生態(tài)文明視閾下政府環(huán)境責(zé)任主體的細(xì)分與重構(gòu)

■唐 瑭

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指出，要統(tǒng)籌推進包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的 “五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進包括全面依法治國在內(nèi)的“四個全面”的戰(zhàn)略布局?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”總體要求和“全面依法治國”戰(zhàn)略布局是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求，對政府環(huán)境履職與政府環(huán)境責(zé)任提出了更高的要求。政府環(huán)境責(zé)任是政府及其所有部門的責(zé)任，不僅環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，政府其他部門也應(yīng)當(dāng)依法決策，并在決策過程中考慮環(huán)境因素。雖然有《環(huán)境保護法》的立法授權(quán)，但實踐中往往將政府環(huán)境責(zé)任主體理解為環(huán)境保護部門以及地方政府的黨政一把手，這是一個需要斟酌的問題。具體言之，一方面，立法應(yīng)當(dāng)更加充分與明確地要求政府各部門在行政決策中考慮環(huán)境因素；另一方面，從科層制的要求來講，環(huán)境影響的考慮以及環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)是政府各部門履職中的責(zé)任之一。這兩點在當(dāng)前我國環(huán)境法律體系與實踐中都存在一定的問題。從當(dāng)前學(xué)界對政府環(huán)境責(zé)任的研究來看，研究成果主要集中在對政府環(huán)境責(zé)任的類型及其性質(zhì)的研究，對政府環(huán)境責(zé)任主體的研究不多，為此有必要在時代背景下進行政府環(huán)境責(zé)任主體的細(xì)分與重構(gòu)。

一、政府環(huán)境責(zé)任的主體劃分模式及其價值

政府環(huán)境責(zé)任是現(xiàn)代各國政府的重要職責(zé)之一，但是由哪個政府部門來具體履行環(huán)境職責(zé)，這就涉及政府環(huán)境責(zé)任主體劃分模式的問題。進而言之，不同的環(huán)境責(zé)任主體劃分模式對政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)的程度不同，政府環(huán)境責(zé)任主體如何細(xì)分對實現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任具有重要價值。

（一）政府環(huán)境責(zé)任的主體劃分模式

關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的含義有兩種理解：其一，政府環(huán)境責(zé)任指政府違反保護環(huán)境的義務(wù)，而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，這是從責(zé)任承擔(dān)的角度上予以界定的；其二，從政府履行職責(zé)與職權(quán)的角度上看，政府環(huán)境責(zé)任指政府在履行職責(zé)時，特別在行政決策過程中考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響、或環(huán)境風(fēng)險的職責(zé)。本文所謂的政府環(huán)境責(zé)任是指第二種含義。政府環(huán)境責(zé)任主體是指政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者，具體言之，也就是指由政府承擔(dān)在行政決策過程中考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響或環(huán)境風(fēng)險的職責(zé)。政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分是指如何在政府部門確定政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者。

從世界各國的政府環(huán)境責(zé)任主體的立法情況來看，以是否由環(huán)境保護主管部門作為主要政府環(huán)境責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，劃分模式主要有兩種。第一種模式為單中心主義模式。這種模式認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任就是政府環(huán)境保護職能部門的責(zé)任，政府其他部門不需要承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，其做法是通過立法授權(quán)主要的環(huán)境保護部門以及環(huán)境保護相關(guān)部門對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。中國是單中心主義模式的典型代表，政府環(huán)境責(zé)任主體是由地方政府下沉到環(huán)境保護部門，其規(guī)范依據(jù)在于立法授權(quán)環(huán)境保護部門的環(huán)境影響行政審批權(quán)。在法律規(guī)范體系中，具有行政決策權(quán)的其他政府各部門并不負(fù)有考量環(huán)境影響與環(huán)境風(fēng)險的職責(zé)，也沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機制。第二種模式為多中心主義模式。這種模式認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任就是政府各職能部門的責(zé)任，無論政府環(huán)境保護職能部分，還是政府其他經(jīng)濟、建設(shè)等其他職能都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，其做法是通過立法授權(quán)行政決策部門對其決策的環(huán)境影響負(fù)責(zé)。美國是多中心主義模式的典型代表，政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分主要基于《國家環(huán)境政策法》（NEPA）授權(quán)的政府各部門在決策中考慮環(huán)境影響的政府環(huán)境責(zé)任?！秶噎h(huán)境政策法》第102條規(guī)定“所有聯(lián)邦政府的機關(guān)”負(fù)有環(huán)境影響責(zé)任。①

