改革開放40年中國(guó)農(nóng)村反貧困經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
——兼論精準(zhǔn)扶貧的歷史必然性和長(zhǎng)期性

王 博，朱玉春

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

引 言

自1978年中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議作出改革開放的偉大決策以來(lái),中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期,農(nóng)村改革自此開啟新的進(jìn)程。40年來(lái),隨著改革開放實(shí)踐步伐的不斷推進(jìn),農(nóng)村社會(huì)發(fā)展取得了顯著的成就,尤其是農(nóng)村反貧困工作取得了舉世矚目的成績(jī),將近2.4億的極端貧困人口和5億以上生活在1天1美元以下的貧困人口在這一時(shí)期擺脫了貧困的束縛,為全球反貧困事業(yè)和聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)做出了重大貢獻(xiàn)[1]。在看到中國(guó)農(nóng)村40年反貧困取得斐然成績(jī)的同時(shí),也要對(duì)其反貧困經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與反思。之所以對(duì)農(nóng)村反貧困經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和反思，不僅是因?yàn)橹袊?guó)這艘巨輪在改革開放的風(fēng)雨中已經(jīng)成功航行40年,而且改革使中國(guó)的國(guó)情發(fā)生了徹底的變化,中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代,中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[2-3]。站在新的歷史頂峰,中國(guó)需要不斷地審視過(guò)去才能更好地走向未來(lái)。

經(jīng)過(guò)40年的艱苦努力,中國(guó)農(nóng)村的扶貧事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段,農(nóng)村的貧困性質(zhì)發(fā)生了徹底改變,貧困的空間分布由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過(guò)渡到個(gè)體性貧困,貧困人口的構(gòu)成也以邊緣化貧困人口為主要組成部分,致貧原因也表現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn)[4]。隨著貧困性質(zhì)的變化,國(guó)家相應(yīng)的反貧困策略也在逐漸調(diào)整。針對(duì)農(nóng)村貧困空間上的分散化和貧困人口致貧原因多樣化的特點(diǎn),在現(xiàn)階段能否捕捉這種變化并將這種變化轉(zhuǎn)為國(guó)家扶貧政策的適應(yīng)性調(diào)整是中國(guó)農(nóng)村反貧困事業(yè)在新時(shí)代取得更大成就的關(guān)鍵,也關(guān)系著國(guó)家能否全面建成小康社會(huì)[5]。盡管精準(zhǔn)扶貧策略的提出是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村貧困性質(zhì)發(fā)生變化做出的有力回應(yīng),但是貧困問(wèn)題是動(dòng)態(tài)變化的,反貧困策略也需要不斷調(diào)整和優(yōu)化。如何在新時(shí)期更好地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,使得扶貧資源在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求下得到優(yōu)化配置,建立完善、高效的反貧困體系需要以往經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)與支持。

貧困問(wèn)題一直以來(lái)是各國(guó)政府和有關(guān)國(guó)際組織長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn),減緩貧困也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一,是各國(guó)政府長(zhǎng)期致力解決的難題。盡管隨著世界經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,全球貧困問(wèn)題有所減輕,但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,部分發(fā)展中國(guó)家的貧困問(wèn)題依然突出，貧困依然是當(dāng)前全球共同關(guān)注和亟待解決的難題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)公布的相關(guān)數(shù)據(jù),盡管全世界的絕對(duì)貧困人口在逐年減少,但直到2015年全球仍有8億多人生活在貧困之中[6]。世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人于2015年在聯(lián)合國(guó)通過(guò)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGS)中明確提到,在2030年世界各地要消除一切貧困[注]參見聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站：http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainabledevelopment-goals/。,要在經(jīng)濟(jì)全球化的今天實(shí)現(xiàn)這一世界性目標(biāo)，不僅需要人力、物力的支持，更需要理論和經(jīng)驗(yàn)的支持。改革開放40年,中國(guó)作為世界上反貧困效果最顯著的國(guó)家,在長(zhǎng)期的反貧困實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),開辟了具有中國(guó)特色的扶貧開發(fā)道路,為世界反貧困工作的有效推進(jìn)和快速減少全球性貧困人口數(shù)量提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與方案。

