新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學產(chǎn)業(yè)政策的應用范式與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

白讓讓

內(nèi)容提要?林毅夫教授基于“增長甄別與因勢利導”的理念，構(gòu)建了“兩軌六步法”式的產(chǎn)業(yè)政策指南。本文以我國新能源汽車發(fā)展政策的出臺、演變和實施為背景，對這一產(chǎn)業(yè)政策范式的可行性進行了初步驗證。文章發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過適當?shù)母倪M或調(diào)整，“兩軌六步法”關(guān)于要素稟賦、比較優(yōu)勢和有為政府的一般邏輯，也可用于指導新能源汽車、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)的政策設計。從完善新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學產(chǎn)業(yè)政策體系的目的出發(fā)，無論是該學說的支持者，還是批評者，既不能把“兩軌六步法”式的產(chǎn)業(yè)政策當作包治百病的靈丹妙藥，也不應出于理論“價值”“范疇”之爭，而把這一范式中有利于完善和提高政府干預效率的主張予以完全否定。

關(guān)鍵詞?產(chǎn)業(yè)政策?新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學?潛在比較優(yōu)勢?新能源汽車產(chǎn)業(yè)?學術(shù)批評

〔中圖分類號〕F269.22?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2018）12-0009-12

一、引言

通過反思主流發(fā)展經(jīng)濟學“結(jié)構(gòu)主義”的缺陷、總結(jié)戰(zhàn)后發(fā)展中國家追趕戰(zhàn)略的實踐經(jīng)驗，林毅夫教授構(gòu)建了“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學”的分析體系和框架，試圖回答“在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是由什么決定的，其結(jié)構(gòu)是如何變化的，如何推動經(jīng)濟的發(fā)展”等發(fā)展經(jīng)濟學的基本問題。①新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的核心主張是“一個國家在每一個時點的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是內(nèi)生的，取決于這個國家在那個給定時點的要素稟賦結(jié)構(gòu)”，在實踐層面，發(fā)展中國家要按照比較優(yōu)勢來選擇相應的產(chǎn)業(yè)，并在“有效市場”和“有為政府”這兩只手的共同牽引下，以要素稟賦結(jié)構(gòu)提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來推動經(jīng)濟發(fā)展。而結(jié)構(gòu)升級過程中出現(xiàn)的“外部性”和“協(xié)調(diào)失靈”問題，只能借助產(chǎn)業(yè)政策來應對。這一產(chǎn)業(yè)政策的核心就是“增長甄別、因勢利導”的架構(gòu)（Growth Identification and Facilitation Framework，簡稱GIFF），具體的行動綱領(lǐng)則被細化為“兩軌六步法”式的政府行為指南。

近年來，國內(nèi)一些研究者實證檢驗了林毅夫教授關(guān)于比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級關(guān)系的預判，華秀萍以汽車和電子產(chǎn)業(yè)上市公司為樣本，檢驗了政府補貼和企業(yè)創(chuàng)新績效之間的關(guān)系;②韓永輝的實證研究發(fā)現(xiàn)地方政府的各類產(chǎn)業(yè)政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化;③李力行和申廣軍衡量了地區(qū)的比較優(yōu)勢，并把開發(fā)區(qū)解釋為一種產(chǎn)業(yè)政策，實證檢驗發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設有利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整。李力行、申廣軍：《產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、地區(qū)比較優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《經(jīng)濟學（季刊）》2015年第3期。這些研究存在的一個問題是，他們沒有使用林毅夫教授所定義的潛在比較優(yōu)勢，而是基于傳統(tǒng)的資本、勞動兩要素生產(chǎn)函數(shù)來衡量比較優(yōu)勢的高低，這就相對于用林毅夫教授所批判的舊結(jié)構(gòu)主義的范式來檢驗新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的理念。實際上，在GIFF提出之初，就引發(fā)過熱烈的討論。Ha-Joon Chang雖然不認可林毅夫關(guān)于發(fā)展中國家要遵循比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)政策主張，但并不否定借助比較優(yōu)勢來識別產(chǎn)業(yè)。Justin Lin and Ha-Joon Chang，“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang，”?Development Policy Review，?vol.27， no.5， 2009， pp.483～502.在關(guān)于GIFF和“增長甄別與因勢利導”框架的評論中，特維爾德認為這一新的范式是對增長甄別、競爭力法、投資環(huán)境調(diào)查法、生產(chǎn)能力法等已有方法的一個可靠的替代物，但這個菜單的成效卻取決于“廚師”，即政府的治理能力;④⑤⑦⑧參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學——反思經(jīng)濟發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第208～212、213～214、221～224、217～220、225～227頁。坦杜爾卡則認為防止政府的過于熱心是GIFF成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié);④阿姆斯登建議在GIFF框架中增加商業(yè)知識在比較優(yōu)勢中的權(quán)重，⑤就可以超越傳統(tǒng)的價值鏈和跳躍猴子標準;“跳躍的猴子（jumping-monkey）”亦稱“森林-猴子”比喻，是指猴子從森林中的低產(chǎn)出樹向高產(chǎn)出樹不斷跳躍，而跳躍的時間部分決定于兩棵樹之間的效率差異，常用于指代一個國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的躍升過程。阿莫亞科認為GIFF對于那些熱衷于出口多樣化和出口升級的國家或地區(qū)來說，是一個非常實用的指南;⑦帕克指出盡管完整地執(zhí)行GIFF程序?qū)θ魏我粋€國家都是不現(xiàn)實的，但只要抓住某個相適宜的方法，并使政府將精力放在林毅夫所提出的因勢利導方面，發(fā)展中國家就可以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級;林佑赫認為韓國20世紀60年代初期的工業(yè)化路徑，基本符合GIFF的機理。⑧由于GIFF范式的原理和框架還在不斷完善之中，僅從經(jīng)濟學的某些固有觀念或邏輯出發(fā)，全盤否定或者一味拔高都是不可取的，限于篇幅和主旨，本文對GIFF范式的分析將聚焦在實踐層面。

本文按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的“兩軌六步法”框架，逐一分析我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的動因、手段和短期效應，在判斷政策是否契合了GIFF范式的基本邏輯的同時，著力揭示兩步六軌法在具體應用時面臨的主要挑戰(zhàn)，為優(yōu)化和完善GIFF范式指明方向。