（二）劃分政府環(huán)境責(zé)任主體的價值

基于生態(tài)文明的視角將政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體細(xì)分可以體現(xiàn)政府科學(xué)化決策的價值，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，有利于避免政府行政決策失誤。公共政策的最終決策者是政府而不是個人，其決策對象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實現(xiàn)。因此，其具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府決策者有時為了尋求政績，發(fā)展經(jīng)濟，增加地方政府財政稅收，提高就業(yè)率，從而不考慮環(huán)境影響引進一些嚴(yán)重污染環(huán)境的投資項目。如果要求政府及其各部門必須承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，行政決策時將不得不考慮環(huán)境影響，那么就可以極大地避免政府行政決策失誤。其次，有利于防止政府的尋租活動。政府的尋租活動，作為一種非生產(chǎn)性活動，尋租的特點是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權(quán)使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。［1］因此，合理的政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分對于政府切實有效地履行環(huán)境責(zé)任，建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。

二、我國政府環(huán)境責(zé)任主體劃分及其不足

當(dāng)前我國政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體劃分模式屬于單中心主義模式，即地方政府承擔(dān)概括性政府環(huán)境責(zé)任，具體責(zé)任由政府環(huán)境保護監(jiān)管部門承擔(dān)，政府其他非環(huán)境資源保護部門不承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。我國關(guān)于地方政府的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)范主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護法》第6條、第26條等法律規(guī)范中。除此之外，我國《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定了環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管職能，以及海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)管、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門等分級分部門管理。我國單中心主義模式的不足之處是顯而易見的，具體表現(xiàn)如下。

（一）地方政府只是政府環(huán)境責(zé)任的名義承擔(dān)者

追溯政府環(huán)境責(zé)任的追究機制，自20世紀(jì)90年代，凡是出現(xiàn)重大環(huán)境污染事件以及環(huán)境群體性事件，被追責(zé)的部門主要是環(huán)境保護部門。從2015年以來實施的環(huán)保督查機制與約談機制來看，中央加大了環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的范圍，但是即使是在“一崗雙責(zé)”的追責(zé)機制中，除了追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任外，環(huán)境保護部門仍然是被追責(zé)的主要部門。例如，寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣向中央環(huán)保督察組反饋情況失實，縣長、副縣長被給予誡勉和公開道歉處理，負(fù)責(zé)督查工作、環(huán)保監(jiān)察的3名基層干部免職。河北省廊坊市大廠縣泄漏舉報人信息，撤銷環(huán)保局監(jiān)察大隊長王鐵軍職務(wù)。湖北省漢川市馬口工業(yè)園出現(xiàn)批建不符、未辦理環(huán)評手續(xù)等情況，市委書記劉有年、市長翁曄被工作約談，副市長李鐵新被誡勉談話，漢川市環(huán)保局被通報批評。上述案例中反映出：政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體及其承擔(dān)形式上，作為我國政府環(huán)境責(zé)任主體的地方政府及其負(fù)責(zé)人僅承擔(dān)較輕的政府環(huán)境責(zé)任，而環(huán)境保護管理部門及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)主要的政府環(huán)境責(zé)任。

