我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度的適用性研究

應(yīng)晨林,賀京周

(1.西安交通大學(xué) 法學(xué)院,西安 710049;2.西安交通大學(xué) 城市學(xué)院,西安 710018;3.西安交通大學(xué) 體育中心,西安 710068)

一、問(wèn)題的提出

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,大量的化肥、農(nóng)藥、塑料薄膜不當(dāng)使用以及工農(nóng)業(yè)污水的排放，使農(nóng)地嚴(yán)重的污染和退化。目前我國(guó)耕地退化面積超過(guò)四成，受污染耕地約有1.5億畝[1]。2014年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》中，將全國(guó)18.26億畝耕地質(zhì)量由高到低依次劃分為一至十等等級(jí)，其中一至三等的耕地面積只有4.98億畝，僅占耕地總面積的27.3%；四至六等的耕地面積為8.18億畝，占耕地總面積的44.8%；七至十等的耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。農(nóng)地污染不但威脅到農(nóng)產(chǎn)品和水資源的質(zhì)量和安全，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞等深層次的危害，從而影響社會(huì)穩(wěn)定[2]。在我國(guó)謀求由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史時(shí)期，農(nóng)地污染治理刻不容緩。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次作出重要批示，要求切實(shí)加強(qiáng)土壤污染防治工作，確保農(nóng)產(chǎn)品安全[3]。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要綜合施策，減少農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用，促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)耕地資源。同年中央一號(hào)文件同樣提出加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，實(shí)施化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)。因此，農(nóng)地污染防治制度制定、修訂和完善工作刻不容緩[4]。

盡管我國(guó)政府關(guān)于土壤農(nóng)田涉及的相關(guān)法律數(shù)量不少，許多章節(jié)也作了原則性的規(guī)定，這些法律的頒布與施行對(duì)我國(guó)農(nóng)地污染防治起到了一定的積極作用，但是農(nóng)地污染日益嚴(yán)峻的發(fā)展趨勢(shì)表明，目前法律規(guī)定在農(nóng)地保護(hù)和土壤污染治理方面還很不完善，不能從根本上為農(nóng)地污染防治提供強(qiáng)有力的法律保障。

我國(guó)環(huán)保法學(xué)者從立法體系和法律規(guī)制等角度入手分析了目前我國(guó)土地污染防治法律制度的一些缺陷。如，汪再祥認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行土壤污染防治立法采用分散立法的模式，缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，既不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求；針對(duì)農(nóng)地污染的立法數(shù)量非常有限，其中許多粗略的、線條式的規(guī)章制度缺乏實(shí)際操作性[5]。宋才發(fā)等認(rèn)為我國(guó)目前尚無(wú)一部規(guī)范耕地土壤污染的專門性法律法規(guī)。當(dāng)前法律法規(guī)存在著內(nèi)容空洞、操作性差等特征，宣言式的表述，至于采取何種措施保障土壤不被污染，對(duì)已經(jīng)被污染的土壤進(jìn)行何種措施的改良并未做出明確細(xì)致的規(guī)定；現(xiàn)有的土壤污染防治法律法規(guī)中對(duì)法律責(zé)任承擔(dān)主體規(guī)定不明確，從而造成了許多嚴(yán)重污染土地的行為沒(méi)有被法律追究[6]。劉暢對(duì)我國(guó)土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行分析后認(rèn)為：第一，政府對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)具有消極性；第二，土壤環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳教育工作不足；第三，土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障[7]。針對(duì)我國(guó)土地污染防治法律制度存在的問(wèn)題，雖然諸多學(xué)者從法律層面作了不同的剖析，但仍缺乏系統(tǒng)性分析。因此，本文將從系統(tǒng)論角度對(duì)目前我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度存在的問(wèn)題進(jìn)行全面分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、農(nóng)地污染防治法律制度的適用性——基于“系統(tǒng)論”的分析

