改革開放40年農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展與制度變遷

路玉彬，周 振，張祚本，孔祥智*

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心，北京 100125)

農(nóng)業(yè)機(jī)械是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開放40年來,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展取得長足進(jìn)步。農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是經(jīng)濟(jì)、政治、科技、社會、文化等多方面因素共同作用的結(jié)果,其中,制度變革對農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的影響尤其重要。本文運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論,系統(tǒng)梳理了改革開放40年來我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展歷程,對未來農(nóng)機(jī)化發(fā)展趨勢進(jìn)行了展望,并提出了近期推進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的政策建議。

一、理論分析框架

制度變遷是指制度諸要素或結(jié)構(gòu)隨時間推移、環(huán)境變化而發(fā)生的改變,制度變遷理論是分析制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程的理論研究方法[1]。農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)運用的變化過程,也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)變遷的過程,為此可以采用制度變遷理論解釋我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展歷程。

制度變遷分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷兩種類型。誘致性制度變遷是人們在追求由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷是指通過行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力推進(jìn)制度、變革制度的一種制度變遷方式。從已有研究看,主流的觀點認(rèn)為農(nóng)業(yè)機(jī)械化主要是誘致性制度變遷的過程。持這種觀點的研究者認(rèn)為,土地勞動價格比率變化是驅(qū)動農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的核心因素或根本動力[2]。速水佑次郎、弗農(nóng)·拉坦對此進(jìn)行了充分的論述。其理論的核心要點是：在市場經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受要素價格變化的影響和誘導(dǎo),并致力于尋找那些能夠替代稀缺要素的技術(shù)選擇。依據(jù)該理論,那些勞動力豐富而土地資源貧乏的國家,應(yīng)該走生物和化學(xué)技術(shù)進(jìn)步的道路;而那些勞動力短缺但土地面積相對豐富的國家,應(yīng)該走機(jī)械化技術(shù)進(jìn)步的道路[3]。但是,結(jié)合我國國情、農(nóng)情,農(nóng)業(yè)機(jī)械化很難僅僅依靠要素比價關(guān)系的變化,即通過誘致性制度變遷難以較快實現(xiàn),還必須需要政府的有效作用，即通過強(qiáng)制性制度變遷來推動。

要素比價關(guān)系變化是農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的根本動力,但仍有許多領(lǐng)域存在市場失靈，需要政府的有效作為。(1)農(nóng)業(yè)機(jī)械化涉及到農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)的創(chuàng)新,即使市場有需求，農(nóng)機(jī)企業(yè)有動力,但是技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新往往伴隨著風(fēng)險與“知識外溢”的外部性,這就需要政府激勵企業(yè)加快研發(fā)步伐,研發(fā)出更多農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝結(jié)合較好的農(nóng)業(yè)機(jī)械,為機(jī)械化的發(fā)展創(chuàng)造技術(shù)條件。(2)農(nóng)業(yè)機(jī)械化是系統(tǒng)性工程,涉及到機(jī)耕路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入,而這也是市場易失靈的地方,需要政府有效作為,為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展夯實外部基礎(chǔ)設(shè)施條件。(3)我國的基本國情是人多地少,人均耕地面積不到1.5畝,勞均耕地面積約9.4畝(約為日本的1/3),農(nóng)民收入水平較低,這些情況決定了我國總體上無法走歐美國家農(nóng)場主購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的發(fā)展道路,也不能走日韓農(nóng)戶購買價值較高的小型機(jī)械自有自用的道路,這就需要政府加大扶持力度,為推動形成適合我國農(nóng)情的機(jī)械化道路創(chuàng)造良好的市場環(huán)境[4]。

總體看,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速、良性發(fā)展既需要尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場作用,又需要更好地發(fā)揮政府作用,即實現(xiàn)誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的有效融合。具體而言,政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程中,要牢牢緊扣要素比價關(guān)系的變化,在市場有需要的前提下順勢而為,才能有效地推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。

二、發(fā)展歷程及階段性特征

改革開放40年來,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展大體經(jīng)歷了4個階段。

(一)1979-1995年:發(fā)展主體“一退一進(jìn)”,小型農(nóng)機(jī)具率先發(fā)展

隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革開始破題,農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域主體出現(xiàn)了“一退一進(jìn)”兩大變化。