（二）具有環(huán)評審批權(quán)的環(huán)保部門與具有項目決策權(quán)的政府部門責(zé)任錯位

地方政府各部門包括發(fā)改委、國土規(guī)劃在項目立項、規(guī)劃方面具有行政決策權(quán)。這些部門與環(huán)境保護部門的級別相當(dāng)，但是由于它們在法律上不是政府環(huán)境責(zé)任的具體承擔(dān)者，因此，在其行政決策過程中不考慮環(huán)境影響或其行政決策對環(huán)境質(zhì)量造成損害均不會承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。例如，在我國環(huán)境保護實踐中出現(xiàn)的“未批先建”現(xiàn)象?！拔磁冉ā奔斜憩F(xiàn)為大量建設(shè)單位在未報批環(huán)境影響評價文件或在環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自開工建設(shè)；在規(guī)劃環(huán)評領(lǐng)域也存在大量未完成規(guī)劃環(huán)評就違法批準(zhǔn)實施的現(xiàn)象。這些項目或規(guī)劃很多都是發(fā)改委已立項或國土規(guī)劃部門審批通過，但環(huán)保部門環(huán)評未通過便開工建設(shè)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)對2015年《環(huán)境保護法》實施后各地“未批先建”案例數(shù)量統(tǒng)計，存在“未批先建”現(xiàn)象的有24個省區(qū)市，未發(fā)現(xiàn)“未批先建”現(xiàn)象的有7個省區(qū)市。［2］(P36-40)造成這一現(xiàn)象的重要原因是進行實質(zhì)行政決策的政府各部門在法律上的政府環(huán)境責(zé)任不明確，所以政府各部門在做行政決策時，無須考慮其決策對環(huán)境的影響。實踐中，項目建設(shè)往往是建設(shè)單位與政府部門行政決策密切結(jié)合的結(jié)果，即使環(huán)境影響評價制度將建設(shè)項目審批權(quán)賦予了環(huán)保部門，但是環(huán)保部門在“科層制”中實際上處于行政決策的末端，沒有實質(zhì)性決策權(quán)。將環(huán)境影響評價的審批權(quán)賦予沒有建設(shè)項目實質(zhì)決策權(quán)的環(huán)境保護部門，便最終導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)主體錯位。真正的建設(shè)項目審批部門或城市規(guī)劃審批部門并不對環(huán)境影響負(fù)責(zé)，而環(huán)境保護部門并不能夠真正決定建設(shè)項目或城市規(guī)劃的制定與實施，這顯然有悖于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政法基本理論。

（三）環(huán)境保護部門是司法實踐中的責(zé)任主體

環(huán)境保護部門是司法實踐中的責(zé)任主體，卻非行政決策主體。在因政府環(huán)境責(zé)任而提起的行政訴訟中，被告多為政府環(huán)境保護主管部門。這從一個側(cè)面反映了環(huán)境保護主管部門是政府環(huán)境責(zé)任的實際承擔(dān)者。根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織可向人民法院提起環(huán)境行政訴訟類型主要包括：對環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政命令不服的;對環(huán)境行政強制措施和環(huán)境行政強制執(zhí)行不服的;對環(huán)境行政許可不服的;對環(huán)境行政機關(guān)要求履行其他義務(wù)不服的。最高人民法院2016年3月公布了一批環(huán)境保護行政訴訟典型案例，其中，行政處罰5件，行政許可2件，行政不作為2件，行政命令1件。這10起案件中的被告都是環(huán)境保護主管部門。②環(huán)境保護部門是政府環(huán)境責(zé)任的法定承擔(dān)主體，這是由于我國立法對政府環(huán)境保護職能的授權(quán)，但是環(huán)境保護部門并沒有決策權(quán)，而可能產(chǎn)生環(huán)境影響的政府行政決策部門卻不需要對其決策的環(huán)境影響承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。其原因有二：一是立法授權(quán)及行政科層體制，導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任上移至地方政府黨政一把手，或者平移至環(huán)境保護部門。二是我國環(huán)境法律體系對于環(huán)境管理體系的設(shè)計，始終以環(huán)境保護部門作為單中心的環(huán)保履職部門。因此，環(huán)境保護主管部門可以依據(jù)法律授權(quán)做出環(huán)境行政行為。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人或行政行為利害關(guān)系人認(rèn)為其環(huán)境利益受到侵犯可以向做出行政行為的行政機關(guān)提起訴訟。所以，一方面，在行政決策階段，以環(huán)境影響評價報告書的審批為載體，環(huán)境保護部門是唯一考慮環(huán)境影響的職能部門；另一方面，只要涉及環(huán)境保護問題，環(huán)境保護部門便成為主要的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)部門。