法治，以法的適用性為前提。法的適用性曾被先哲們賦予了不同的涵義——哲學(xué)的、政治的或倫理的，但其基本意蘊(yùn)最終均指向了解釋法為什么應(yīng)當(dāng)被“承認(rèn)和遵守”。農(nóng)地污染防治法律制度的適用性就是指其應(yīng)能體現(xiàn)農(nóng)地污染防治的特殊性和規(guī)律性。農(nóng)地污染是指由于人類生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染物通過(guò)各種途徑進(jìn)入土壤，其進(jìn)入量超過(guò)土壤的容納和凈化能力，導(dǎo)致土地生態(tài)平衡遭到破壞，土地質(zhì)量下降，影響周圍其他環(huán)境要素正常功能，甚至損害人體健康或造成環(huán)境惡化。按類別劃分，農(nóng)地污染可以分成外源性污染和內(nèi)源性污染。所謂外源性污染是指非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的污染，通常是指其他行業(yè)生產(chǎn)者向農(nóng)地中排放廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢棄物而造成的農(nóng)地污染。所謂內(nèi)源性污染，就是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中，因?yàn)楦鞣绞?、施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、灌溉等不當(dāng)引起的農(nóng)地污染。內(nèi)源性污染和外源性污染的來(lái)源和途徑不同，因此在農(nóng)地治理的法律制度安排上也應(yīng)有所區(qū)別，進(jìn)而產(chǎn)生內(nèi)源性污染治理法律制度和外源性污染治理法律制度。要解決制度的問(wèn)題，就應(yīng)針對(duì)現(xiàn)有制度存在的問(wèn)題對(duì)癥下藥[8]。

“系統(tǒng)論”思想是1932年由美籍奧地利學(xué)者L.V.貝塔朗菲首先提出的，是一般系統(tǒng)論研究的重要理論來(lái)源。盡管后來(lái)的研究學(xué)者從社會(huì)語(yǔ)用學(xué)視域、法律治理學(xué)視域和社會(huì)規(guī)范視域等不同分析視角發(fā)展了各具特色的“系統(tǒng)論”，但其基本理論模型和分析邏輯仍然以L.V.貝塔朗菲的“一般系統(tǒng)論”為基礎(chǔ)。系統(tǒng)論認(rèn)為，開(kāi)放性、自組織性、復(fù)雜性，整體性、關(guān)聯(lián)性，等級(jí)結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性等，是所有系統(tǒng)的共同的基本特征。系統(tǒng)論的任務(wù)，不僅在于認(rèn)識(shí)系統(tǒng)的特點(diǎn)和規(guī)律，更重要的還在于利用這些特點(diǎn)和規(guī)律去控制、管理、改造或創(chuàng)造一系統(tǒng)，使它的存在與發(fā)展合乎人的目的需要。也就是說(shuō)，研究系統(tǒng)的目的在于調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各要素關(guān)系，使系統(tǒng)達(dá)到優(yōu)化目標(biāo)。

“系統(tǒng)論”與本文擬解決的我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度適用性問(wèn)題極為契合。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，農(nóng)地污染防治法律制度是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，系統(tǒng)的有效性依賴于系統(tǒng)科學(xué)的指導(dǎo)思想、嚴(yán)密的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和詳實(shí)精準(zhǔn)的內(nèi)容安排。農(nóng)地污染是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，需要一個(gè)系統(tǒng)化的制度來(lái)應(yīng)對(duì)，要求制度體系在科學(xué)的思想指導(dǎo)下建立，如污染防治應(yīng)該堅(jiān)持源頭治理的思想等等。系統(tǒng)論告訴我們，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的功能，農(nóng)地污染防治法律制度是一個(gè)制度群，眾多制度扮演著不同的角色，合理地對(duì)角色進(jìn)行定位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)期待、履行社會(huì)義務(wù)并承擔(dān)特定的社會(huì)系統(tǒng)責(zé)任，分工合作，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能。如果缺少其中一部分或幾部分，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)就失去嚴(yán)密性，系統(tǒng)的功能就不能實(shí)現(xiàn)。制度系統(tǒng)的有效性還有賴于系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)是否目標(biāo)明確，具有針對(duì)性[9]。