一、中國(guó)農(nóng)村反貧困經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

改革開放40年,中國(guó)農(nóng)村反貧困走出了一條以政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合、扶貧開發(fā)與自力更生相結(jié)合的中國(guó)特色的反貧困道路。反思40年的成功扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn),可以將其概括為設(shè)計(jì)了明確的反貧困路線、構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政治保障、制定了多維的扶貧開發(fā)目標(biāo),實(shí)踐了具有中國(guó)特色的多位一體化反貧困模式[7]。中國(guó)農(nóng)村的反貧困道路是循序漸進(jìn)的,在不同的時(shí)期,依據(jù)不同的貧困特征和貧困類型制定具有針對(duì)性的反貧困策略是中國(guó)農(nóng)村反貧困取得成功的關(guān)鍵,也是中國(guó)農(nóng)村反貧困道路的特點(diǎn)。依據(jù)扶貧策略的演進(jìn)規(guī)律,可以將改革開放至今中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作劃分為4個(gè)階段,形成4種反貧困經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

第一階段:1978-1985年。按照中國(guó)政府1978年的貧困線標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)當(dāng)時(shí)貧困人口高達(dá)2.5億[注]此處的貧困線指絕對(duì)貧困線，即農(nóng)村當(dāng)時(shí)處于絕對(duì)貧困的人口(未解決溫飽)為2.5億。,占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%,農(nóng)民人均收入僅為134元。造成當(dāng)時(shí)全國(guó)大面積貧困的原因主要?dú)w因于“一五”計(jì)劃順利完成后,中國(guó)政府急于改變發(fā)展落后的面貌,提出了一系列有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的“趕超英美”戰(zhàn)略,大煉鋼鐵、大搞人民公社化等“大躍進(jìn)”式的工業(yè)化浪潮拉開序幕,形成重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展,外加頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和“文化大革命”運(yùn)動(dòng),造成全國(guó)出現(xiàn)大面積饑荒。十一屆三中全之后,面對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀,中國(guó)政府實(shí)施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽為目標(biāo)的大規(guī)模扶貧開發(fā),特別是以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社集體經(jīng)營(yíng)制度,同時(shí)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開,提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,極大地緩解了當(dāng)時(shí)農(nóng)村嚴(yán)重的貧困現(xiàn)象。隨后,中國(guó)政府有針對(duì)性地在1983進(jìn)行的“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)[注]“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)是指中央政府將全國(guó)最為貧困的甘肅定西、河西和寧夏的西海固集中連片地區(qū)列入國(guó)家專項(xiàng)扶持計(jì)劃，從1983年起，每年給“三西”地區(qū)劃撥2億元的農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，為期10年。和1984年國(guó)務(wù)院提出要將 “老、少、邊、窮”[注]1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》中指出“老、少、邊、窮”地區(qū)是各級(jí)政府扶貧工作的重點(diǎn)，這里的“老、少、邊、窮”是指革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)貧困山區(qū)。地區(qū)作為各級(jí)政府扶貧重點(diǎn)等政策措施都高效地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā),農(nóng)村地區(qū)基本解決了溫飽問(wèn)題。截止1985年,中國(guó)農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)14%,人均純收入397元,貧困人口降為1.25億人,貧困發(fā)生率從1978年的30.7%降低至1985年的14.8%[8]。這一時(shí)期的扶貧開發(fā)工作由政府主導(dǎo),是具有區(qū)域性和政策性的“外部輸血”式扶貧,國(guó)家從資金、技術(shù)上幫助農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),扶貧面積廣、收益范圍大,政策措施目標(biāo)明確,實(shí)施全面。