1.政府逐漸退出。改革開放以前,我國形成了以政府或人民公社為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化體制。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革出現(xiàn)的新情況,國家對農(nóng)機(jī)化發(fā)展戰(zhàn)略方針進(jìn)行了重大調(diào)整。1979年9月,黨的十一屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》,確定的農(nóng)業(yè)技術(shù)選擇首先是“迅速增加化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料和各種除草劑的生產(chǎn)”,其次是“積極選育、引用和推廣良種”,最后才是“要因地制宜地發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的機(jī)械化”。技術(shù)選擇的順序是:化肥、良種、機(jī)械化,并且機(jī)械化是因地制宜地進(jìn)行,這就強(qiáng)調(diào)了化肥、良種是更好的技術(shù)選擇[5]。此后,國營和集體農(nóng)機(jī)站逐步解散,國家對農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)的直接投資逐漸減少,農(nóng)機(jī)平價柴油供應(yīng)等優(yōu)惠政策逐步取消[6]。

2.農(nóng)民主體大量進(jìn)入。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由“以糧為綱”轉(zhuǎn)向農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展,農(nóng)村多種經(jīng)營日趨活躍,城鄉(xiāng)之間涌現(xiàn)出巨大的人員和工農(nóng)產(chǎn)品運輸需求,一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民私人購買拖拉機(jī)自主運營的現(xiàn)象。伴隨農(nóng)機(jī)產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn),即允許農(nóng)民私人購買拖拉機(jī)和用拖拉機(jī)進(jìn)行經(jīng)營性運輸業(yè)這兩項“松綁”政策,徹底沖破了生產(chǎn)資料不允許個人所有的禁區(qū)[7]。國家、集體、農(nóng)民個人及聯(lián)戶等多種形式經(jīng)營農(nóng)業(yè)機(jī)械的局面開始形成,農(nóng)民逐步成為農(nóng)機(jī)化投資、經(jīng)營的主體。億萬農(nóng)民主體作用的充分發(fā)揮,為我國農(nóng)機(jī)化發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。這個階段我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐漸由“官辦”向“民辦”轉(zhuǎn)變,政府強(qiáng)制性力量逐漸退出,市場機(jī)制開始發(fā)揮作用。

隨著發(fā)展主體的“政府退出、農(nóng)民進(jìn)入”,這個階段我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展方向也出現(xiàn)了變化。首先,大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械呈退出趨勢。1980-1985年,我國農(nóng)機(jī)總動力、大中型拖拉機(jī)保有量增幅明顯下降,農(nóng)機(jī)化作業(yè)水平也一度下滑。1990-1993年,我國農(nóng)機(jī)總動力增速明顯下降,各年均在5%以下,為新中國成立以來農(nóng)機(jī)總動力年均增長率最低的時期。其次,小型農(nóng)業(yè)機(jī)械增長快速。小型拖拉機(jī)保有量從1978年的173.7萬臺穩(wěn)步增長到1995年的864.6萬臺,1995年末保有量占比達(dá)到93%。這個階段勞動力相對價格雖在上升,但總體上農(nóng)業(yè)勞動力價格仍較便宜,農(nóng)民對大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的需求還不夠強(qiáng)勁。雖然小型拖拉機(jī)保有量以年均近10%的速度增長,但是這種快速增長主要表現(xiàn)在上世紀(jì)80年代,這也與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度轉(zhuǎn)型、農(nóng)戶作為購機(jī)主體緊密相關(guān),總體上這個階段誘致性制度變遷動力還不強(qiáng)。另一方面,在新舊制度動能轉(zhuǎn)換的過程中,以國家投資農(nóng)機(jī)化為主的“舊制度”的動能進(jìn)一步衰減,即強(qiáng)制性制度變遷推動機(jī)械化發(fā)展的作用衰減,而以農(nóng)民投資農(nóng)機(jī)化為主的“新制度”的動能尚未充分發(fā)揮作用,因而農(nóng)機(jī)總動力與大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械保有量同步下降。

(二)1996-2003年:農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)蓬勃興起,大中型農(nóng)機(jī)具快速發(fā)展