二、“兩軌六步法”下的產(chǎn)業(yè)政策：框架與實踐

1.新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學產(chǎn)業(yè)政策的機理簡述

林毅夫教授將產(chǎn)業(yè)政策定義為：“凡是中央和地方政府為促進某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)發(fā)展而有意識地采取的政策措施就是產(chǎn)業(yè)政策”，并列舉了諸如關(guān)稅和貿(mào)易保護、稅收優(yōu)惠、土地、信貸補貼等近十余種具體的方式。林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國家發(fā)展——新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學視角》，《比較》2016年第6輯。在總結(jié)發(fā)展中國家政策實踐的基礎上，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學主張，政府要扶持體現(xiàn)本國要素稟賦或稟賦結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中的外部性和協(xié)調(diào)問題，如此就可以使?jié)撛诒容^優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實競爭力，從而實現(xiàn)“結(jié)構(gòu)升級、資本積累和要素稟賦結(jié)構(gòu)提升”的良性增長。這一產(chǎn)業(yè)政策的范式建立在以下幾個關(guān)聯(lián)的概念之上：

（1）要素稟賦結(jié)構(gòu)與比較優(yōu)勢。在提出“兩軌六步法”的產(chǎn)業(yè)政策指南時，林毅夫認為要素稟賦由土地、勞動力和資本（包括物質(zhì)資本和人力資本）構(gòu)成，是國家用于分配第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)商品和提供服務的總預算約束，他還提出有必要在原有的稟賦里加入“硬件”和“軟件”基礎設施，因為這些基礎設施對國內(nèi)企業(yè)的競爭力至關(guān)重要，影響著交易成本和投資的邊際回報率。但是，他又將要素稟賦的結(jié)構(gòu)定義為“一國所擁有的要素的相對豐裕程度”，并認為稟賦結(jié)構(gòu)的變化取決于資本的積累和技術(shù)的進步，由此可以判定GIFF框架中的要素稟賦就是技術(shù)或者生產(chǎn)函數(shù)給定時，勞動力、資本在總投入中的相對比例。據(jù)此，產(chǎn)業(yè)可以劃分為勞動密集、資本密集和特定資源密集三種基本類型。

（2）自生能力、潛在比較優(yōu)勢與交易成本。參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學——反思經(jīng)濟發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第327～333頁。一些發(fā)展中國家具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)未能獲得市場競爭力，一方面是由于企業(yè)缺乏自生能力，另一方面則在于該國基礎設施和制度環(huán)境帶來的高交易費用限制了比較優(yōu)勢的發(fā)揮。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學首先給出了自生能力的基本定義——“在一個自由、開放、競爭的市場中，一個正常經(jīng)營管理的企業(yè)，在不需要外力的扶持下，即可預期獲得正常利潤的能力”，而具有要素比較優(yōu)勢的企業(yè)在正常經(jīng)營活動中之所以未能取得利潤，一定存在阻礙比較優(yōu)勢顯現(xiàn)的因素，為此，林毅夫教授提出了潛在比較優(yōu)勢這一新的概念——“特定經(jīng)濟體中某個產(chǎn)業(yè)符合要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的比較優(yōu)勢，即企業(yè)具有要素成本優(yōu)勢，但由于缺乏相適應的軟硬件基礎設施，交易成本過高，以至于無法在本國或國際市場上競爭”。自生能力是在有效市場中形成的，而制約潛在比較優(yōu)勢顯性化的因素就是制度和基礎設施，后者就是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學所定義的交易成本。將基礎設施及其相關(guān)的交易成本當作經(jīng)濟體稟賦的一個組成部分是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學研究產(chǎn)業(yè)政策的重要切入點，這里的基礎設施又被劃分為硬性和軟性兩類，前者包括高速公路、港口、機場、電信等傳統(tǒng)的基礎設施，后者則特指制度、規(guī)制、法律等社會經(jīng)濟體系，它們決定著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍、交易費用和穩(wěn)定性。這種區(qū)分也有助于對企業(yè)和政府在產(chǎn)業(yè)政策制定、實施過程中的不同職責定位進行量化分析，從而為后續(xù)的“兩軌六步法”提供理論支撐。

（3）信息、外部性、協(xié)調(diào)機制與“有為政府”。林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國家發(fā)展——新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學視角》，《比較》2016年第6輯。林毅夫認為企業(yè)要做出產(chǎn)業(yè)升級和多樣化的決策是一個學習和試錯過程，在這一點上他和斯蒂格利茨的觀點是一致的，而學習的前提之一就是獲得判定比較優(yōu)勢的知識和信息。問題在于這些信息的收集和處理成本巨大，單個企業(yè)或者單個行業(yè)是無法承受的，加之信息外溢導致的搭便車行為，也會抑制信息的收集和披露。顯然，由政府分析、整理和公布這些具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的信息，可以使其發(fā)揮最大的溢出效應。

這里的外部性不一定用“社會收益和私人收益、社會成本和私人成本”的不對稱來界定，更加強調(diào)新生產(chǎn)業(yè)中先行企業(yè)所面臨的兩個困境：當先行者在承受巨大風險或沉淀成本的產(chǎn)業(yè)取得成效時，會引發(fā)其他企業(yè)的模仿性進入，進而侵蝕前者的利潤;當新開發(fā)的市場沒有潛力時，只有先行者付出代價。這兩種外部性得不到糾正或削弱，就會導致過度進入或進入不足。因此，有為政府可以給先行者一定的稅收減免和研發(fā)補貼以刺激創(chuàng)新。

據(jù)此，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學提出有為政府制定或者實施產(chǎn)業(yè)政策的核心功能就是“兩軌——增長甄別和因勢利導”，并把它細化為確定學習對象、消除外在約束、壯大自生能力等六個步驟。與其他發(fā)展經(jīng)濟學理論不同，“兩軌六步法”在提出伊始就被付諸實際應用。

2.“兩軌六步法”的實踐

“兩軌六步法”中的“兩軌”在林毅夫教授不同時期的論述中保持著高度一致性，“六步法”的具體內(nèi)容則隨著分析對象或者研究主題的變化略微有所差異。2011年至今，林毅夫教授及其團隊完成的“尼日利亞比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)識別”和我國的《吉林報告》，是GIFF范式應用的兩個典型案例。