我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)情況有機(jī)結(jié)合，但目前我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，只針對(duì)農(nóng)地土壤資源開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行限制，《土地管理法》也只是從保護(hù)耕地的角度提出防護(hù)，所以說(shuō)，當(dāng)前國(guó)家農(nóng)地污染防治的法律體系還不健全。而“系統(tǒng)論”恰是把所研究和處理的對(duì)象，當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)，分析系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，研究系統(tǒng)、要素、環(huán)境三者的相互關(guān)系和變動(dòng)的規(guī)律性。毫無(wú)疑問(wèn)，系統(tǒng)論對(duì)我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度的適用性分析具有高度的一致性和合理性；其次，系統(tǒng)論對(duì)事物研究可以是政治方法、管理方法、技術(shù)方法，當(dāng)然也可以是法律方法。在我國(guó)農(nóng)地污染防治的實(shí)踐中，越來(lái)越多的系統(tǒng)化、安全化過(guò)程以法律制度的形式予以體現(xiàn)，“系統(tǒng)論”可為我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度的適用性分析提供極為廣泛的理論支撐。再次，“系統(tǒng)論”的核心內(nèi)容，事實(shí)上就是闡述系統(tǒng)化主體通過(guò)“言語(yǔ)行為”說(shuō)服系統(tǒng)化受眾達(dá)成安全共識(shí)的過(guò)程。而法的正當(dāng)性也恰是落腳于“公眾的普遍承認(rèn)和遵守”，二者的證明目的具有高度的契合性。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，隨之帶來(lái)的糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全對(duì)整個(gè)國(guó)家影響巨大；地區(qū)分布不平衡，農(nóng)業(yè)環(huán)境復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)地內(nèi)源性污染情況更加復(fù)雜多變；最后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體素質(zhì)差異大，主體生產(chǎn)觀念落后，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)間短，也給農(nóng)地污染防治帶來(lái)了許多困難和復(fù)雜性。因此，我國(guó)農(nóng)地污染防治法律體系內(nèi)涵要求對(duì)制度的嚴(yán)密性、具體性和精準(zhǔn)性具有更高要求[10]。下面從系統(tǒng)論視角對(duì)我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度存在的問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)全面分析。

三、我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度存在的問(wèn)題

按照系統(tǒng)方法,對(duì)照科學(xué)立法的要求,可以看出，我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度理論缺失和完備性不足仍然是掣肘制度適用和發(fā)展的重要障礙。

(一)法律制度主導(dǎo)思想落后,制度建設(shè)不均衡

法律理念客觀反映了法律作為獨(dú)立研究客體的內(nèi)在價(jià)值和精神，并將這種內(nèi)在價(jià)值和精神外化表達(dá)為法律的實(shí)體規(guī)范。

目前我國(guó)農(nóng)地污染防治制度問(wèn)題首先表現(xiàn)在主導(dǎo)思想落后、制度邊界不明、內(nèi)涵不清、制度混同等方面?，F(xiàn)有政策制度采用的是通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)來(lái)反饋控制農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品使用的指導(dǎo)思想，確切地講屬于系統(tǒng)鏈條的末端治理，缺少在耕種環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)業(yè)化學(xué)品的使用情況進(jìn)行管理和控制，沒(méi)有體現(xiàn)出預(yù)防為主、源頭防控的環(huán)境治理思想。當(dāng)前立法內(nèi)容對(duì)農(nóng)地污染及其治理大部分只是作了原則性的規(guī)定，鮮有涉及農(nóng)地污染法律責(zé)任與救濟(jì)的內(nèi)容。另外，制度理念缺乏對(duì)農(nóng)地安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考慮，呈現(xiàn)出明顯的價(jià)值偏向，尚不能兼顧“安全”與“發(fā)展”的價(jià)值訴求。總體看來(lái)，我國(guó)針對(duì)農(nóng)地污染法律責(zé)任的規(guī)定尚未形成科學(xué)統(tǒng)一的體系，僅體現(xiàn)在相關(guān)的旁位法和地方性法規(guī)條例之中，缺乏普遍性和系統(tǒng)性。

