世界上垃圾分類治理的實(shí)踐,與各種社會問題的治理一樣,事實(shí)上存在三種治理路徑,即政府管理型、市場治理型和政府(市場)組織民眾參與型。前兩種路徑已經(jīng)為發(fā)達(dá)國家的社會治理實(shí)踐和理論所否定,第三條路徑則為現(xiàn)代社會治理理論所倡導(dǎo),為我國保甲制度的實(shí)踐所肯定?!秾?shí)施方案》 的“全民參與”治理原則同第三條路徑吻合,但缺乏有效的實(shí)現(xiàn)路徑,實(shí)踐中政府只能唱獨(dú)角戲,導(dǎo)致這項(xiàng)工作舉步維艱。

    借鑒保甲制度的經(jīng)驗(yàn),城市居民垃圾分類治理需要改變以往政府包打天下的做法,走政府管理與民眾自治相結(jié)合的路徑,真正把“全民參與”的原則落到實(shí)處,發(fā)揮政府、市場和民眾各自的積極性。

    2.對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示

    單一政府管理型或市場治理型方式之所以收效甚微,是因?yàn)闆]有力量掌握成千上萬分散居民的相關(guān)信息,既無法懲治其中的違規(guī)行為,也無法凝聚其中的積極力量。所以作為治理的基本前提,政府需要幫助建立居民垃圾分類組織體系,變分散的居民為有組織有體系的整體。從保甲制度的治理實(shí)踐看,作為組織體系的基本單位必須相對穩(wěn)定。明朝初年的里甲制,曾經(jīng)把田地和人口作為治理的組織要素,但因二者具有不斷變化的特點(diǎn),最終導(dǎo)致治理無法完全進(jìn)行。所以居民垃圾分類組織的著眼點(diǎn)需放在房屋上,因房屋而及住戶。這樣才有利于解決住戶變化的問題,特別是流動人口租房居住引發(fā)的治理問題。

    在大多數(shù)居民區(qū),特別是高層單元樓房的小區(qū),可以以一個垃圾收集點(diǎn)為組織單元,建立基層組織單位。建立組織的目的,在于分清每戶居民的責(zé)任,如果可以直接到戶收集,責(zé)任清楚,則再建組織即無必要。

    每個組織單位需要確定一個負(fù)責(zé)人,作為住戶的代表,與政府治理部門銜接,處理本組織垃圾分類治理中的各種事宜。負(fù)責(zé)人可以由住戶推舉,也可以由住戶輪流擔(dān)任。日本在垃圾分類治理中,每個家庭輪班負(fù)責(zé)清掃小區(qū)的垃圾場,與收集垃圾的工作人員對接,處理小區(qū)垃圾分類中出現(xiàn)的問題?!稙槭裁慈毡臼抢诸愖顕?yán)格的國家》,http:∥www.sohu.com/a/7292734_115701,2017年7月10日訪問。建立垃圾分類的基本組織單位以后,可以以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大,比如由單元到整棟樓,再到整個小區(qū)。有條件的地方,也可以將其納入現(xiàn)有的組織體系,如小區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會等。這樣一來,分散的居民就成為有組織的整體,政府的治理就可以有組織有體系地延伸到每一個住戶。

    3.對于建立垃圾分類激勵機(jī)制的啟示

    一個好的治理制度,要有行之有效的激勵機(jī)制,使遵守制度成為成員利益最大化的優(yōu)先選擇。借鑒保甲制度的經(jīng)驗(yàn),建立居民垃圾分類組織體系以后,更重要的是要配套建立相應(yīng)的激勵機(jī)制。當(dāng)前垃圾分類的激勵方式,分為獎勵與懲罰兩種類型,但執(zhí)行方法卻大有區(qū)別。

    美歐國家的垃圾收集,大多由相關(guān)企業(yè)承擔(dān),垃圾分類激勵也以市場的方式進(jìn)行。比如美國舊金山對于垃圾分類的激勵,采取垃圾費(fèi)區(qū)別收取的方法。普通垃圾費(fèi)按丟棄量計(jì)算收取,如果居民能夠按照要求分類丟棄垃圾,收取垃圾費(fèi)就可以按比例打折。因?yàn)槔究梢酝ㄟ^分類垃圾的再加工獲利,如把分類后的廚余垃圾加工成有機(jī)肥料賣給農(nóng)場,再用一部分收入優(yōu)惠居民。黃安年:《美國的垃圾分類和垃圾處理場》,《出版參考》2006年第1期。