第二階段:1986-1993年。在改革開放政策的推動(dòng)下,中國(guó)農(nóng)村絕大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展,但仍有少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面因素的制約，發(fā)展相對(duì)滯后。這些地區(qū)與全國(guó)平均水平,特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距逐漸擴(kuò)大,有相當(dāng)一部分人的經(jīng)濟(jì)收入難以維持其日常生計(jì),地區(qū)間的發(fā)展不平衡問(wèn)題日益凸顯[9]。從1986年開始,國(guó)家從中央到地方成立了專門的經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,重點(diǎn)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督各項(xiàng)扶貧開發(fā)工作;同時(shí)設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金,設(shè)計(jì)有利于貧困人口發(fā)展的政策,提出了開發(fā)式扶貧策略;瞄準(zhǔn)機(jī)制縮小到縣,制定國(guó)家級(jí)貧困縣標(biāo)準(zhǔn),將331個(gè)貧困縣納入國(guó)家重點(diǎn)扶持對(duì)象,368個(gè)貧困縣納入省級(jí)重點(diǎn)扶持對(duì)象;特別關(guān)注革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)勞務(wù)輸出,有效推進(jìn)開發(fā)式移民,積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,制定“對(duì)口幫扶”和“定點(diǎn)幫扶”等政策。這一階段,中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模、有計(jì)劃、有組織的扶貧開發(fā),標(biāo)志著中國(guó)反貧困策略由過(guò)去的區(qū)域性分散“救濟(jì)式”轉(zhuǎn)向了全國(guó)性“開發(fā)式”,使得中國(guó)農(nóng)村反貧困工作從傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)工作中得以獨(dú)立,成為一項(xiàng)專門社會(huì)發(fā)展工程。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自1986-1993年,國(guó)家級(jí)貧困縣農(nóng)民人均純收入從1985年的208元增加到了1993年的483元,全國(guó)農(nóng)村貧困人口由1985年的1.25億減少到8 000萬(wàn),貧困發(fā)生率從1985年的14.7%降低至1993年的8.72%[10]。

第三階段:1994-2000年。隨著中國(guó)農(nóng)村改革的不斷深化和國(guó)家扶貧開發(fā)的有序推進(jìn),農(nóng)村貧困人口逐年減少,但隨之而來(lái)的是致貧原因的多樣化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距在繼續(xù)拉大,貧困發(fā)生率向中西部?jī)A斜,特別是西部民族地區(qū)的貧困人口分布較為密集、貧困面大、貧困度深、脫貧難度大、返貧率高[11]。造成中西部地區(qū)出現(xiàn)大面積貧困的原因是多方面的,主要?dú)w因于自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會(huì)發(fā)育落后等。為此,中國(guó)政府在1994年3月制定了全國(guó)扶貧開發(fā)工作綱要性文件《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,明確提出集中國(guó)家人力、物力、財(cái)力,動(dòng)員社會(huì)各界力量,力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間,解決農(nóng)村剩余貧困人口的溫飽問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針不變,在鞏固現(xiàn)有扶貧成果的基礎(chǔ)上減少返貧人口;強(qiáng)化貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集中資金解決貧困地區(qū)的水、電、路問(wèn)題;改善貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療和衛(wèi)生條件;重新制定國(guó)家級(jí)貧困縣標(biāo)準(zhǔn)[注]按照“四進(jìn)七出”原則，將在1992年農(nóng)村人均收入少于400元的縣納入貧困縣，將農(nóng)村人均收入高于700元的縣要求退出貧困縣。,將592個(gè)貧困縣納入國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃國(guó)家級(jí)貧困縣;在政策上對(duì)中西部扶貧工作進(jìn)行新的部署,制定了資金、任務(wù)、權(quán)利和責(zé)任“四到省”的原則。通過(guò)《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的實(shí)施,農(nóng)村貧困人口從1993年的8 000萬(wàn)減少到2000年的3 000萬(wàn),貧困發(fā)生率由1993年的8.72%下降至2000年的3%左右,農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題基本得以解決[12]。這一階段,國(guó)家的扶貧策略由以前的區(qū)域式轉(zhuǎn)向縱橫聯(lián)合、內(nèi)外兼顧的全面參與式,注重激發(fā)貧困者參與反貧困行動(dòng)的積極性,使開發(fā)式扶貧與救助式扶貧相結(jié)合,形成“內(nèi)外造血式”扶貧開發(fā)新機(jī)制。