其次，制度建設(shè)不均衡。由于歷史原因和對(duì)農(nóng)地污染問(wèn)題認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程的局限性，制度構(gòu)成要件缺乏總體研判與系統(tǒng)設(shè)計(jì)，其應(yīng)然的制度結(jié)構(gòu)不清。理論研究的遲滯進(jìn)一步導(dǎo)致針對(duì)農(nóng)地污染防治法律制度的規(guī)定過(guò)于模糊，可實(shí)施性較差。農(nóng)地管理制度設(shè)計(jì)上存在著“重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量”的問(wèn)題，如基本農(nóng)田管理只有強(qiáng)調(diào)18億畝耕地的底線規(guī)定，具體制度大多是防止亂占耕地的規(guī)定，而在質(zhì)量管理方面僅有倡導(dǎo)性的規(guī)定，比如要求增加土壤有機(jī)質(zhì)和防止污染的原則性規(guī)定，直到近幾年才出現(xiàn)農(nóng)地質(zhì)量管理的實(shí)質(zhì)性規(guī)定。還有，在農(nóng)地污染防治制度上，外源性污染防治制度相對(duì)比較完善，如工商交運(yùn)等行業(yè)的廢氣、污水和固體廢棄物污染都有相關(guān)法律規(guī)定[11]，但在內(nèi)源性污染防治制度的研究和制定實(shí)施上，顯得薄弱和不足。

(二)制度系統(tǒng)缺乏嚴(yán)密性,存在環(huán)節(jié)上的漏洞

科學(xué)的法律理念在相當(dāng)程度上決定了法律制度的生命力。在農(nóng)地污染防治立法中，技術(shù)快速變動(dòng)所引發(fā)的理念更新是法律制度的常態(tài)性審視內(nèi)容。例如，農(nóng)地安全風(fēng)險(xiǎn)防范由 “被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“積極防御”；由“農(nóng)地污染風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)控制”轉(zhuǎn)向“農(nóng)地污染風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程控制”；由“分散治理”轉(zhuǎn)向“協(xié)同合作”等等。從農(nóng)地污染治理制度類型上講，缺少針對(duì)內(nèi)源性污染的防治措施[12]，如整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等農(nóng)民田野里生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的污染防治制度缺乏；從管理主體來(lái)看，缺少田間管理主體制度，對(duì)農(nóng)地污染防治最有可能承擔(dān)監(jiān)管指導(dǎo)責(zé)任的主體，包括農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、國(guó)土系統(tǒng)等均沒(méi)有相應(yīng)的基層組織監(jiān)管制度；農(nóng)地田間的內(nèi)源性污染缺少監(jiān)督，包括農(nóng)民施化肥、噴農(nóng)藥是否有污染、污染情況如何的管理監(jiān)督制度。例如，我國(guó)最新的關(guān)于農(nóng)地內(nèi)源性污染的“農(nóng)藥零增長(zhǎng)計(jì)劃”和“化肥零增長(zhǎng)計(jì)劃”，有了目標(biāo)，也有時(shí)間表，但采用什么制度措施來(lái)具體落實(shí)，是倡導(dǎo)性的還是強(qiáng)制性的？沒(méi)有具體操作制度。相關(guān)主體的責(zé)任規(guī)定不明確；農(nóng)地污染法律有關(guān)歸責(zé)原則不明確；涉及農(nóng)地污染法律的主體責(zé)任范圍也沒(méi)有具體規(guī)定。另外，現(xiàn)行法規(guī)中有些已經(jīng)明確管理職權(quán)職責(zé)，但是缺少相應(yīng)的管理制度，特別是監(jiān)督考查制度、獎(jiǎng)懲制度，從而使職權(quán)職責(zé)制度難以發(fā)揮作用[13]。