三、多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分之證成

政府環(huán)境責(zé)任劃分的第二種模式是多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分，這種模式更為科學(xué)合理。多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分符合政府決策運行的內(nèi)在邏輯，也能夠克服政府環(huán)境責(zé)任的虛化問題，美國是典型的多中心主義模式。

（一）多中心主義政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的理論證成

第一，多中心主義的政府環(huán)境主體劃分可以克服“政府失靈”。一般認(rèn)為，政府失靈是政府在克服市場失靈或是市場缺陷的過程中所產(chǎn)生的。［3］環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”主要表現(xiàn)在：（1）公共政策失誤。由于公共政策的最終決策者是政府而不是個人，其決策對象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實現(xiàn)。因此，公共政策具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府為了發(fā)展經(jīng)濟，引進高污染企業(yè)。（2）公共物品供給的低效率。由于公共物品本身的復(fù)雜性以及政府機構(gòu)的本性，使得它們提供了公共物品但難以達(dá)到應(yīng)有的高效。例如，云南滇池治理，政府長期投入大量資金治理污染，成效卻不甚理想。（3）政府的尋租活動。作為一種非生產(chǎn)性活動，尋租的特點是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權(quán)，它使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。例如，個別發(fā)改部門、土地規(guī)劃部門的決策者為了尋租，或者為了追求GDP的政績，在項目立項和土地規(guī)劃中不考慮環(huán)境影響，違法通過項目的立項、規(guī)劃審批，造成環(huán)境污染破壞的項目上馬，引起廣大群眾不滿，影響社會的穩(wěn)定。因此，政府環(huán)境影響責(zé)任也是政府各部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行的重要的政府環(huán)境責(zé)任。

根據(jù)公共選擇理論，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經(jīng)濟人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機構(gòu)的效率，而是個人效用。作為政治家或官員個體，他們在“政治市場”上追求著自己的最大效用，如權(quán)力、地位、待遇、名譽等，而把公共利益放在次要地位。［4］(P4)“經(jīng)濟人”理論的核心特點在于假設(shè)互動主體之間的沖突普遍存在，正是這一假設(shè)決定了對掌權(quán)者的懷疑，并表達(dá)著民眾對待制度設(shè)計的態(tài)度。政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的角色，一方面，各級政府是管理者，享有以國家公權(quán)干預(yù)違反環(huán)境保護法律的企業(yè)和其他主體的生產(chǎn)、經(jīng)營或其他活動的權(quán)力。［5］另一方面，地方政府又是地方經(jīng)濟的規(guī)劃者和推動者，其有關(guān)環(huán)境的行為如果不當(dāng)，往往對地方帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。［6］

第二，多中心政府主體環(huán)境責(zé)任劃分可以克服政府部門目標(biāo)與環(huán)境公共利益的不一致性。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，但是政府對環(huán)境責(zé)任承擔(dān)不應(yīng)當(dāng)是政府某個部門的職責(zé)劃分，而應(yīng)當(dāng)是融合在政府各部門職責(zé)中的職責(zé)組成部分。這主要是因為政府各部門目標(biāo)與環(huán)境公共利益的不一致性，使得政府環(huán)境責(zé)任的多中心化成為必要。這就要求環(huán)境責(zé)任成為政府各部門的責(zé)任目標(biāo)，而非某個部門或者政府一體化職責(zé)。具體而言，理由如下：（1）經(jīng)濟學(xué)的解釋：通常情況下，市場對配置資源是有效率的，但對于公共產(chǎn)品，市場的配置往往是失靈的，“公地的悲劇”由此產(chǎn)生。環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，政府作為公共物品的管理者應(yīng)當(dāng)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。［7］(P22)（2）政治學(xué)與法學(xué)的解釋：對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是政府對公眾的承諾；對政府環(huán)境質(zhì)量是政府環(huán)境行政的目標(biāo)；對政府環(huán)境質(zhì)量是政府環(huán)境職能配置的依據(jù)。［8］政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極的責(zé)任。政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要求政府履行一定的給付義務(wù)；保證環(huán)境符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；及時修正環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。［9］(P21)由于影響環(huán)境治理的因素具有上述復(fù)雜性，能夠承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種資源、綜合治理、改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任的，除了政府以外沒有其他主體。［8］因此，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是政府環(huán)境責(zé)任的必要構(gòu)成之一。