    日本對垃圾分類的激勵方式,則具有亞洲國家重視集體作用的特點(diǎn),其中不難看到保甲制度的影子。分類錯誤的垃圾會被留下,由負(fù)責(zé)清掃垃圾場的家庭帶回然后重新分類,等待下一次送出。一般情況下,誰家的垃圾分類錯了,小區(qū)家庭大致會知道,若連續(xù)出現(xiàn),就有戴著“町內(nèi)會垃圾處理監(jiān)督員”袖章的人找上門,進(jìn)行相關(guān)規(guī)定的教育。《為什么日本是垃圾分類最嚴(yán)格的國家》,http:∥www.sohu.com/a/7292734_115701,2017年7月10日訪問。日本的《廢棄物處理法》規(guī)定,亂扔垃圾要受到拘捕并處以3-5萬日元(約合人民幣1980-3250元)罰金,公民依據(jù)法律有權(quán)監(jiān)督舉報(bào)亂扔垃圾者。所以小區(qū)內(nèi)部的處理,類似保甲制度中的民間自治方式,在國家法律治理和違法行為之間建立了一個緩沖帶。日本垃圾分類的激勵方式,除具有保甲制度民眾自治的特點(diǎn)外,還具有“連坐”的激勵特點(diǎn),垃圾分類行為會考慮到對鄰里的影響。正如古代保甲制度中,一個人可以不在乎自己的生命,但他不能不在乎家人或鄰居的生命,并因?yàn)楹笠环N原因遵守法律規(guī)定。也正因具有這樣的作用, “連坐、保甲成了中國古代法律中最為強(qiáng)有力的激勵方式。”張維迎、鄧峰:《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》,《中國社會科學(xué)》2003年第3期。

    現(xiàn)代法律強(qiáng)調(diào)“罪責(zé)自負(fù)”,但一定的連帶責(zé)任不僅是不可避免的,而且是必要的。如果激勵機(jī)制不是針對整體的連帶性激勵,居民之間就會失去相互監(jiān)督的積極性,進(jìn)而影響個體居民執(zhí)行垃圾分類的積極性。分析兩種激勵方式的利弊,類似保甲制度針對全體組織成員的激勵方式顯然具有更大的優(yōu)越性。它不僅可以保證垃圾分類的治理效果,而且有利于加強(qiáng)居民之間的交流和集體榮譽(yù)感,后者對于當(dāng)前社會治理是非常有益的。因此,在建立居民垃圾分類治理激勵機(jī)制時,內(nèi)容上可以根據(jù)各個分類組織不同的實(shí)踐效果實(shí)行不同的收費(fèi)價(jià)格和獎勵,形式上則把一個基層組織的全體居民作為激勵對象。

    四、結(jié)語

    在城市垃圾分類治理中,居民垃圾分類治理是最大的難題。我國前些年城市垃圾分類治理效果之所以差強(qiáng)人意,關(guān)鍵是沒有解決好居民垃圾分類治理這道難題?,F(xiàn)代社會治理理論認(rèn)為,單一的政府管理模式和自由市場模式,都無法有效地解決公共事務(wù)問題,出路在于“使用者自主管(治)理的社會自治方式”。保甲制度蘊(yùn)含著中國傳統(tǒng)社會治理的有益經(jīng)驗(yàn),是組織民眾參與社會治理的有效形式,是低成本高效能的社會治理制度。保甲制度一定程度上從實(shí)踐上印證了現(xiàn)代社會治理理論,由此彰顯出自身的現(xiàn)代價(jià)值。

    保甲制度與城市居民垃圾分類治理面對的都是數(shù)量龐大而無組織體系的民眾,解決的問題都是公共事務(wù)。這種共同性使得前者的經(jīng)驗(yàn)可以為后者借鑒,主要表現(xiàn)在三個方面:一是對于居民垃圾分類治理路徑的啟示,要從單純政府管理轉(zhuǎn)向與民眾自治相結(jié)合的路徑,真正把“全民參與”的原則落到實(shí)處,發(fā)揮政府、市場和民眾各自的積極性。二是對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示,分散而數(shù)量龐大的民眾無法實(shí)現(xiàn)有效的治理,居民垃圾分類治理要以房屋為載體的住戶為基本單位,以垃圾收集點(diǎn)為基本組織單元,建立垃圾分類治理組織體系,使分散的居民成為有組織有體系的治理主體。三是對于建立垃圾分類激勵機(jī)制的啟示,根據(jù)分類實(shí)踐的效果實(shí)行不同的收費(fèi)價(jià)格和獎勵,把一個基層組織的全體居民作為激勵對象,從而調(diào)動居民主動分類和相互監(jiān)督的積極性,保證較好地實(shí)現(xiàn)治理目的。

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