進(jìn)入20世紀(jì)90年代,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展形勢發(fā)生很大變化,主要表現(xiàn)為兩個方面。

1.農(nóng)業(yè)勞動力相對價格快速上升,誘致性制度變遷是主導(dǎo)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的主要動力。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè),農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)季節(jié)性和結(jié)構(gòu)性短缺。據(jù)統(tǒng)計,1996年,我國農(nóng)村勞動力中約有1.3億人轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè),是1978年的6.2倍。與此同時,我國農(nóng)業(yè)勞動力成本不斷上升,1996年我國小麥、水稻、玉米三大主要糧食作物平均每畝生產(chǎn)總成本388.7元,其中人工成本152.29元(是1978年的5.7倍),占總成本的39.18%[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)1978-1996年《中國統(tǒng)計年鑒》(國家統(tǒng)計局編)、《1978-2004年全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(國家發(fā)展改革委價格司編)等資料整理。。根據(jù)誘致性制度變遷理論,當(dāng)勞動供給缺乏彈性或勞動力相對于土地價格昂貴時,就會誘導(dǎo)出節(jié)約勞動力的機(jī)械技術(shù)進(jìn)步,較大規(guī)模運用農(nóng)機(jī)化技術(shù)的條件基本成熟了。另一方面,隨著農(nóng)民收入水平提高,特別是轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)人工勞動力的機(jī)會成本明顯提高,廣大農(nóng)民對機(jī)械化代耕、代種、代收的生產(chǎn)模式需求十分迫切。北方地區(qū)一些農(nóng)民機(jī)手從地域間小麥成熟的時間差中發(fā)現(xiàn)了商機(jī),駕駛自己購買的聯(lián)合收割機(jī),從南往北自發(fā)地為沿途農(nóng)戶收獲小麥,通過農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)服務(wù)獲得了可觀的收入。至此,帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策徹底退出歷史舞臺,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)入了以市場為導(dǎo)向的發(fā)展階段,以農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)為代表的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)逐漸形成,中國特色農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路在這一時期初步形成[8]。

2.適應(yīng)市場需求的農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策逐步實施,強(qiáng)制性制度變遷成為推動農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要力量。在系統(tǒng)總結(jié)基層農(nóng)民創(chuàng)造的農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,1996年農(nóng)業(yè)部首次在河南省組織召開了全國“三夏”跨區(qū)機(jī)收小麥現(xiàn)場會,推動了跨區(qū)機(jī)收這種新型的農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)模式的發(fā)展。當(dāng)年,北方11個省2.3萬臺聯(lián)合收割機(jī)參加小麥跨區(qū)機(jī)收，這標(biāo)志著由農(nóng)民推動的誘致性農(nóng)業(yè)機(jī)械化制度變遷再次得到國家認(rèn)可,開始轉(zhuǎn)化為國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。1997年,農(nóng)業(yè)部與公安部、交通部等六部門共同成立了全國跨區(qū)機(jī)收小麥工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并印發(fā)通知要求各地對持有跨區(qū)作業(yè)證的聯(lián)合收割機(jī)免收過路過橋費。此后,我國跨區(qū)機(jī)收的規(guī)模和范圍迅速擴(kuò)大,小麥機(jī)收水平迅速提高。2000年4月,農(nóng)業(yè)部頒布實施了《聯(lián)合收割機(jī)跨區(qū)作業(yè)管理暫行辦法》,在跨區(qū)作業(yè)組織管理、信息服務(wù)、作業(yè)質(zhì)量等方面作出了規(guī)定。此外,國家積極支持國產(chǎn)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā),以“新疆-2型稻麥聯(lián)合收割機(jī)”為代表的谷物聯(lián)合收獲機(jī)械研制成功,為我國大規(guī)模組織小麥跨區(qū)機(jī)收提供了成熟適用的機(jī)具保障。國家還對農(nóng)機(jī)產(chǎn)品增值稅長期實行優(yōu)惠稅率,對農(nóng)機(jī)流通、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)也實行稅費優(yōu)惠政策。上述事實都表明,國家作為農(nóng)業(yè)機(jī)械化制度供給主體的作用日漸突出,強(qiáng)制性制度供給更加有力有效。