（1）“兩軌六步法”的應用框架。參見林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。“增長甄別”和“因勢利導”屬于定性層面，并沒有特定的量化指標或體系，前者指政府如何根據(jù)要素稟賦和相應的比較優(yōu)勢，并以發(fā)達國家成功的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為學習對象，提出本國可以從事的產(chǎn)業(yè)清單?！耙騽堇麑А眲t主張政府要通過增強基礎設施和優(yōu)化營商環(huán)境來減少相關(guān)的交易費用，以利于特定產(chǎn)業(yè)的潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場競爭力?！斑x擇正確的目標、消除約束”等六個步驟是依據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)類型對“兩軌”的具體分解，嚴格地講，這六個步驟只有在應用于“追趕型產(chǎn)業(yè)”時才是一個完整的遞進過程，對其他類型產(chǎn)業(yè)則是跳躍或不連續(xù)的。表1按照相關(guān)文獻整理了“追趕型產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策框架，具體的含義不再贅述。

（2）“兩軌六步法”的中國實踐——吉林方案。林毅夫、付才輝：《基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學視角的吉林轉(zhuǎn)型發(fā)展研究》，《社會科學輯刊》2017年第6期。2017年8月，林毅夫教授及其團隊發(fā)布的《吉林省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級報告（征求意見稿）》（亦稱《吉林報告》）是GIFF框架在我國首次付諸實踐的重要成果，該報告的核心政策主張是：吉林這一傳統(tǒng)的資源、重工業(yè)基地，應該揚棄長期依賴重化工業(yè)的趕超路徑，彌補輕工業(yè)的短板，使得勞動密集的優(yōu)勢得以發(fā)揮。這一報告的理論基礎就是資源稟賦、比較優(yōu)勢和“因勢利導”。眾所周知，吉林在自然資源、勞動力、人力資本、物質(zhì)資本與技術(shù)知識存量等方面，具有較為突出的資源稟賦， 但并未體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，突出問題就是輕重工業(yè)的結(jié)構(gòu)扭曲，并由此引發(fā)了就業(yè)崗位少、勞動力流失嚴重、出口拉動增長的馬車失速、產(chǎn)業(yè)集群中的企業(yè)數(shù)量少等困難。為此，《吉林報告》主張利用勞動力和人力資本的稟賦資源，大力發(fā)展符合潛在比較優(yōu)勢的人力資源密集型現(xiàn)代輕工業(yè)，以彌補輕工業(yè)產(chǎn)值比例偏低的短板。吉林是我國工業(yè)的老基地，國有企業(yè)占比很高，《吉林報告》的“因勢利導”就表現(xiàn)為根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，逐步優(yōu)化電力供應、技術(shù)培訓、融資和上下游供應鏈等軟硬件基礎設施、降低企業(yè)的交易費用，特別是進行國有經(jīng)濟混合所有制改革，大力引進其他所有制成分的投資者，在獲得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，以不同所有制之間的競爭倒逼國有企業(yè)經(jīng)營體制的改革深化，使吉林盡快走出國企“一柱擎天”的困局。表2按照《吉林報告》整理了“兩步軌法”之吉林實踐的一些具體環(huán)節(jié)與相應內(nèi)容。

（3）“兩軌六步法”的國家實踐——尼日利亞的案例。參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學——反思經(jīng)濟發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第237～270頁。按照時間順序，尼日利亞案例是“兩軌六步法”第一次付諸實踐?；诒?展示的基本流程，林毅夫和孟加認為尼日利亞政府進行“增長甄別”的任務是：首先從10個人均GDP超過尼日利亞的國家中，使用要素稟賦標準選擇印度尼西亞、越南、印度和中國為尼日利亞可以模仿的對象;然后，從這些國家30多種出口比例高的產(chǎn)業(yè)中甄別出勞動密集和資源密集的細分產(chǎn)業(yè)（尼日利亞具有豐富的石油資源），再結(jié)合尼日利亞國內(nèi)企業(yè)的參與狀況，提出了鞋類、電視電子、輪胎、化肥等10個具有增長潛質(zhì)的備選產(chǎn)業(yè)。“因勢利導”分析主要使用價值鏈約束方法，得出影響尼日利亞潛在比較優(yōu)勢發(fā)揮的因素為基礎設施，再與上述備選產(chǎn)業(yè)對應分析，最終的結(jié)論是尼日利亞政府要大力改善實物基礎設施、商業(yè)環(huán)境、職業(yè)培訓、政府監(jiān)管和貿(mào)易政策。

按照上述思路，林毅夫教授在2012年通過世界銀行為尼日利亞制定了一個名為“2020愿景”的發(fā)展規(guī)劃，將基礎設施、信息通信、娛樂、肉類、皮革、建筑和旅游等非石油領(lǐng)域作為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，以避免再次陷入“荷蘭病”。2015年之前，尼日利亞GDP的年均增長速度都在7%左右，經(jīng)常項目余額與GDP之比超過10%，2014年的GDP總量為5099億美元，這一非洲人口第一大國的經(jīng)濟總量開始穩(wěn)居非洲之首。杜平：《中國與世界經(jīng)濟發(fā)展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2016年?；谶@些表現(xiàn)，林毅夫教授認為“兩軌六步法”在尼日利亞取得了巨大的成功。

三、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的啟示和挑戰(zhàn)

我國發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)的初衷是在緩解能源和環(huán)境壓力的同時，加快汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育出新的經(jīng)濟增長點和國家競爭優(yōu)勢。本文首先分析新能源汽車發(fā)展政策的出臺是否符合“增長甄別和因勢利導”的一般理念，然后從實踐層面辨別“六步法”的適應性。

1.增長甄別與新能源汽車產(chǎn)業(yè)的定位難題

在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學中，增長甄別的目的是“確定一國可能具有潛在比較優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)”，為了使其具有實踐意義，林毅夫根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與國際前沿的技術(shù)差距，將產(chǎn)業(yè)劃分為“追趕型”“領(lǐng)先型”“退出型”“彎道超車型”和“戰(zhàn)略型”五種基本類型，林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。界定新能源汽車的類別就成為政策分析的第一步。