第三，多中心政府環(huán)境責(zé)任劃分能以系統(tǒng)論下的生態(tài)文明視角化解環(huán)境保護的“公共悖論”。從系統(tǒng)論的觀點來看，以生態(tài)文明為國策，生態(tài)文明目標(biāo)的分解與政府環(huán)境職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系。這不僅需要將生態(tài)文明目標(biāo)分解到各級政府，更需要將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任職責(zé)劃分到各級政府的各部門，使政府環(huán)境責(zé)任進一步地分解下沉。其原因如下：（1）系統(tǒng)論下生態(tài)文明的需求。黨的十九大進一步提出“建設(shè)美麗中國”的生態(tài)文明要求。生態(tài)文明應(yīng)當(dāng)是整體主義方法論，是一種系統(tǒng)論的認(rèn)識論。也就是說，是將生態(tài)環(huán)境視為一個整體，那么政府環(huán)境責(zé)任便應(yīng)當(dāng)是貫穿在行政決策體系中的各個環(huán)節(jié)，而非某個環(huán)節(jié)。而不應(yīng)當(dāng)是在“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的情形下，將賦予處在行政決策末端的環(huán)境保護部門以法律上的環(huán)評審批權(quán)，并將政府環(huán)境責(zé)任最終固化在環(huán)境保護部門這一決策環(huán)節(jié)。（2）政府環(huán)境管理“公共悖論”化解的需要。一般而言，“公共悖論”包括兩個悖論，一是多數(shù)選擇與公共利益之間的沖突，即多數(shù)選擇并不符合公共利益；二是政府部門及官員的“個人理性”與公共利益的沖突。［10］從政府環(huán)境管理的角度來看，也存在這樣的環(huán)境管理“公共悖論”。政府環(huán)境管理的“公共悖論”表現(xiàn)在，政府環(huán)境管理的公共職能的履行結(jié)果與維護公共利益的價值取向所背離的狀況，即政府的環(huán)境公共管理職能實現(xiàn)與其公共價值性的背離。對于政府環(huán)境管理的“公共悖論”，運用“自律法”對政府各部門的環(huán)境管理職責(zé)予以明確界定最為有效。根據(jù)康德及馬克思對道德自律的總結(jié)，在自律的狀況下，個人利益與公共利益總是協(xié)調(diào)一致的。因此，從自律法的意義上考量，將政府環(huán)境責(zé)任賦予政府各部門，從而形成整體觀上的政府環(huán)境責(zé)任。

（二）多中心主義政府環(huán)境責(zé)任的典型例證：《美國國家環(huán)境政策法》

從美國的環(huán)境聯(lián)邦立法、行政立法及司法經(jīng)驗來看，政府環(huán)境責(zé)任的界定主要包括基于美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）授權(quán)的政府各部門在決策中考慮環(huán)境影響的政府環(huán)境責(zé)任，以及基于《清潔空氣法》《清潔水法》等法律授權(quán)的環(huán)境保護主管部門的環(huán)境責(zé)任。從美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）的精神及制度架構(gòu)來看，立法主要有三個層次：一是制定一項國家環(huán)境政策；二是將執(zhí)行國家政策的職責(zé)與權(quán)力賦予了聯(lián)邦政府的一切機關(guān)以及NEPA法設(shè)立的國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）；三是制定了一項具有執(zhí)行力的機制，即環(huán)境影響評價制度，旨在為聯(lián)邦政府實施國家政策提供一個具體的路徑。NEPA通過立法授權(quán)的方式確立政府環(huán)境責(zé)任。