在誘致性制度變遷的主導(dǎo)下,伴隨政府積極作為,這階段我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化取得了長足進(jìn)步。(1)主要糧食作物機(jī)械化收獲水平快速提升。在主要糧食作物各生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,小麥?zhǔn)斋@環(huán)節(jié)勞動強(qiáng)度最大，農(nóng)時要求最緊，勞動用工量最大，因而對機(jī)械化作業(yè)的需求最為迫切。依靠全新的機(jī)制和政府的組織協(xié)調(diào),通過大規(guī)?？鐓^(qū)作業(yè),小麥成為我國第一個基本實現(xiàn)生產(chǎn)全程機(jī)械化的糧食作物,水稻機(jī)收水平也快速提高。(2)大中型田間作業(yè)機(jī)械快速發(fā)展。一是在跨區(qū)作業(yè)的拉動下,聯(lián)合收割機(jī)保有量迅猛增長, 1995-2003年年均增長22.2%。二是大中型拖拉機(jī)及配套農(nóng)具增速觸底回升。1997年大中型拖拉機(jī)保有量扭轉(zhuǎn)了此前10年連續(xù)下滑的態(tài)勢,此后一直持續(xù)增長,同期大中型拖拉機(jī)配套農(nóng)具也持續(xù)增加。

(三)2004-2013年: “黃金十年”發(fā)展期,農(nóng)機(jī)裝備總量和作業(yè)水平持續(xù)快速提高

進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展環(huán)境發(fā)生了較大變化,主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)機(jī)械化需求快速增加與國家政策強(qiáng)力支持。

1.勞動力相對價格迅速上升,誘致性制度變遷內(nèi)在動力持續(xù)增強(qiáng)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),進(jìn)入21世紀(jì)后,我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)勞動力成本進(jìn)一步提高,家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積進(jìn)一步擴(kuò)大。2004年,我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.76%,農(nóng)村勞動力中有超過1.9億人轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè),是1978年的9.1倍[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)1978-2004年《中國統(tǒng)計年鑒》(國家統(tǒng)計局編)整理。;小麥、水稻、玉米三大主要糧食作物平均每畝折算的家庭用工勞動日工價達(dá)13.7元,是1978年的17倍[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(國家發(fā)展改革委價格司編)整理。。農(nóng)業(yè)勞動力的相對價格進(jìn)一步提高,對農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的需求更加迫切。