結(jié)合2011年前后我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的實際狀況，首先可以認定其不具有“退出型”的特點，而符合其余類型的某些要件。例如，按照人均收入來界定，新能源汽車必然屬于“追趕型”產(chǎn)業(yè)，因為世界上率先發(fā)展新能源汽車的美國和日本的人均GDP都遠高于我國;而我國比亞迪等國內(nèi)生產(chǎn)者的某些技術(shù)已經(jīng)居于世界前列，依賴的不是簡單的技術(shù)引進或“購買”，而是基于自主創(chuàng)新的成果，按照林毅夫教授的定義可劃入“領(lǐng)先型”產(chǎn)業(yè);新能源汽車也經(jīng)常被當作“彎道超車”的代表，一個理由是國際前沿技術(shù)處于動態(tài)競爭或者“優(yōu)勝劣汰”階段，不存在一個固定的模式，而我國的一些先行者已經(jīng)在局部獲得突破，如果政府扶持得當，也有可能成為未來該領(lǐng)域的通用技術(shù)，從而擺脫在燃油汽車方面長期跟隨的尷尬地位;新能源產(chǎn)業(yè)也具有林毅夫教授所定義的“戰(zhàn)略型”產(chǎn)業(yè)的屬性，因為近期不可能完全依靠市場競爭自由發(fā)展，需要政府較長時期的保護和扶持才能發(fā)展起來。參見林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。

當然，由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品技術(shù)、運營模式和產(chǎn)業(yè)架構(gòu)等方面還處于不定型的階段，我國政府還結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)水平、整車動力系統(tǒng)成本、環(huán)境優(yōu)化和能源安全等狀況，確定了以純電動汽車為新能源汽車發(fā)展和汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略方向，這些因素本身就體現(xiàn)了資源稟賦和稟賦結(jié)構(gòu)的一些特征。

可見，即使在十分寬泛的層面，也無法將新能源汽車和GIFF框架所定義的產(chǎn)業(yè)類型直接對應起來，加之我國政府設定的新能源汽車標準與其他國家也有明顯的差異，這都會影響使用“增長甄別”的一般方式判定該產(chǎn)業(yè)的要素稟賦和潛在比較優(yōu)勢。在國家政策和規(guī)劃層面，新能源汽車屬于新興產(chǎn)業(yè)，其中的電動汽車比較接近林毅夫教授所定義的“彎道超車”和“戰(zhàn)略型”產(chǎn)業(yè)，為了解決這一矛盾，本文將以定義明確的電動汽車產(chǎn)業(yè)為對象，進行針對性的分析。

2.電動汽車產(chǎn)業(yè)的要素稟賦與潛在比較優(yōu)勢分析

（1）電動汽車制造領(lǐng)域的要素稟賦與比較優(yōu)勢

電動汽車和傳統(tǒng)燃油汽車的區(qū)別不僅僅體現(xiàn)為用電池替代汽油、柴油或天然氣作為能量來源，即它主要或完全以蓄電池作為能源，更重要的區(qū)別在于汽車功效單元的巨大變革：驅(qū)動電機取代發(fā)動機、電控系統(tǒng)替代變速箱總成、動力電池組替代油箱，即所謂的“電池、電機和電控”三大總成或者模塊。這種新的功能架構(gòu)既影響著汽車制造的工藝、材料和裝配模式，也決定著汽車產(chǎn)品使用方式的重大變化，使得汽車從傳統(tǒng)的運輸工具，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€智能化、平臺化的服務中心，進而成為一個集電動化、智能化、網(wǎng)絡化和共享化為一體的革命性產(chǎn)品或者新型的出行服務模式。

我們用行業(yè)專家計算的產(chǎn)品競爭力、企業(yè)競爭力或者產(chǎn)業(yè)組織競爭力來量化資本、勞動和資源等三種要素在電動車生產(chǎn)中的貢獻（見表3）。2011年，以集中度、規(guī)模經(jīng)濟等指標來衡量，我國汽車產(chǎn)業(yè)的組織競爭力只相當于國際一流水平的68%，以研發(fā)投入和新產(chǎn)品來評價的創(chuàng)新競爭力也只有37%，雖然1800萬輛的產(chǎn)銷量幾乎等于美國、日本和德國三國的總和，但出口量不到100萬輛，相應的指標僅為20%。同時，從2005年開始，以比亞迪、奇瑞和江淮為代表的自主品牌制造企業(yè)，投入了大量的資金和人力資源用于開發(fā)和生產(chǎn)不同技術(shù)模式的新能源汽車，并且在各級政府的扶持下，取得了十分明顯的進步。如表3所示，盡管2012年新能源汽車的總體競爭能力僅為同期國際最高水平的62%，但在個別指標上和國際水平的差距遠遠小于傳統(tǒng)汽車，這就為后續(xù)的加速發(fā)展提供了契機。

（2）有為政府與潛在比較優(yōu)勢的實現(xiàn)

全球范圍內(nèi)，電池、電機和電控等模塊的技術(shù)不成熟、不穩(wěn)定是整車生產(chǎn)成本居高不下的一個主要因素，解決的途徑之一是扶持電動汽車的消費需求，實現(xiàn)下游裝配、電池、電機等環(huán)節(jié)的規(guī)?；a(chǎn)，最終使產(chǎn)品價格具備經(jīng)濟合理性。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學“因勢利導”的邏輯，政府參與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的菜單或路徑就是：

①電動汽車行業(yè)的各類先行者如整車、電池的生產(chǎn)者，配套設施及服務的提供者，都面臨極高的信息外部性。例如，在電動汽車領(lǐng)域沒有像豐田、通用和大眾這樣的強勢在位者或領(lǐng)導者，技術(shù)流派和產(chǎn)品架構(gòu)的多樣化只能逐漸向標準化和一致性發(fā)展，這期間必然伴隨著大量探索性技術(shù)、工藝設備、創(chuàng)意產(chǎn)品和商業(yè)模式被市場競爭所淘汰，否則整個行業(yè)難以邁進市場化、產(chǎn)業(yè)化的門檻。相反，如果沒有這種優(yōu)勝劣汰的過程，單個企業(yè)的壟斷也不會催生出能夠替代燃油汽車的革命性產(chǎn)品。只有政府的適當介入，才能在降低創(chuàng)新者部分風險的同時，又維持企業(yè)之間可競爭的狀態(tài)。