美國環(huán)境保護署不是政府環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)主體，但是其主要負(fù)責(zé)針對空氣污染、水污染、固體廢物處理、殺蟲劑等各環(huán)境部門法規(guī)定的事項，制定相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，對重點環(huán)境問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管，落實國家污染排放控制等職責(zé)。［11］(P55)美國環(huán)境保護署分別對應(yīng)《清潔空氣法》《清潔水法》《固體廢物處置法》《有毒物控制法》等法律的責(zé)任范疇。

自1970年以來的司法判例則進一步明確了政府環(huán)境責(zé)任，特別是政府環(huán)境責(zé)任的程序原則。Calvert Cliff案③是第一個解釋《國家環(huán)境政策法》的重要判例，而且該案使我們窺見《國家環(huán)境政策法》通過之時一些機構(gòu)決策對環(huán)境因素考量的缺位。該案中，賴特法官明確指出，《國家環(huán)境政策法》對《環(huán)境影響報告》的要求“強制機構(gòu)繼續(xù)謹(jǐn)慎和知情的決策過程，這種要求創(chuàng)設(shè)了司法的強制執(zhí)行權(quán)，如果一個實質(zhì)性決定在決策程序中沒有單獨、充分且誠心實意地考慮環(huán)境因素，法院就有責(zé)任否決它”［12］(P243-244)。該案確立了承擔(dān)的環(huán)境影響責(zé)任的程序原則。此外，司法判例確定了承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任的機構(gòu)。判斷一個機構(gòu)是否承擔(dān)環(huán)境影響責(zé)任的兩個要件：（1）是否涉及重大聯(lián)邦行為。在法院的判決中，聯(lián)邦行為被擴張解釋為范圍廣泛的一系列行為，如具體項目的批準(zhǔn)；法官和其他官方政策的批準(zhǔn)；通過指導(dǎo)各機構(gòu)決策的方案或計劃，或?qū)λ饺隧椖康脑S可或撥款；（2）是否對環(huán)境有顯著影響。這主要要求機構(gòu)同時考慮重大聯(lián)邦行為的“背景”和行為的“強度”。［12］(P245-246)顯然，美國以對環(huán)境有顯著影響的聯(lián)邦行為作為標(biāo)準(zhǔn)來確定承擔(dān)環(huán)境影響責(zé)任的機構(gòu)，因此，美國聯(lián)邦政府將政府環(huán)境影響責(zé)任落實到了政府的各個相關(guān)部門。

從美國國家環(huán)境政策實現(xiàn)的過程來看，通過立法授權(quán)將執(zhí)行國家政策的權(quán)力授予聯(lián)邦政府，環(huán)境影響評價制度作為執(zhí)行力具化的機制使得聯(lián)邦政府能夠有一個顯性的履職方式。司法審查制度則作為具有普遍性的監(jiān)督機制，公民可以就聯(lián)邦政府對國家環(huán)境政策的履職提出異議和訴訟。這樣一個邏輯順序遵循了“權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的原則，通過多中心主義方法合理劃分政府環(huán)境責(zé)任主體，將政府部門對行政決策權(quán)與環(huán)境影響審批權(quán)有效統(tǒng)一。這是美國在環(huán)境治理中長期堅持多中心主義治理的結(jié)果，更是美國法制體系決定的。

四、我國政府環(huán)境責(zé)任主體的重構(gòu)

政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)如何細(xì)分呢？首先，要解決哪些部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任主體的問題。其次，要解決政府環(huán)境責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的范圍的問題。最后，如何保障此種政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的問題。