2.強(qiáng)制性制度安排密集出臺,及時彌補了市場失靈。雖然農(nóng)民對農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的需求更加迫切,但21世紀(jì)初期全國農(nóng)機(jī)化發(fā)展整體水平仍嚴(yán)重滯后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。1978-2003年這25年間,全國農(nóng)機(jī)總動力年均增幅為6.8%,不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值年均15.6%的增速,也明顯低于同期全國農(nóng)牧漁業(yè)總產(chǎn)值年均13.0%的增速及第一產(chǎn)業(yè)增加值年均11.9%的增速。2003年全國水稻栽植和玉米收獲環(huán)節(jié)的機(jī)械化水平分別僅為6%和1.7%,一些主要農(nóng)作物由于生產(chǎn)環(huán)節(jié)勞動強(qiáng)度過大,已嚴(yán)重影響到農(nóng)民種植的積極性[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)1978-2004年《中國統(tǒng)計年鑒》(國家統(tǒng)計局編)和《國內(nèi)外農(nóng)業(yè)機(jī)械化統(tǒng)計資料(1949-2004)》(農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司、中國農(nóng)機(jī)工業(yè)協(xié)會編)等資料整理。。造成這種情況的根本原因是農(nóng)業(yè)機(jī)械化存在系列市場失靈的領(lǐng)域。例如,21世紀(jì)初期水稻機(jī)插、玉米機(jī)收水平低的關(guān)鍵是機(jī)械技術(shù)水平不高、企業(yè)創(chuàng)新扶持不夠,同時也存在農(nóng)機(jī)農(nóng)藝不融合、配套基礎(chǔ)設(shè)施不健全等多方面原因。為了彌補市場缺陷,必須從根本上改變農(nóng)機(jī)化制度供給方式,及時進(jìn)行國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度安排。2003年全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化財政投入僅為27.1億元,占當(dāng)年全國財政收入的0.12%,財政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展具有很大空間[9]。自2004年開始,我國總體上已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)折期,已具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力、財政實力和發(fā)展條件。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的歷史大背景下,一系列促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的強(qiáng)制性制度安排密集出臺。(1)農(nóng)機(jī)購置補貼政策正式實施。2004年中央一號文件明確提出“提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平,對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)業(yè)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予一定補貼”。同年中央財政正式設(shè)立農(nóng)機(jī)購置補貼專項資金,當(dāng)年安排補貼資金0.7億元,此后中央財政補助資金規(guī)模逐年擴(kuò)大。截至2018年,中央財政已連續(xù)15年累計安排補貼資金1 861億元[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2004-2018年《全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化統(tǒng)計年報》(農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司編)整理。,進(jìn)一步帶動了農(nóng)民投入,有力地促進(jìn)了農(nóng)機(jī)化發(fā)展。(2)農(nóng)機(jī)化法制建設(shè)得到加強(qiáng)。《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》于2004年11月1日起施行,這是我國第一部關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法律,全面規(guī)范了國家支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)機(jī)化的責(zé)任,從科研開發(fā)、生產(chǎn)流通、質(zhì)量保障、推廣使用、社會化服務(wù)等方面明確了促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的扶持措施。2009年9月,國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理條例》。在此期間,農(nóng)業(yè)部和全國大部分省級人大、政府共制定出臺農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律法規(guī)80多部,為促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)機(jī)化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。(3)多方面支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的政策體系逐漸完善。自2004年起,幾乎每年的中央一號文件都對農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展提出明確要求。有關(guān)部門還通過實施保護(hù)性耕作工程建設(shè)規(guī)劃、全國新增千億斤糧食規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃等,加強(qiáng)農(nóng)機(jī)場庫棚、機(jī)耕道等建設(shè);通過實施一批國家重大科研項目,支持重點作物、關(guān)鍵環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)化技術(shù)與裝備研發(fā)。2010年7月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)又好又快發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2010〕22號),這是改革開放以來以國務(wù)院名義印發(fā)的第一個專門針對農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見,提出了財政、稅費、金融、保險、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的扶持措施,進(jìn)一步鞏固了改革開放以來的農(nóng)機(jī)化制度變遷成果,同時也做出了一些新的強(qiáng)制性制度安排。此后,不少地區(qū)還在農(nóng)機(jī)優(yōu)惠信貸、政策性保險補貼、重點環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)作業(yè)補貼、老舊農(nóng)機(jī)報廢更新補貼、農(nóng)機(jī)免費安全檢驗、農(nóng)機(jī)場庫棚用地等方面出臺了一些扶持政策。

3.以農(nóng)機(jī)購置補貼政策為“龍頭”的一系列強(qiáng)制性制度安排,較好地融合了誘致性制度變遷的需求,推動我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)入“黃金十年”[10]。(1)農(nóng)機(jī)裝備總量快速增長。2013年,全國農(nóng)機(jī)總動力達(dá)10.39億千瓦,比2004年增長62.3%,年均增長5.5%;當(dāng)年全國規(guī)模以上農(nóng)機(jī)制造企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入達(dá)3 843億元,是2004年的4.5倍,年均增長18.2%。(2)農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化。一是水稻插秧機(jī)、國產(chǎn)自走式玉米聯(lián)合收獲機(jī)等主要糧食作物機(jī)械化生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)的高性能農(nóng)機(jī)保有量大幅提高。二是農(nóng)機(jī)裝備大型化趨勢日益明顯。2013年,全國大中型拖拉機(jī)及其配套農(nóng)具保有量分別達(dá)527.02萬臺、826.62萬部,分別是2004年的4.71倍、4.38倍。全國大中型拖拉機(jī)保有量占拖拉機(jī)總保有量的比重由2004年的7.14%提高到2013年的23.12%。三是傳統(tǒng)種植業(yè)之外的其他領(lǐng)域農(nóng)機(jī)裝備保有量快速增長。(3)農(nóng)機(jī)化作業(yè)水平顯著提升。2013年全國主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)59.48%,比2004提高了25.16個百分點,年均提高2.8個百分點,這一增幅是1978-2004年這25年間年均增幅的5倍。(4)農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)加快發(fā)展。2013年,全國擁有農(nóng)機(jī)原值50萬元(含)以上的農(nóng)機(jī)化作業(yè)服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社分別達(dá)2.9萬個和4.2萬個,分別是2008年的3.4倍和4.9倍;2013年全國農(nóng)機(jī)化作業(yè)服務(wù)收入達(dá)4 467.63億元,10年間年均增長8.8%[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2004-2016年《全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化統(tǒng)計年報》(農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司編)整理。。