第四階段為2001年至今。進(jìn)入21世紀(jì),為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形式的需要,2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，指出扶貧開發(fā)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù),要求堅(jiān)持開發(fā)式扶貧、堅(jiān)持全面綜合可持續(xù)發(fā)展、堅(jiān)持自力更生、堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的扶貧方針,這標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村反貧困進(jìn)入解決和鞏固溫飽并重的階段。在此過(guò)程中,國(guó)家對(duì)農(nóng)村反貧困工作做了重大調(diào)整,將低收入人口納入扶貧對(duì)象,將14.8萬(wàn)個(gè)貧困村作為扶貧重點(diǎn),瞄準(zhǔn)對(duì)象開始由縣過(guò)渡到村,扶貧資源重心下移,進(jìn)村進(jìn)社、入戶到人;政府還制定和實(shí)施了以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移為主的 “一體兩翼”開發(fā)戰(zhàn)略[13]。反貧困政策的調(diào)整極大地激發(fā)了貧困人口參與反貧困行動(dòng)的積極性,提高了扶貧資源的利用效率,推動(dòng)了參與式扶貧開發(fā)工作向前發(fā)展。2007年農(nóng)村全面最低生活保障制度開始實(shí)施,2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》和2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了若干重大調(diào)整,尤其是2014年精準(zhǔn)扶貧工作全面開展,要求農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和措施針對(duì)真正的貧困人口,從根本上消除導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙,達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[14],使這一階段農(nóng)村反貧困制度實(shí)現(xiàn)了由扶持貧困地區(qū)(貧困縣)向扶持貧困人口的完全轉(zhuǎn)變。

二、精準(zhǔn)扶貧的歷史必然性

習(xí)近平書記于2013年11月考察湘西時(shí)指出“扶貧要實(shí)事求是,因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧,切忌喊口號(hào),也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。隨后,中央辦公廳在2013年25號(hào)文《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中詳細(xì)規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧工作模式的機(jī)制設(shè)計(jì),將精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)工作六項(xiàng)創(chuàng)新之一,推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧工作的落地。精準(zhǔn)扶貧工作的開展不是偶然的,而是有其內(nèi)在的規(guī)律性,是世界和中國(guó)反貧困歷程必不可少的環(huán)節(jié),其歷史必然性主要體現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變、全面建成小康社會(huì)的需要和世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面。

(一)中國(guó)農(nóng)村貧困特征的變化

改革開放后中國(guó)農(nóng)村反貧困工作縱深不斷推進(jìn),農(nóng)村貧困特征呈現(xiàn)出了新的變化。宏觀層面,貧困人口數(shù)量逐年減少，貧困層次逐漸分化,貧困狀態(tài)已經(jīng)不再是由經(jīng)濟(jì)短缺所造成的絕對(duì)貧困,而是表現(xiàn)為溫飽問(wèn)題得以基本解決,但收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢的相對(duì)貧困[15]。貧困人口在空間上表現(xiàn)出由東部地區(qū)向中西部地區(qū)逐漸遞增的趨勢(shì),貧困發(fā)生率在西部地區(qū)尤為嚴(yán)重,并且在中西部地區(qū)貧困人口呈現(xiàn)出高寒山區(qū)和民族地區(qū)片區(qū)化集聚的特征[16]。在微觀層面,貧困代際傳遞趨勢(shì)異常凸顯,由于人口健康、教育、生活環(huán)境和社會(huì)關(guān)系等因素致使造成祖輩貧困的部分因素不斷地延續(xù)至子代,使得子代在成年后繼續(xù)遭遇父輩的貧窮困境,并將其不斷地傳遞給后代,形成貧困代際傳遞鏈[17];同時(shí)在農(nóng)村地區(qū)貧困的這種代際傳遞性逐漸趨于年輕化,強(qiáng)勢(shì)化。脫貧人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,處于自然條件惡劣、公共服務(wù)保障系統(tǒng)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊際效應(yīng)較低的邊緣低收入人群在遇到自然災(zāi)害、重大疾病、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)極易返貧,脫貧的穩(wěn)定性極差。弱勢(shì)群體貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn),正處于人口轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)村,以空巢老人、留守兒童、留守婦女為主的弱勢(shì)群體成為農(nóng)村人口的主要構(gòu)成部分,而弱勢(shì)群體總是與貧困互為紐帶,形成具有特定共性的貧困人群。貧困特征的宏觀層面和微觀層面變化使得農(nóng)村致貧原因呈現(xiàn)出多維性,與此同時(shí),以前扶貧策略的瞄準(zhǔn)性和靶向性差的缺陷逐漸暴露,而精準(zhǔn)扶貧策略在克服貧困人口底數(shù)不清、情況不明、指向性不準(zhǔn)、針對(duì)性不強(qiáng)等方面有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì),所以,精準(zhǔn)扶貧策略是中國(guó)農(nóng)村反貧困規(guī)律發(fā)展的必然產(chǎn)物。