(三)制度具有明顯的框架性,缺乏精準(zhǔn)性與可行性

任何法律制度的構(gòu)建與實(shí)施均應(yīng)以科學(xué)理論作為基礎(chǔ)和指導(dǎo)。目前農(nóng)地污染防控治理政策制度還停留在框架性階段，措施建議大多停留在倡導(dǎo)性層面，無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，法律法規(guī)中更多的使用“指導(dǎo)”“引導(dǎo)”等術(shù)語(yǔ)，缺乏可操作性。當(dāng)前基礎(chǔ)理論缺失是我國(guó)農(nóng)地污染防治制度法治化面臨的主要障礙，在防治實(shí)踐中引發(fā)了大量的制度誤讀和爭(zhēng)議。甚至針對(duì)“什么是國(guó)家農(nóng)地污染防治法律”“為什么實(shí)施農(nóng)地污染防治法律”和“如何實(shí)施農(nóng)地污染防治法律”這三大制度本源性問(wèn)題，尚缺乏基礎(chǔ)理論層面的系統(tǒng)歸納和分析。加之我國(guó)現(xiàn)有立法的不完備，導(dǎo)致制度本身被任意解釋、隨意臆造。有的制度只有框架、原則、目標(biāo)等內(nèi)容，缺少實(shí)質(zhì)性的措施，特別是具體措施方面的配套制度[14]。例如，我國(guó)關(guān)于農(nóng)藥化肥的管理主要集中在生產(chǎn)流通領(lǐng)域的質(zhì)量管理，缺少農(nóng)藥化肥的施用量管理制度，缺少涉及不同的農(nóng)藥化肥針對(duì)性的施用制度規(guī)定[15]，使農(nóng)地污染防治缺乏精準(zhǔn)性與可行性。

四、提高農(nóng)地污染防治法律制度有效性的思路

(一)樹立態(tài)勢(shì)感知和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的防治理念

我國(guó)建立農(nóng)地污染防治的制度體系勢(shì)在必行。農(nóng)地污染防治事關(guān)國(guó)計(jì)民生，需要從未來(lái)農(nóng)業(yè)整體治理規(guī)劃中作出戰(zhàn)略性考慮。威脅態(tài)勢(shì)感知是指對(duì)現(xiàn)有威脅狀態(tài)及其發(fā)展趨勢(shì)的感覺(jué)和知曉，是結(jié)合主觀判斷的客觀分析過(guò)程。威脅態(tài)勢(shì)感知理念下我國(guó)農(nóng)地污染防治制度的塑造過(guò)程以承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在性和安全的相對(duì)性為基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)地污染治理制度應(yīng)服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家治理觀為立法理念，以農(nóng)業(yè)用地安全與秩序性安全并重、責(zé)任主體協(xié)同治理為基本原則，有效平衡“安全”與“發(fā)展”的關(guān)系。參考發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)地治理制度，把制度建設(shè)的重點(diǎn)放在全面防控、均衡防控、源頭防控、精準(zhǔn)防控等工作環(huán)節(jié)上[16]。

依據(jù)農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染的特殊性和規(guī)律性，實(shí)施全過(guò)程防治制度，建立科學(xué)細(xì)化的管理模式。從管理者與勞動(dòng)者角度出發(fā)，改變管理思維和理念，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，包括：預(yù)防管理基礎(chǔ)工作制度—生產(chǎn)作業(yè)管理制度—污染監(jiān)測(cè)制度—全過(guò)程監(jiān)督獎(jiǎng)懲制度等系統(tǒng)化、制度化設(shè)計(jì)，并通過(guò)建立相關(guān)主體責(zé)任人把關(guān)與追責(zé)制度，厘清主要責(zé)任與附帶責(zé)任，明確劃分責(zé)任范圍和權(quán)利界限；在制度方面要在污染類型上均衡對(duì)待內(nèi)源性和外源性，并兼顧公平原則；指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)制度的精準(zhǔn)化，立法、司法與執(zhí)法的實(shí)踐過(guò)程保證高效率、精準(zhǔn)、細(xì)致，使制度具有明確的針對(duì)性[17]。