(四)2014年至今:農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),更加注重質(zhì)量效益

2014年5月,習(xí)近平總書記做出了中國經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)入“新常態(tài)”的重大戰(zhàn)略判斷。伴隨中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化也出現(xiàn)了許多新變化,最主要的變化是要素驅(qū)動、規(guī)模擴(kuò)張型農(nóng)機(jī)化發(fā)展方式已難以為繼,誘致性制度變遷再次陷入瓶頸。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展速度明顯下降。2004-2013年這10年間,我國農(nóng)機(jī)總動力年均復(fù)合增長率達(dá)5.5%,但2014年同比上年增速降為4%,2015年進(jìn)一步降為3.3%;2004-2013年,全國規(guī)模以上農(nóng)機(jī)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入年均增長率達(dá)18.2%,但2014年、2015年、2016年分別比上年提高了8.8%、8.2%、4.9%,大部分農(nóng)機(jī)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入增長率、利潤率和利潤增長率均出現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢。我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)增速整體放緩，核心原因是,在十多年的持續(xù)快速發(fā)展過程中,發(fā)展質(zhì)量和效益不高等深層次問題始終未能得到有效解決,甚至被高速發(fā)展的表象掩蓋起來,隨著農(nóng)機(jī)化發(fā)展總體速度下滑,這些長期積累的矛盾“水落石出”,說明單純的要素驅(qū)動、規(guī)模擴(kuò)張型農(nóng)機(jī)化發(fā)展方式已難以為繼,必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動和內(nèi)涵式發(fā)展道路,著力提升農(nóng)機(jī)化發(fā)展質(zhì)量和效益[11]。

面對農(nóng)業(yè)機(jī)械化出現(xiàn)的新情況與突出問題,國家及時出臺了有效措施。

1.及時調(diào)整農(nóng)機(jī)購置補貼政策。突出了綠色生態(tài)導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先保證糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需機(jī)具和免耕播種、節(jié)水灌溉、高效施肥、殘膜回收、畜禽糞污資源化利用等綠色發(fā)展機(jī)具的補貼需要;要求全面推行敞開補貼,促進(jìn)補貼政策普惠共享;明確在全國范圍內(nèi)開展新產(chǎn)品購置補貼試點,增強(qiáng)了補貼政策對農(nóng)機(jī)科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用[12]。

2.積極推動農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2015年5月,國務(wù)院印發(fā)《中國制造2025》,將“農(nóng)機(jī)裝備”列為優(yōu)先支持的十大重點領(lǐng)域之一[13]。2016年1月,環(huán)境保護(hù)部出臺規(guī)定推動農(nóng)機(jī)排放標(biāo)準(zhǔn)升級,倒逼農(nóng)機(jī)工業(yè)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型[14]。2017年,“十三五”國家重點研發(fā)計劃“智能農(nóng)機(jī)裝備”重點專項啟動實施,農(nóng)機(jī)變量作業(yè)技術(shù)、多功能田間管理作業(yè)技術(shù)、高速栽植技術(shù)、農(nóng)用航空作業(yè)關(guān)鍵技術(shù)等研發(fā)得到中央財政重點支持[15]。