(二)全面建成小康社會(huì)的需要

全面建成小康社會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨一百年的奮斗目標(biāo)和歷史使命,是中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的階段性目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要一步[18]。改革開放之初,鄧小平引用中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“小康”一詞闡釋了中國(guó)的發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題,并在1984年進(jìn)一步提出“翻兩番,人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到800美元,就是本世紀(jì)末建立一個(gè)小康社會(huì)”。自鄧小平提出小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)后,中國(guó)共產(chǎn)黨始終緊緊圍繞這一目標(biāo),從致力于民生的小康水平到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體小康,從全面建設(shè)小康社會(huì)到全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程彰顯了中國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐[19]。2012年中共十八大提出,根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際發(fā)展,要求在十六大、十七大確立全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)新目標(biāo),也是確保2020年全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村地區(qū)2020年能否實(shí)現(xiàn)全面脫貧是確保2020年中國(guó)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵,也是全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)階段的最艱巨任務(wù),為此,習(xí)近平總書記提出了精準(zhǔn)扶貧策略,將其作為這一階段農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重要指南,也是確保2020年農(nóng)村全面脫貧,中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重要機(jī)制保障。精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)歷史賦予其使命的自覺(jué)認(rèn)知和人民賦予其擔(dān)當(dāng)精神的行動(dòng)表現(xiàn),是社會(huì)主義生產(chǎn)力追求共同富裕和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn),也是解決中國(guó)時(shí)代矛盾、實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會(huì)的必然路徑選擇。

(三)世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn),以聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)為代表的世界反貧困計(jì)劃的實(shí)施成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)緣起于2000年第55屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)舉行的千年峰會(huì)(Millennium Summit),在該峰會(huì)上世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就消除貧困、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和婦女歧視商定了一套有時(shí)限性的計(jì)劃,即由191個(gè)成員國(guó)一致通過(guò)的將在2015年前使全球貧困水平減半(按照1990年的標(biāo)準(zhǔn))的行動(dòng)計(jì)劃,并將其列為由189個(gè)國(guó)家簽署的《聯(lián)合國(guó)千年宣言》重要的一章[20]。中國(guó)政府積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)的千年發(fā)展目標(biāo),從2001年開始制定了一系列的反貧困計(jì)劃,包括《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》,對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作做出了若干調(diào)整,尤其是進(jìn)入2013年以來(lái),隨著精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施,農(nóng)村反貧困工作取得了顯著的成效,中國(guó)成為超額完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。在消除極端貧困和饑餓方面,中國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家,按照世界銀行統(tǒng)計(jì),以1.25美元/天的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,1990年全球貧困人口為19.08億,2005年降低到12.89億,而按照同樣標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)貧困人口在此期間由1990年的6.83億下降到2.12億,減少了4.71億,占同期世界貧困人口減少數(shù)量的76.09%,為世界反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了巨大的貢獻(xiàn)[21]。精準(zhǔn)扶貧策略實(shí)施是中國(guó)政府依據(jù)現(xiàn)有的國(guó)情在聯(lián)合千年發(fā)展目標(biāo)完成的最后階段提出的,是助推中國(guó)落實(shí)世界反貧困目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是中國(guó)為世界反貧困工作不懈努力的歷史見證。

從中國(guó)自身發(fā)展到世界整體發(fā)展,從中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命到聯(lián)合國(guó)的人類發(fā)展責(zé)任，都充分說(shuō)明了中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)促進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的必要性和精準(zhǔn)扶貧策略實(shí)施的歷史必然性。進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)階段后,農(nóng)村貧困特征的變化需要調(diào)整扶貧策略，由以往的漫灌式扶貧策略向精準(zhǔn)式扶貧策略轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命,全面建成小康社會(huì)、根除農(nóng)村貧困痼疾需要針對(duì)性的反貧困略;更好履行世界大國(guó)責(zé)任,完成聯(lián)合國(guó)發(fā)展目標(biāo),促進(jìn)人類反貧困行動(dòng)勝利需要中國(guó)方案,所以,站在時(shí)代的頂峰看,精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施是世界進(jìn)步的必然產(chǎn)物。