②電動汽車產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)內(nèi)部、不同體系之間需要協(xié)調(diào)的活動和行為頗多，沒有這些環(huán)節(jié)的有效銜接，電動汽車的信息化、低碳化、共享化等功能也難以徹底釋放。傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)中的發(fā)動機、變速箱和傳動裝置技術(shù)，乃至企業(yè)之間的“部件-組裝”關(guān)系都十分成熟和穩(wěn)定，電動汽車的各個環(huán)節(jié)不僅參與者眾多，技術(shù)路徑和商業(yè)化模式也千差萬別，依靠企業(yè)之間的合約、戰(zhàn)略同盟或者合作研發(fā)、平臺共享等機制，不能有效地化解專用性資產(chǎn)和技術(shù)投資不足的問題。政府至少可以通過設立行業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品和服務標準，減少路徑多樣化對產(chǎn)品普及的負面作用。

③電動汽車產(chǎn)業(yè)所需的許多軟硬基礎設施還兼具產(chǎn)品或行業(yè)專用性的特點，即便是可以通用的道路設施，也需要配套充電服務，這是一個十分復雜的系統(tǒng)，涉及充電樁定位、電氣設施維護、電源接入、電費計量和收費等多個領(lǐng)域。例如，僅就充電樁選址這一個問題，就需要市政規(guī)劃、建設用地、電力網(wǎng)線鋪設等多個主管部門的審批。眾多使用者的充電量、充電時間和接口標準又千差萬別，協(xié)調(diào)難度更大。這些基礎設施是電動汽車賴以運轉(zhuǎn)的基本條件，只有政府的適時適當介入才能確保它們的前置性、普及性和一致性。

正如權(quán)威人士所言，新能源汽車處于“技術(shù)成熟度與市場規(guī)模、用戶普及程度與基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與生產(chǎn)成本”等三種矛盾交織的階段，單純依賴政府或者市場，都不可能引導產(chǎn)業(yè)進入起飛階段，只有“有效市場”與“有為政府”的相互協(xié)同，才能使其實現(xiàn)從萌芽期到成長期的順利轉(zhuǎn)換。陳清泰：《汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會》，中信出版社，2014年，第150頁。下面的分析將表明，正是由于我國政府在過去5年間所采取的扶持政策，耦合了新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的基本主張或理念，才使得新能源汽車的產(chǎn)銷量在2016年就居于世界首位，我國也才有可能在2030年前后，成為新能源汽車產(chǎn)業(yè)的強國。

3.政府“因勢利導”的切入面和政策工具

（1）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與政府干預的模式選擇

客觀地講，GIFF范式中的“六步法”不能直接套用在新能源汽車這一新興產(chǎn)業(yè)的政策制定中，我國政府介入這一領(lǐng)域是一個“政府、企業(yè)和市場”不斷博弈的過程，2012年出臺“規(guī)劃之前”，只有行業(yè)主管和個別地區(qū)以相對分散和不系統(tǒng)的方式促進新能源和節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，汽車行業(yè)的主導企業(yè)對這些政策的響應十分滯后乃至排斥，技術(shù)、產(chǎn)品和運作模式處于百家爭鳴的狀態(tài);2012年“行業(yè)發(fā)展規(guī)劃”的頒布，向各類參與者展示了政府發(fā)展新能源汽車的信心，但由于后續(xù)政策力度不聚焦，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是處于無序狀態(tài)。2014年國務院《指導意見》出臺，將以往撒胡椒面式的政策集中在“補貼需求、基礎先行、電動為主、電池攻關(guān)”等四個方面，即從以產(chǎn)品、企業(yè)為主要對象的干預政策，轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群兩個層面，至此新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)動機才真正打火啟動。

（2）潛在比較優(yōu)勢顯性化的政策工具設計

2012年以來的新能源汽車發(fā)展舉措主要集中在推廣示范、技術(shù)標準設定、基礎設施先行等幾個方面，諸如投資建廠、產(chǎn)品開發(fā)、區(qū)域選擇和商業(yè)化模式等活動則完全交由市場機制來協(xié)調(diào)，這也符合GIFF框架關(guān)于政府公共資源應該集中用于提供溢出效應強的基礎設施和以降低交易成本為目標的主張。

①財政補貼與培育消費。缺乏規(guī)模經(jīng)濟和價格居高不下是限制新能源汽車普及的重要障礙，無論是新能源汽車的研發(fā)、生產(chǎn)和消費大國（如美國、日本和中國），還是以節(jié)能減排為導向的消費型國家（如挪威、荷蘭和英國），產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期都采取了力度極大的稅收減免、購置補貼政策，在降低消費者采購價格的同時，也采取電價、牌照優(yōu)惠等手段提高產(chǎn)品的實際使用率。全球范圍內(nèi)，我國政府對新能源汽車消費與使用的補貼和扶持力度都是空前的，除了免征車輛購置稅和車船稅外（約占汽車價格的10%左右），從中央到地方的兩級、多級補貼在提振需求中發(fā)揮著更為重要的作用。肖俊濤：《我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策研究》，西南財經(jīng)大學出版社，2016年，第104～124頁。

②多層次和多環(huán)節(jié)的示范推廣，這是我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的主要發(fā)力點。早在2009年，為了應對世界金融危機對我國汽車產(chǎn)業(yè)的負面沖擊，在國務院辦公廳頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中就提出了實施新能源汽車戰(zhàn)略，以推動純電動汽車、充電式混合動力汽車及其關(guān)鍵零部件的產(chǎn)業(yè)化，具體措施就是推廣使用節(jié)能和新能源汽車、啟動國家節(jié)能和新能源汽車示范工程。這些推廣活動的資金全由中央財政給予補貼，具體規(guī)劃和實施則交由各個地方政府。以此為出發(fā)點，財政部、科技部和交通部等部委頒發(fā)的《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣工作的通知》《十城千輛節(jié)能與新能源汽車示范推廣應用工程》，以及國務院在2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，都以新能源汽車的示范而展開。這其中財政部頒發(fā)的《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》（財建[2015]134號）具有十分重要的引領(lǐng)作用，由于屬地政府也能從推廣數(shù)量中獲得數(shù)額不菲的中央轉(zhuǎn)移支付，財政部發(fā)布的《2015年新能源汽車補助清算和新能源公交車運營補助分配結(jié)果》顯示，僅2015年，參與試點的省級政府或者地級市共得到了200多億元的中央補助資金。因而示范推廣政策出臺后得到了多個地方政府的積極響應。2015年和2016年，28個試點城市頒布的配套措施就有120多項。中央政府付出了340多億元各項補助資金后，各地的推廣數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長，基本上提前完成了預定的推廣目標。參見中國汽車技術(shù)研究中心等編著：《中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2017年，第210～216頁。