3.大力推動主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化。2015年8月,農(nóng)業(yè)部部署在全國開展主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化推進(jìn)行動,將全程機(jī)械化的主攻方向定位在水稻、玉米、小麥、馬鈴薯、棉花、油菜、花生、大豆等九大作物,聚焦在耕整地、種植、收獲、植保、烘干、秸稈處理等6個生產(chǎn)環(huán)節(jié),圍繞提升主要糧食作物生產(chǎn)全程機(jī)械化水平和突破主要經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化“瓶頸”兩個主攻方向,分作物、分區(qū)域確立推進(jìn)各個主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化的主要技術(shù)模式[16]。

伴隨一系列密集措施的出臺,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化再次取得新成績。(1)主要農(nóng)作物生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化水平大幅提升。2016年水稻機(jī)械化種植水平達(dá)44.45%,比2013年底提高了8.35個百分點;同期棉花、油菜、玉米機(jī)收水平分別提高了11.37、14.45、15.11個百分點。(2)體現(xiàn)綠色發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)機(jī)具保有量快速增長。全國秸稈撿拾打捆機(jī)、谷物烘干機(jī)保有量分別由2013年底的2.25萬臺、4.28萬臺增長到4.68萬臺、9.32萬臺,年均增長分別達(dá)27.7%、29.6%[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2013-2016年《全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化統(tǒng)計年報》(農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司編)整理。。(3)農(nóng)機(jī)裝備智能化、信息化水平有所提升。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航農(nóng)機(jī)自動駕駛系統(tǒng)、農(nóng)機(jī)深松作業(yè)智能檢測系統(tǒng)等在一些大型農(nóng)機(jī)裝備上日益得到廣泛應(yīng)用。

三、我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化未來展望及政策建議

(一)未來展望

按照制度變遷理論分析框架,結(jié)合過去40年我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展歷程,展望未來,我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化將呈現(xiàn)出三大趨勢。

1.“減人增機(jī)”的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展,農(nóng)業(yè)勞動力將更多地向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化等問題日益突出,農(nóng)業(yè)勞動力不僅絕對數(shù)量逐年減少,老齡化趨勢也日趨明顯,這表明農(nóng)業(yè)勞動力相對價格還將繼續(xù)上升。依循誘致性制度變遷理論,農(nóng)業(yè)對農(nóng)機(jī)裝備和農(nóng)機(jī)作業(yè)的需求將呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢。隨著農(nóng)業(yè)勞動力的逐漸減少,我國農(nóng)業(yè)人地關(guān)系將會從過去的緊張走向?qū)捤?個體農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)張,未來農(nóng)業(yè)發(fā)展對大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的需求將快速增加,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械服務(wù)的需求也會快速上升。未來農(nóng)業(yè)裝備數(shù)量還將會持續(xù)增長,對多種類型的農(nóng)業(yè)機(jī)械需求也會同步擴(kuò)張。

2.農(nóng)機(jī)化發(fā)展更加注重質(zhì)量和效益。改革開放40年來,盡管我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展取得很大成就,但這種發(fā)展是以規(guī)模擴(kuò)張、外延擴(kuò)大、高投入、高消耗、重速度、輕效益為基本特征的粗放型發(fā)展方式,發(fā)展的質(zhì)量和效益不高,發(fā)展的可持續(xù)性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)是:農(nóng)機(jī)化科技自主創(chuàng)新能力不強(qiáng),農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)不合理,中高端產(chǎn)品有效供給不足,公共服務(wù)體系建設(shè)滯后,區(qū)域發(fā)展不平衡等。我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的不充分不平衡問題已經(jīng)越來越難以滿足市場需求。按照制度變遷理論中市場需求拉動的動力機(jī)制看,為了更好地支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,我國農(nóng)機(jī)化發(fā)展必須盡快實現(xiàn)由外延擴(kuò)展型向內(nèi)涵提升型轉(zhuǎn)變。這也表明未來農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展方向?qū)⒑艽蟪潭扔少Y源要素依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變,更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。