三、精準(zhǔn)扶貧的未來(lái)長(zhǎng)期性

改革開放后中國(guó)政府制定了一系列具有科學(xué)性的反貧困措施,形成了具有中國(guó)特色的反貧困政策體系,為世界反貧困提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)方案。精準(zhǔn)扶貧策略作為中國(guó)農(nóng)村整個(gè)反貧困政策體系的重要組成部分,是中國(guó)整個(gè)反貧困策略依據(jù)農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變，由宏觀逐漸過(guò)渡到微觀的動(dòng)態(tài)性調(diào)整,也是中國(guó)整個(gè)反貧困政策體系科學(xué)性的重要表現(xiàn)。縱觀整個(gè)世界的反貧困現(xiàn)狀和中國(guó)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的動(dòng)態(tài),精準(zhǔn)扶貧策略不僅是助推中國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要機(jī)制保障,還是中國(guó)城鄉(xiāng)共同發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向的重要依據(jù),而且能夠促進(jìn)未來(lái)世界反貧困政策方向的調(diào)整，所以,精準(zhǔn)扶貧策略具有長(zhǎng)期性。

(一)鞏固農(nóng)村反貧困成績(jī)的重要機(jī)制保障

人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中差距是永遠(yuǎn)存在的,任何一個(gè)國(guó)家都存在一定程度的相對(duì)貧困，這是毋庸置疑的,中國(guó)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展中依然會(huì)面對(duì)貧困這個(gè)話題。農(nóng)村地區(qū)未來(lái)貧困與中國(guó)政府當(dāng)前制定的2020年農(nóng)村地區(qū)全面脫貧并不矛盾,2020年農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面脫貧指的是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的全面脫貧。貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程,不同時(shí)間段、不同歷史背景下的貧困標(biāo)準(zhǔn)是不同的,或者說(shuō)相對(duì)貧困是一個(gè)永遠(yuǎn)存在的話題,所以,中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)貧困在2020年之后依然會(huì)存在。農(nóng)村地區(qū)未來(lái)的貧困將會(huì)表現(xiàn)出明顯的差異性。經(jīng)過(guò)改革開放40年的扶貧開發(fā),農(nóng)村地區(qū)得到了全面發(fā)展,農(nóng)民生活水平有了明顯的提升,大面積的因自然環(huán)境惡劣、家庭人力資本短缺、物資性經(jīng)濟(jì)資源匱乏、社會(huì)結(jié)構(gòu)制約和排斥等造成的具有某些共性特征的貧困基本消除,特別是進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)階段后期,中國(guó)政府聚焦資源投入和瞄準(zhǔn)效率，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施[22],使大部分進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)階段后期的農(nóng)村多樣性貧困得到了一定程度的根治。我們相信，未來(lái)進(jìn)入2020年之后,中國(guó)農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)地區(qū)在發(fā)展水平上的差距將會(huì)得到明顯縮小,農(nóng)村地區(qū)居民的整體生活水平也會(huì)穩(wěn)步提升,但仍有少部分人會(huì)因?yàn)榘l(fā)展能力低下、意外事件或者自然災(zāi)害等各種原因而進(jìn)入相對(duì)貧困,成為政府和社會(huì)的幫扶對(duì)象。那時(shí)農(nóng)村貧困特征主要表現(xiàn)為貧困狀態(tài)的不穩(wěn)定性和致貧原因的復(fù)雜性及貧困類型的差異性,到時(shí)扶貧措施應(yīng)該側(cè)重社會(huì)保障和貧困家庭反貧困行動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向,針對(duì)不同致貧原因和貧困類型的家庭制定有針對(duì)性的家庭反貧困計(jì)劃，將成為未來(lái)農(nóng)村扶貧政策的轉(zhuǎn)變方向,這也是精準(zhǔn)扶貧策略的改進(jìn)與發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧策略將成為2020年之后鞏固農(nóng)村反貧困成績(jī)的重要機(jī)制保障。