（一）以多中心主義模式細(xì)分政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體

解決哪些部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任主體的辦法是借鑒美國的經(jīng)驗，采用多中心主義模式。［13］(P32-40)多中心主義模式的政府環(huán)境責(zé)任就是政府各職能部門的責(zé)任，無論政府環(huán)境保護職能部門，還是政府其他經(jīng)濟、建設(shè)等其他職能部門都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。這符合我國環(huán)境保護法對政府環(huán)境責(zé)任的要求。［14］(P34-40)《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該條要求地方一級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，作為隸屬于地方一級政府的各行政職能部門當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。這也是我國地方政府組織法的要求。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。”因此，要求政府及其各行政職能部門作為環(huán)境責(zé)任主體是有法律依據(jù)并符合法理要求的。特別是，政府環(huán)境責(zé)任主體不僅僅限于環(huán)境保護部門、黨政一把手，而是應(yīng)當(dāng)使具有經(jīng)濟發(fā)展決策權(quán)的非環(huán)境資源保護部門承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

（二）按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則配置行政部門審批權(quán)和環(huán)境責(zé)任

解決政府環(huán)境責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的范圍問題的辦法是通過立法賦予政府各行政職能部門在進行決策時應(yīng)考慮環(huán)境影響的義務(wù)。［15］(P68-70)根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，具有項目或規(guī)劃決策權(quán)力的行政機關(guān)理應(yīng)承擔(dān)因其決策造成環(huán)境影響的相應(yīng)責(zé)任。行政權(quán)力與行政責(zé)任是對等的，任何行政決策主體都是環(huán)境責(zé)任主體，任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)，這是公共行政的基本邏輯。［16］雖然我國環(huán)境行政審批權(quán)大多集中在環(huán)境保護部門，例如環(huán)境保護部門有排污許可、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等常規(guī)的環(huán)境管理、環(huán)境影響評價的審批，但是環(huán)境保護部門在地方政府行政決策中并不是主要的決策機構(gòu)，不能夠承擔(dān)起與其地方政府行政決策相匹配的決策責(zé)任，很多情況下主要的決策部門是地方政府各行政部門。因此，要落實地方政府環(huán)境責(zé)任，就須要求政府行政決策部門對其決策進行環(huán)境影響評價。［17］(P23-24)筆者認(rèn)為，可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，要求政府各行政部門在決策時必須考慮決策給環(huán)境帶來的不利影響。目前，我國的環(huán)境影響評價制度還只是停留在對建設(shè)項目的強制進行環(huán)境影響評價的水平，這與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評價要求有較大差距，也無法通過環(huán)境影響評價有效實現(xiàn)環(huán)境保護的預(yù)防目的。因此，只有按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求，通過政府環(huán)境責(zé)任來約束政府行政決策權(quán)力，才能實現(xiàn)行政決策生態(tài)化，達(dá)到環(huán)境保護的目標(biāo)。綜上所述，有必要修改《環(huán)境影響評價法》，將政府行政決策的環(huán)境影響納入環(huán)境影響評價法，實現(xiàn)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）建立和完善環(huán)境行政公益訴訟，加強對行政決策權(quán)的司法監(jiān)督

要解決保障此種政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的問題，在法律上，必須建立環(huán)境行政訴訟制度。行政公益訴訟是指檢察院及社會組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了環(huán)境公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。近幾年，我國的環(huán)境民事公益訴訟制度逐漸普及與增加。［18］2017年最高人民法院發(fā)布了十起環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)性案例，更是確立了環(huán)境民事公益訴訟的地位。但是，目前我國的環(huán)境行政公益訴訟仍有待于推進與完善。2017年《行政訴訟法》修改，在第25條增加一款作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹摲ǖ男薷臉?biāo)志著我國環(huán)境行政公益訴訟制度在我國的初步建立。從該規(guī)定可以看出我國環(huán)境行政公益訴訟還存在局限，例如，提起環(huán)境行政公益訴訟的原告限于人民檢察院，針對的行為是違法行使職權(quán)的行為。這些規(guī)定排除了公民提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，以及未明確對政府各部門的行政決策行為提起行政訴訟的權(quán)利。因此，為加強對政府各部門的行政決策進行監(jiān)督，應(yīng)允許公民提起環(huán)境行政公益訴訟，并實現(xiàn)對政府各部門的行政決策提起環(huán)境行政公益訴訟，只有如此，才能有利于行政決策生態(tài)化的實現(xiàn)。