③技術(shù)路線確立與資源集聚。在國際范圍內(nèi)，新能源汽車，特別是電動汽車的技術(shù)模式和功能架構(gòu)還處于磨合之中，日本在混合動力汽車、德國在節(jié)能汽車、美國在高性能純電動汽車領(lǐng)域已經(jīng)形成了核心競爭力，如果我國繼續(xù)采取技術(shù)引進的方式，雖然可以縮短趕超的時間和加快新能源汽車的產(chǎn)能擴張，但會像傳統(tǒng)燃油汽車那樣，付出技術(shù)空心化、品牌外資化的代價。在評估了本土汽車產(chǎn)業(yè)的資源稟賦和潛在比較優(yōu)勢后，政府沒有將外資具有絕對優(yōu)勢的混合動力汽車列入重點發(fā)展和扶持之列，為本土企業(yè)預留了技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展的時間窗口和機遇。2012年國務院頒布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》之所以將電動汽車作為我國新能源汽車發(fā)展的主線，除了前述的要素比較優(yōu)勢外，也考慮了我國特有的其他稟賦：我國是原材料和稀土資源大國，有這些儲量豐富的稀缺資源作保障，可以在電池和傳導材料的制造上占得先機;我國正處于高速城市化的進程中，汽車市場潛在和升級需求規(guī)模大、消費者層次多、預算約束差別大，可以為企業(yè)開發(fā)各種新產(chǎn)品提供市場細分的機會。

④充電樁建設與基礎設施先行。以充電樁為中心環(huán)節(jié)的基礎設施長期滯后是影響電動汽車發(fā)展的瓶頸，2012年之前的扶持政策側(cè)重于生產(chǎn)和研發(fā)，對互補性產(chǎn)品或服務的關(guān)注較少，致使總體的推廣效果不如人意。《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》頒布后，充電樁的優(yōu)先發(fā)展就成為各項政策的發(fā)力點?！蛾P(guān)于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》十分重視充電設施的建設，提出要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和行業(yè)標準、放開民營資本的進入和設置合理的價格機制，發(fā)改委制訂了電動汽車用電新模式，財政部頒布的《關(guān)于新能源汽車充電設施建設獎勵的意見》（2014年）提出要對地方政府建設充電樁和配套設施予以專項資金補助。進入2015年，國務院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》，財政部、國資委和住建部等部門齊心協(xié)力，逐步形成了我國充電基礎設施、電價電費、電樁用地、多方參與的政策體系。這一政策體系的設計完全符合我國改革進程中屢試不爽的“縣域競爭”模式：中央政府提供起步資金和優(yōu)惠政策，鼓勵地方政府發(fā)展具有高強度外部性的基礎設施，最終實現(xiàn)多贏共贏的格局。充電樁的合理布局、優(yōu)先發(fā)展也促成了電動汽車產(chǎn)業(yè)從2014年到2017年的爆發(fā)式增長，進而將我國新能源汽車制造環(huán)節(jié)的資源稟賦優(yōu)勢顯現(xiàn)出來。這一良性循環(huán)也說明在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的“兩軌六步法”范式中，將基礎設施和交易成本理解為決定潛在比較優(yōu)勢的重要資源具有一定的現(xiàn)實依據(jù)，并不是學者的閉門造車。

4.“因勢利導”政策初步實踐的績效（2012-2017）

（1）產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模躍升

2009年到2017年，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個截然不同的階段： 2009年到2013年，產(chǎn)量從不到2500輛增加到3.6萬輛，增速雖高但規(guī)模有限;2014年以來，各項政策的作用不斷疊加，三年間新能源汽車產(chǎn)量擴張了7倍之多，2017年的產(chǎn)量已經(jīng)接近80萬輛。產(chǎn)量增長的同時，配套基礎設施也同步變化，2015年到2017年的發(fā)展最為迅猛，投入運營的充電樁從5萬個增加到20萬個，凈增3倍以上，已經(jīng)穩(wěn)居世界第一，幾乎等于日本、歐洲和美國的總計。資料來源：2009-2016年數(shù)據(jù)來自《節(jié)能與新能源汽車年鑒（2017）》（中國汽車技術(shù)研究中心編，中國經(jīng)濟出版社，2017年，第306、706頁），2017年的數(shù)據(jù)根據(jù)“同花順數(shù)據(jù)庫”相關(guān)資料匯總而成?？偭吭黾拥耐瑫r，新能源汽車的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，初期以政府采購公交車、客車和專用車為主，在購置稅費優(yōu)惠、充電價格補貼、車牌使用傾斜等政策的引導下，新能源乘用車的銷量已經(jīng)遠遠超過商用車。產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)劃的“以純電驅(qū)動為新能源汽車發(fā)展和汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型的主要戰(zhàn)略取向、擴大私人領(lǐng)域新能源汽車應用規(guī)?！钡闹衅谀繕艘呀?jīng)實現(xiàn)，并有可能提前進入私人電動汽車消費和使用的集中釋放期。

（2）產(chǎn)業(yè)競爭力變化

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學認為產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是將潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，這一作用在新能源汽車的政策實踐中也得到了一定的體現(xiàn)。按照“中國汽車技術(shù)研究中心”“國務院發(fā)展研究中心”等機構(gòu)設計的指標判斷，過去幾年中國整個新能源汽車產(chǎn)生的行業(yè)競爭力的綜合評價指數(shù)雖然還排在美日德之后，位居世界汽車制造大國的第四位，但已經(jīng)連續(xù)多年保持穩(wěn)步攀升的趨勢（見表4）。單項指標比較也會發(fā)現(xiàn)，用于衡量專用型基礎設施水平高低的政策環(huán)境競爭力指數(shù)（包含財稅政策、準入政策、基礎設施和共性技術(shù)攻關(guān)政策）以及體現(xiàn)通用型設施和交易成本的基礎競爭力指標（由科技創(chuàng)新、產(chǎn)學研、消費環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)組成）都得到了充分的改進，由總產(chǎn)量和車型總數(shù)構(gòu)成的“顯示競爭力”在2015年就躍居世界首位。