(二)堅(jiān)持過(guò)程控制中精準(zhǔn)治理的思路與原則

黨的十九大提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。治理精細(xì)化的提出也為我國(guó)農(nóng)地污染治理提供了思路。農(nóng)地污染精準(zhǔn)治理的建構(gòu)目標(biāo)在于：發(fā)現(xiàn)農(nóng)地污染治理的現(xiàn)實(shí)需求，解決制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)地污染風(fēng)險(xiǎn)控制情境下的精準(zhǔn)治理理論體系，以期達(dá)到提升農(nóng)地污染防治治理能力和我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化治理水平的目標(biāo)。建議以省級(jí)農(nóng)業(yè)主管單位牽頭，制定我國(guó)各省中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥的推廣和合理施用規(guī)劃，并通過(guò)市、縣級(jí)針對(duì)不同地區(qū)、不同土質(zhì)劃分適用范圍，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位具體科學(xué)指導(dǎo)，包產(chǎn)到地，精準(zhǔn)施用。通過(guò)完善制度、細(xì)化農(nóng)戶來(lái)提高制度的精準(zhǔn)性，確保制度系統(tǒng)的有效性。在農(nóng)藥化肥施用管理制度上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，也就是對(duì)一些污染嚴(yán)重的農(nóng)藥化肥制定單獨(dú)詳細(xì)的施用管理制度。在制度中，有的強(qiáng)調(diào)施用量、有的強(qiáng)調(diào)施用時(shí)間，有的強(qiáng)調(diào)施用方法，等等，從而保證精準(zhǔn)化進(jìn)而保證有效性[18]。

(三)建立農(nóng)地污染防控的農(nóng)民教育制度體系

首先，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，包括土地污染的普法宣傳以及防止農(nóng)地污染的有效措施，使其真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)地面源污染的危害性，從而提高對(duì)農(nóng)地污染防控治理的重視程度和對(duì)農(nóng)田進(jìn)行科學(xué)管理的積極性；明確縣、鄉(xiāng)政府在提高農(nóng)民預(yù)防農(nóng)地面源污染方面知識(shí)的義務(wù)與責(zé)任，達(dá)到精準(zhǔn)治理的目標(biāo)[19]。同時(shí)，通過(guò)科技下鄉(xiāng)、政策宣傳、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等方式，向農(nóng)民普及有關(guān)農(nóng)田科學(xué)管理的知識(shí)、技術(shù)，在生產(chǎn)過(guò)程中提供專業(yè)的指導(dǎo)，使農(nóng)民既有參與的意愿，又有參與的能力[20]。其次，建立農(nóng)地檔案管理制度。將內(nèi)源性污染檔案作為農(nóng)地檔案的主要內(nèi)容，將農(nóng)地分成一定的地塊，按照地塊建立農(nóng)地檔案，詳細(xì)記錄農(nóng)民在每一塊農(nóng)地里的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括：整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等，并記錄活動(dòng)的具體內(nèi)容，如時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量、強(qiáng)度、使用的各種生產(chǎn)資料。建立規(guī)?；?jīng)營(yíng)制度，有條件的對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有條件的可采用多種方式進(jìn)行規(guī)?；鳂I(yè)，如統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一噴藥；控制農(nóng)藥化肥的使用量；完善農(nóng)藥、化肥、除草劑的管理制度；建立農(nóng)藥、化肥、除草劑的跟蹤管理制度。要求所有的農(nóng)藥、化肥、除草劑經(jīng)營(yíng)者必須詳細(xì)記錄農(nóng)藥、化肥、除草劑的來(lái)源和去向。再次，實(shí)施農(nóng)地科學(xué)管理補(bǔ)貼制度。對(duì)采用了科學(xué)的農(nóng)田管理方法、合理施用農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，并明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式[21]。

總之，農(nóng)地污染防治對(duì)保護(hù)耕地資源，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，修復(fù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度存在主導(dǎo)思想落后、制度建設(shè)缺乏嚴(yán)密性、制度系統(tǒng)過(guò)于框架化等問(wèn)題，只有樹立態(tài)勢(shì)感知和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的防治理念，堅(jiān)持過(guò)程控制中精準(zhǔn)治理的思路與原則，建立農(nóng)地污染防控的農(nóng)民教育制度體系，才能有效提高我國(guó)農(nóng)地污染防治法律制度的適應(yīng)性。