(二)中國(guó)城市反貧困策略調(diào)整的重要價(jià)值導(dǎo)向

已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的突出現(xiàn)象和嚴(yán)重問(wèn)題,是阻礙現(xiàn)代化城市建設(shè)的一大危機(jī)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸破除,大量的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn),勞動(dòng)力由農(nóng)村流向城鎮(zhèn),一方面推動(dòng)了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展,另一方面也使得城鎮(zhèn)的貧困人口急劇增加,因此,高速的城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上增加了城鎮(zhèn)貧困人口的數(shù)量[23]。改革開放初期,中國(guó)貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū),國(guó)家的扶貧開發(fā)重點(diǎn)也主要以農(nóng)村為主,進(jìn)入21世紀(jì),城鎮(zhèn)化步伐的不斷推進(jìn)，但城市社會(huì)保障體系相對(duì)滯后,城市貧困人口數(shù)量逐漸增加,城市人口貧困問(wèn)題日漸復(fù)雜化[24]。城市貧困人口的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在行業(yè)、區(qū)位和群體固化、貧困階層內(nèi)卷化、貧富空間割據(jù)化等現(xiàn)象,其主要原因歸于貧困人口謀生能力較差、原有家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、日常生活開支趨于剛性和國(guó)民收入分配體制不健全等。在新型城鎮(zhèn)化不斷擴(kuò)張的背景下應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的城市人口貧困問(wèn)題,需要一套科學(xué)、系統(tǒng)的城市反貧困政策體系,而精準(zhǔn)扶貧作為中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的重要組成部分,在農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段后期,應(yīng)對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的貧困問(wèn)題已經(jīng)取得了顯著的成效,實(shí)踐了精準(zhǔn)扶貧策略應(yīng)對(duì)復(fù)雜貧困問(wèn)題的科學(xué)性,為城市反貧困政策制定提供了可借鑒的操作經(jīng)驗(yàn),將成為城市反貧困策略調(diào)整的重要價(jià)值導(dǎo)向。實(shí)則現(xiàn)期的城市反貧困政策應(yīng)該趨向精準(zhǔn)化,針對(duì)不同貧困群體、致貧原因和貧困類型制定不同的反貧困政策,形成以最低生活保障、住房保障、就業(yè)與再就業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)等救助制度為主的多維精準(zhǔn)保障政策體系,將成為遏制日益復(fù)雜化的城市貧困問(wèn)題的關(guān)鍵。

(三)世界其他國(guó)家反貧困可供選擇的路徑

受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、社會(huì)制度和政府政策的影響,世界各國(guó)均存在不同程度的貧困問(wèn)題,這是歷史發(fā)展中的必然[25-26]。一直以來(lái)各國(guó)政府和有關(guān)國(guó)際組織將反貧困作為其關(guān)注的焦點(diǎn)話題，并列為長(zhǎng)期致力解決的艱巨任務(wù),采取一系列措施促使全球反貧困工作不斷推進(jìn),并取得了顯著的成效。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的不斷推進(jìn),盡管世界經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展趨好,全球貧困人數(shù)總量有所下降,但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡造成的收入差距擴(kuò)大、貧富不均現(xiàn)象依然嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(貿(mào)發(fā)會(huì)議)第十四屆會(huì)議公布的數(shù)據(jù)顯示,2016年,全世界仍有8.36億人生活在極端貧困狀態(tài)中,這些貧困人口主要集中在撒哈拉以南非洲和西亞等區(qū)域,生活在這一區(qū)域的80%的人口每天仍然在以不足1.25美元的收入生存,其中撒哈拉以南非洲地區(qū)的馬達(dá)加斯加極端貧困發(fā)生率為82%,布隆迪為78%,剛果民主共和國(guó)為77%,馬拉維為71%[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于環(huán)球網(wǎng)：http://world.huanqiu.com/hot/2016-07/9197542.html。。這些極端貧困高發(fā)區(qū)反貧困任務(wù)依然艱巨,而其致貧原因是多方面的,有自然環(huán)境因素,也有制度和治理體制因素,缺乏透明完善的治理體系是造成這些地區(qū)出現(xiàn)大面積極端貧困的主要原因。改革開放后中國(guó)走出的具有中國(guó)特色的反貧困道路為這些地區(qū)和國(guó)家的反貧困治理體系構(gòu)建提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)方案[27],借鑒中國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)制定符合本國(guó)國(guó)情的科學(xué)扶貧開發(fā)策略，是全球那些仍處于極端貧困的地區(qū)和國(guó)家走出貧困的可選路徑之一。特別是精準(zhǔn)扶貧策略應(yīng)對(duì)復(fù)雜貧困問(wèn)題的科學(xué)性,是世界每個(gè)面對(duì)復(fù)雜貧困問(wèn)題困擾的國(guó)家和地區(qū)都值得借鑒的。