也應看到，產(chǎn)業(yè)支撐力的分值只有美國的84%（2014年），排在五個汽車大國的最后一位，根源在于新能源汽車的關(guān)鍵制造技術(shù)和工藝設備主要來自進口，專利產(chǎn)品和原始創(chuàng)新技術(shù)較少，尤其是電機控制系統(tǒng)的核心單元完全被跨國公司掌控，直接限制了本土企業(yè)相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品二次創(chuàng)新的路徑和水平。支撐力不足的另一個原因在于產(chǎn)品價值鏈各個環(huán)節(jié)之間的協(xié)同發(fā)展不夠，電池、電機和整車的行業(yè)標準不統(tǒng)一，上下游為了獲得政府高額補貼的短期利潤，多采取簡單改造、引進、仿制和直接進口的方式滿足裝配的缺口，新技術(shù)、新材料和新產(chǎn)品的研發(fā)投資依舊不夠。動力電池、智能化產(chǎn)品與軟件、高效充電設備等領(lǐng)域和國際一流水平的差距還十分顯著，消除這些現(xiàn)實的障礙，還是需要“有為政府”來協(xié)調(diào)、引導企業(yè)、市場向有利于提升整個產(chǎn)業(yè)國際競爭力的方向發(fā)展。

（3）新能源汽車企業(yè)自生能力提升

企業(yè)自生能力是衡量新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學產(chǎn)業(yè)政策有效性的終極指標，企業(yè)具備了自生能力也意味著市場機制可以引導企業(yè)的資源配置、研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)品定價等關(guān)鍵行為，政府的干預也就需要轉(zhuǎn)變乃至退出。表4中的后三個指標（顯示競爭力、企業(yè)競爭力和產(chǎn)品競爭力）都與企業(yè)自生能力有著直接的關(guān)系，它們的水平雖離世界一流水準還有差距，但已經(jīng)遠超我國傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)的水平。市場占有率的不斷增加也體現(xiàn)出自主品牌新能源汽車企業(yè)競爭力的增強，如表5所示，全球范圍內(nèi)，具有量產(chǎn)能力的16家純電動汽車和插電式混合動力汽車企業(yè)中，有8家是我國自主品牌的生產(chǎn)企業(yè)，其銷量合計占全球的42%以上。2017年自主新能源汽車企業(yè)的產(chǎn)銷量進一步擴張，總產(chǎn)量超過10萬輛的企業(yè)已經(jīng)有北汽和比亞迪兩家。②中國汽車技術(shù)研究中心等編著：《中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2017年，第85～96、15～18頁。

整車產(chǎn)銷量的增加也帶動了電池、電控等關(guān)鍵部件制造企業(yè)競爭力的提高。過去5年間，我國新能源汽車配套的動力電池總量的年均增速均在50%以上，占全球總配套量的比例也在60%左右，無論是出貨量還是企業(yè)數(shù)量，都居于絕對領(lǐng)先地位，并形成了從原材料正極、負極、隔膜到電解液等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配套體系。激烈的市場競爭和高密度的研發(fā)投入，也使動力電池的生產(chǎn)成本保持著年均下降20%的趨勢，這一良性互動關(guān)系也為國家在2020年左右削減或取消購車補貼提供了基礎。②

本土企業(yè)自生能力的培育和形成是新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策最值得稱道之處。2012年以來的新能源產(chǎn)業(yè)政策實踐，培育出了諸如比亞迪、江淮、吉利等眾多能夠獨立開發(fā)新能源汽車技術(shù)、產(chǎn)品和品牌的本土企業(yè)，傳統(tǒng)汽車領(lǐng)域中合資企業(yè)、外資品牌長期主導市場競爭格局的狀況，并未在純電動汽車和插電式混合動力汽車領(lǐng)域重復發(fā)生。

由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品的架構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)還處于不斷調(diào)整和成型的過程中，陳清泰：《汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會》，中信出版社，2014年，第124、148、156頁。沒有可以參考或借鑒的成功模式，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行中也發(fā)生過補貼力度過高，政府介入環(huán)節(jié)太多、太散和地方政府保護嚴重等問題。在新能源汽車市場即將進入井噴階段之際，解決這些瓶頸可以借鑒包括“增長甄別和因勢利導”范式在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策理論模型，予以適時的調(diào)整和改進。行業(yè)主管部門已經(jīng)意識到上述問題的潛在影響，并在2017年提出了“雙積分”和延緩“補貼退坡”等兼具“胡蘿卜和大棒”機制的新舉措，在為自主品牌制造企業(yè)贏得更長呵護期的同時，也迫使具有資金和實力的本土大型企業(yè)集團增加新能源汽車的研發(fā)投入和產(chǎn)品投放，共同應對2025年左右合資、外資新能源汽車量產(chǎn)后的巨大沖擊。

5.新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策實踐對GIFF范式的挑戰(zhàn)

基于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策實踐對GIFF范式的解讀發(fā)現(xiàn)，二者比較契合的地方在于：一是選擇新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為我國汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主攻方向，基本上符合新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學關(guān)于要素稟賦、稟賦結(jié)構(gòu)和“潛在比較優(yōu)勢”的邏輯關(guān)系;二是“重新定義的比較優(yōu)勢”是分析我國新能源產(chǎn)業(yè)政策著力點的前提之一，這也為政府干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了方向。以上發(fā)現(xiàn)并不意味著使用“增長甄別和因勢利導”就可以設計有效的產(chǎn)業(yè)政策，“兩軌六步法”并不是靈丹妙藥，在實施過程中也會面臨下面的問題和障礙：

（1）“混合型”產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、潛在比較優(yōu)勢的識別難題[英]本·法因 、[英]艾麗莎·范·瓦揚貝爾熱：《不可能實現(xiàn)的范式轉(zhuǎn)換？——評林毅夫的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學》，馬春文、馬星程譯，《社會科學戰(zhàn)線》2015年第7期。