3.國家對農(nóng)機(jī)化發(fā)展大力支持還將持續(xù)。為了解決“誰來種地”的問題,必須在戰(zhàn)略上進(jìn)一步突出國家在農(nóng)機(jī)化制度變遷中的主導(dǎo)作用,堅持勞動力要素稀缺性制度變遷方向,繼續(xù)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化,同時又要著眼農(nóng)機(jī)化發(fā)展不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同作物、不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的具體經(jīng)濟(jì)技術(shù)問題,充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)機(jī)化發(fā)展中的主體地位和創(chuàng)造精神,鼓勵和保護(hù)體現(xiàn)農(nóng)民意愿的誘致性制度變遷,出臺符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律與市場需求的政策支持。我國棉花、油菜、糖類等經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)業(yè)機(jī)械化還處于起步發(fā)展階段,主要農(nóng)作物全程機(jī)械化任重道遠(yuǎn)。從農(nóng)業(yè)機(jī)械化高度發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看,政府的適度支持也是必不可少的。

(二)政策建議

農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速、良性發(fā)展既需要尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場作用,又需要更好地發(fā)揮政府作用,即將誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷有效融合。結(jié)合未來我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展趨勢,本文提出如下幾點推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策建議。

1.加強(qiáng)科技創(chuàng)新,提升中高端農(nóng)機(jī)產(chǎn)品有效供給能力。以市場為導(dǎo)向,以企業(yè)為主體,搭建農(nóng)機(jī)化自主創(chuàng)新平臺。整合各方面創(chuàng)新資源,構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研推用”緊密結(jié)合的農(nóng)機(jī)化協(xié)同創(chuàng)新格局。堅持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)開發(fā)并舉,加大行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā),努力實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控,提高中高端農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)品的有效供給能力。

2.加快技術(shù)推廣,補齊主要農(nóng)作物生產(chǎn)機(jī)械化短板。聚焦主要糧食作物生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要經(jīng)濟(jì)作物和畜牧業(yè)、漁業(yè)、林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等環(huán)節(jié)和領(lǐng)域,因地制宜推廣先進(jìn)適用、節(jié)本增效的農(nóng)機(jī)化技術(shù),推動農(nóng)機(jī)化技術(shù)集成,形成具有區(qū)域特色的全程機(jī)械化生產(chǎn)模式,加快補齊我國主要農(nóng)作物生產(chǎn)機(jī)械化短板[17]。

3.聚焦綠色發(fā)展,發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)機(jī)械化。以財政補貼引導(dǎo)、技術(shù)規(guī)范引領(lǐng)、項目示范帶動為抓手,大力推廣技術(shù)成熟的秸稈還田離田、保護(hù)性耕作、殘膜回收、畜禽糞污處理、精準(zhǔn)施肥及有機(jī)肥制備、高效施藥等綠色高效機(jī)具。推進(jìn)節(jié)能減排,加大老舊農(nóng)機(jī)報廢更新補貼力度。

4.加強(qiáng)“兩個融合”,推進(jìn)農(nóng)機(jī)化高質(zhì)量發(fā)展。一是加強(qiáng)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合。建立健全農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝專家協(xié)同攻關(guān)機(jī)制,制定科學(xué)合理的農(nóng)藝標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)械作業(yè)規(guī)范,將適宜機(jī)械化生產(chǎn)作為品種選育和農(nóng)藝技術(shù)研究的重要考核指標(biāo),大力推廣適合機(jī)械化作業(yè)的栽培管理方式。二是加強(qiáng)機(jī)械化與信息化融合。積極運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),加強(qiáng)智能化農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)與應(yīng)用,推進(jìn)農(nóng)機(jī)化生產(chǎn)管理信息服務(wù)與應(yīng)急調(diào)度平臺建設(shè),提升農(nóng)機(jī)化經(jīng)營管理、行政管理信息化水平[18]。

5.強(qiáng)化公共服務(wù),夯實農(nóng)機(jī)化發(fā)展后勁。完善作業(yè)補貼、技術(shù)推廣、維修服務(wù)、安全生產(chǎn)等扶持政策,創(chuàng)新跨區(qū)作業(yè)、訂單作業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等服務(wù)模式,推動農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)持續(xù)快速健康發(fā)展。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),加快土地整治和改造,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為農(nóng)機(jī)化作業(yè)創(chuàng)造更好條件。加強(qiáng)對農(nóng)機(jī)化發(fā)展的信貸、保險等金融服務(wù)。以農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社帶頭人為重點,培養(yǎng)一大批農(nóng)機(jī)作業(yè)能手、維修能手、經(jīng)營能手等農(nóng)村實用人才。