（四）對環(huán)境追責(zé)的“黨內(nèi)法規(guī)”進行法治化

我國通過其他的方式對這一制度設(shè)計上的缺陷進行了一定的補充與填補。比如，自2015年起，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《環(huán)境保護督查方案（試行）》，該方案主要聚焦環(huán)保督查的工作機制，通過約談、限期治理等手段建立“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的督政問責(zé)體系。同年，國務(wù)院印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，該辦法所針對的對象是縣級以上地方各級黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員。2016年國家又出臺了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》，以強化政府進行決策時考慮環(huán)境影響。但是，這些政策性規(guī)范的法律地位尚不明晰。經(jīng)過幾輪環(huán)保督查，我國各級政府對環(huán)境保護更為重視，但是，環(huán)保追責(zé)仍然應(yīng)當(dāng)回歸到法治的道路上。以“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”為原則，通過立法授權(quán)或者司法解釋，將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的劃分進一步明確，授權(quán)進一步清晰。

五、結(jié) 語

“綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平總書記指出，要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。地方政府不能夠再像過去那樣為追求經(jīng)濟發(fā)展、GDP增長而忽視環(huán)境保護。［19］在建設(shè)生態(tài)文明的背景下，政府環(huán)境責(zé)任的主體不僅應(yīng)當(dāng)僅是環(huán)境資源保護部門。政府及其各行政部門應(yīng)當(dāng)在行政決策中認(rèn)真考慮其決策所帶來的環(huán)境影響，實現(xiàn)責(zé)任主體多中心化的政府責(zé)任體系。只有通過對環(huán)境法律體系及相關(guān)制度的調(diào)整，對政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體細(xì)分和重構(gòu)，使政府各部門在行政決策中考量環(huán)境因素，并使此種環(huán)境責(zé)任成為政府各部門的日常職責(zé)，方能實現(xiàn)新時代中國特色社會主義政府行政決策生態(tài)化，從而最終實現(xiàn)新時代中國特色社會主義法治下環(huán)境治理的新格局。

注釋：

①所有聯(lián)邦政府的機關(guān)均應(yīng)當(dāng)：(1)在進行可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時，應(yīng)當(dāng)采用足以確保綜合利用自然科學(xué)、社會科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計工藝的系統(tǒng)性和多學(xué)科的方法。（2）與依本法第二節(jié)規(guī)定而設(shè)立的環(huán)境質(zhì)量委員會進行磋商，確定并開發(fā)各種方法與程序，確保在做出決定時使得當(dāng)前尚不符合要求的環(huán)境舒適和環(huán)境價值，能與經(jīng)濟和技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]。（3）對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員提供一份包括下列事項的詳細(xì)說明：擬議行為對環(huán)境的影響；提案行為付諸實施對環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響；提案行為的各種替代方案；對人類環(huán)境的區(qū)域性短期使用與維持和加強長期生命力之間的關(guān)系；提案行為付諸實施時可能產(chǎn)生的無法恢復(fù)和無法補救的資源耗損。在制作詳細(xì)說明之前，聯(lián)邦負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員應(yīng)當(dāng)與依法享有管轄權(quán)或者具有特殊專門知識的任何聯(lián)邦機關(guān)進行磋商，并取得他們對可能引起的任何環(huán)境影響所做的評價。該說明評價應(yīng)當(dāng)與負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所相應(yīng)的聯(lián)邦、州以及地方機構(gòu)所做的評價和意見書的副本一并提交總統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量委員會，并依照美國法典第五章第552條的規(guī)定向公眾公開。這些文件應(yīng)當(dāng)與提案一道依現(xiàn)行機構(gòu)審查辦法的規(guī)定審查通過。

②參見最高法公布的環(huán)境資源刑事、民事、行政典型案例，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiang qing-48782.html。

③ Calvert cliffs’ Coordinating V.U.S.Atomic Energy Commission，449 F.2d 1109 D.C.Cir.1971.