無論是李嘉圖還是赫克歇爾-俄林-薩繆爾遜（HOS）意義上的比較優(yōu)勢概念，都必須以特定產(chǎn)品所組成的產(chǎn)業(yè)為分析對象，這里的產(chǎn)業(yè)通常定義為“生產(chǎn)同類產(chǎn)品及其替代品的企業(yè)的集合”，只有界定好產(chǎn)業(yè)或市場，才能確定生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)函數(shù)的具體形式，進而計算和比較各種要素的邊際產(chǎn)出或平均產(chǎn)出在國家、地區(qū)之間的優(yōu)劣，比較優(yōu)勢也方可量化。但是，對于產(chǎn)業(yè)的邊界不確定、包含多個細分市場（純電動汽車、插電式混合動力汽車、新型燃料汽車）、價值鏈多維交織（充電模式、產(chǎn)品共享、平臺運作）的新能源汽車產(chǎn)業(yè)而言，界定產(chǎn)業(yè)和市場本身就面臨極大的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)定義過窄、過寬都會導致比較優(yōu)勢的計算偏差。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學為了彌補這一缺陷，采取了重新定義比較優(yōu)勢的方式，即將基礎設施和交易成本也作為決定要素稟賦的一部分，但這一做法只是部分地放寬了對產(chǎn)業(yè)定義的要求，但在設計具體政策時，基于生產(chǎn)函數(shù)的產(chǎn)業(yè)識別依舊是不能回避的問題。

（2）扶持政策退出的力度和時機抉擇問題

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學認為“有為政府”應該在企業(yè)具有自生能力后適時退出，問題是在領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)或彎道超車型產(chǎn)業(yè)中，企業(yè)競爭力的一個主要來源就是政府的扶持，企業(yè)一旦形成對政府呵護的過分依賴，就會產(chǎn)生政策尋租的動機，使得特定產(chǎn)業(yè)長期處于保護之下，難以實現(xiàn)市場化經(jīng)營。為了防止或減少這一現(xiàn)象的發(fā)生，我國政府在制定《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》之初，也設置了各種政策截止或遞減的時間表。但是，當政策付諸實踐后，政府、企業(yè)和相關(guān)利益集團之間的重復博弈，使得優(yōu)惠和補貼方法的退出面臨更多的現(xiàn)實障礙，即便發(fā)生了“企業(yè)騙補”的惡性事件，政策調(diào)整和轉(zhuǎn)向的力度也十分有限，原定在2018年開始實行的“雙積分”機制只能推后到2020年。參見董揚：《雙積分制將延后因本土車企難以達標》，《經(jīng)濟觀察報》2017年9月27日。類似的問題在充電樁投資和充電價格補貼、充電接口標準和動力電池性能提高等方面也都存在?！皟绍壛椒ā钡牟藛屋^多關(guān)注“有為政府”的切入點和切入時機，對政策退出的相關(guān)研究則十分缺乏，這是一個應該引起重視的環(huán)節(jié)。

（3）中央與地方、不同地方之間的政策銜接

在“增長甄別和因勢利導”的范式中，識別產(chǎn)業(yè)的任務一般交由企業(yè)先完成，政府的主要職責是提供相關(guān)的基礎設施，而基礎設施的溢出范圍或覆蓋半徑通常都具有地域性，加之我國的各級地方政府都有發(fā)展經(jīng)濟的基本職能，面對一個具有良好前景的行業(yè)時，重復建設、地方保護以及“相互拆臺”等行為也就成為產(chǎn)業(yè)政策的伴生物。即便不考慮這些負面效應，中央政策和地方偏好的銜接、協(xié)調(diào)機制也是一個需要審慎考慮的問題。仍以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，2012年之前，先行企業(yè)所在地方政府的扶持政策主要體現(xiàn)在促進研發(fā)、生產(chǎn)方面，它們沒有動機和能力提供效應廣泛的公共服務和基礎設施，其結(jié)果是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢，如果沒有2012年以來中央政府的強勢介入，自主品牌新能源汽車企業(yè)很可能已經(jīng)在市場化競爭中被跨國公司完全擊垮或拖垮掉。我國政府之所以沒有將豐田、本田和沃爾沃等跨國公司占據(jù)絕對技術(shù)和市場優(yōu)勢的混合動力汽車納入新能源汽車的扶持和補貼籃子，一個最重要的考慮就是保護當時已經(jīng)處于起步階段的比亞迪、江淮和奇瑞等企業(yè)研發(fā)的純電動汽車和插電式混合動力汽車。問題在于，中央政府出臺的一系列扶持政策在避免“指定贏家”之嫌的同時，導致新能源汽車制造企業(yè)遍地開花，領(lǐng)先企業(yè)受制于名目繁多的地方保護限制，無法借助規(guī)模經(jīng)濟來降低成本，在局部陷入了“規(guī)模低、成本高、價格升、補貼強”的惡性循環(huán)。

四、結(jié)束語

本文對“增長甄別與因勢利導”理念下的“兩軌六步法”產(chǎn)業(yè)政策的原理、指南和政策實踐進行了初步的“模塊化”分析，并參照這一指南梳理了我國新能源汽車發(fā)展政策出臺、演變和實施的全過程。主要發(fā)現(xiàn)是，一方面，“兩軌六步法”并非像一些學者批評的那樣只能適應于斯密時代的工業(yè)化進程，對于像新能源汽車、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)也具有借鑒、參考意義，如果能夠結(jié)合屬地屬國的潛在比較優(yōu)勢，也可用于制定特定產(chǎn)業(yè)的干預政策和確定實施工具;另一方面，無論是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的支持者，還是批評者，張維迎：《我為什么反對產(chǎn)業(yè)政策：與林毅夫辯》，《比較》2016年第6輯。都要呵護還處于“萌芽”階段的這一新理論，既不能把“兩軌六步法”的產(chǎn)業(yè)政策范式解釋為包治百病的靈丹妙藥，也不應出于理論“價值”“范疇”之爭，把這一范式中有利于完善、提高政府干預效率的主張一并否定。

產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一個機制設計過程，借助委托代理理論的一般框架，構(gòu)建包含“中央-地方-企業(yè)-居民”等多個參與者在內(nèi)的理論模型，并提出具有經(jīng)濟合理性、實踐可行性的工具，應該是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的“增長甄別和因勢利導”范式不斷發(fā)展的一個基本方向。