在現(xiàn)有的社會(huì)生產(chǎn)力條件下相對(duì)貧困是無(wú)法根除的,中國(guó)農(nóng)村2020年后依然會(huì)存在少部分相對(duì)貧困人口,同時(shí)由于改革開后農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流入城鎮(zhèn),城市貧困將成為中國(guó)未來(lái)亟待解決的問(wèn)題,所以,無(wú)論是從鞏固農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)的反貧困成果方面，還是遏制城市貧困的蔓延方面,精準(zhǔn)扶貧策略都具有長(zhǎng)期性。另外,站在全球視角來(lái)看,貧困問(wèn)題依然是束縛全人類發(fā)展的主要問(wèn)題,無(wú)論是那些已經(jīng)進(jìn)入扶貧開發(fā)后期的發(fā)展中國(guó)家，還是那些仍然處于極端貧困狀態(tài)的落后發(fā)展中國(guó)家，都需要一套科學(xué)的發(fā)展機(jī)制和反貧困政策體系,中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)為他們提供了可參照的對(duì)象,所以,從世界其他國(guó)家發(fā)展視角來(lái)看,精準(zhǔn)扶貧策略亦具有長(zhǎng)期性。

四、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)40年的改革歷程,譜寫了中國(guó)人民的勤勞與智慧,彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命和時(shí)代責(zé)任,農(nóng)村扶貧開發(fā)走出了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義扶貧開發(fā)道路,尤其是精準(zhǔn)扶貧策略的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)扶貧開發(fā)工作進(jìn)入高潮階段?；仡櫤涂偨Y(jié)改革開放后中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn),明確的反貧困路線、堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政治保障、多維的扶貧開發(fā)項(xiàng)目和循序漸進(jìn)的反貧困策略是其取得成功的關(guān)鍵,也是以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國(guó)農(nóng)村反貧困政策體系科學(xué)性的重要體現(xiàn)。從中國(guó)自身發(fā)展和全世界人類發(fā)展需要的角度看,精準(zhǔn)扶貧策略具有歷史必然性,中國(guó)農(nóng)村貧困特征的轉(zhuǎn)變和中國(guó)2020年全面小康社會(huì)的建成及聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開強(qiáng)有力的反貧困策略,順應(yīng)歷史發(fā)展需要,中國(guó)政府結(jié)合已有扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有農(nóng)村貧困現(xiàn)狀提出了精準(zhǔn)扶貧策略。從世界反貧困的動(dòng)態(tài)性和精準(zhǔn)扶貧策略的科學(xué)性角度看,精準(zhǔn)扶貧策略具有未來(lái)長(zhǎng)期性,無(wú)論是中國(guó)農(nóng)村反貧困成果的鞏固，還是中國(guó)城市貧困問(wèn)題的治理，或者世界其他國(guó)家反貧困路徑的選擇都需要借鑒精準(zhǔn)扶貧策略。以精準(zhǔn)扶貧策略為代表的中國(guó)農(nóng)村反貧困政策體系，是這個(gè)偉大時(shí)代順應(yīng)歷史潮流的人權(quán)改進(jìn)政策,其具有歷史必然性和未來(lái)長(zhǎng)期性,不僅適用于中國(guó),也適應(yīng)于其他所有發(fā)展中國(guó)家,是中國(guó)和世界反貧困智慧的重要結(jié)晶。