公共租賃住房項目PPP模式的稅收籌劃研究

夏利華

[摘 要] 政府與社會資本合作是新型的公共產(chǎn)品供應(yīng)模式，使用PPP模式有助于提高政府的治理能力和公共租賃住房資源的分配效率。公共租賃房是當前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中為了有效解決低收入群眾住房難題的產(chǎn)物，通過選取公共租賃住房建設(shè)項目PPP模式下業(yè)務(wù)流程各個環(huán)節(jié)有代表性的稅收籌劃點進行分析，對于完善PPP公共租賃住房建設(shè)項目稅收政策、豐富和拓展稅收籌劃具有指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞] PPP;公共租賃住房;稅收籌劃

[中圖分類號] F640[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2018）12-0139-03

一、研究背景

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中提出“建立租購并行的住房制度”，它促進了公租房建設(shè)的快速發(fā)展。自2005年以來，房價的快速上漲增加了中低收入家庭購房的壓力，公共租賃住房建設(shè)是黨和政府關(guān)注住房保障和民生服務(wù)的重要舉措。2015年5月，財政部等部門發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知》，對于緩解當前經(jīng)濟社會中存在的突出問題和矛盾，做好惠民生和維護穩(wěn)定的工作，具有重要意義。公共租賃住房建設(shè)的發(fā)展不僅需要政府監(jiān)管和相關(guān)部門的制度保障，還需要大量的建設(shè)資金。財政資金來源單一已成為現(xiàn)階段制約我國公共租賃住房建設(shè)的瓶頸。PPP（政府與社會資本合作）是新型的公共產(chǎn)品供應(yīng)模式，在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中得到廣泛應(yīng)用。這種模式被有效地應(yīng)用于公共租賃住房的建設(shè)中，它鼓勵和引導(dǎo)社會資本通過直接或間接投資、委托代理建設(shè)等方式參與公共租賃住房建設(shè)。政府購買的符合公租房條件的存量商品房項目和由項目公司建設(shè)運營的公共租賃住房項目都可以采用PPP模式投資建設(shè)和管理，因此這種模式被認為是一種有效的解決方案。

基于此，本文試圖從項目流程的角度分析PPP公共租賃住房建設(shè)模式享受的稅收優(yōu)惠政策和可行的稅收籌劃。SPV公司成立前，將做好各環(huán)節(jié)的稅收籌劃和計算工作，降低社會資本在公租房建設(shè)與管理中的成本，為社會資本提供一定的盈利空間，保障各方權(quán)益，提高社會資本參與公租房建設(shè)的積極性和持續(xù)性。

二、公共租賃住房PPP項目的稅收籌劃

（一）PPP項目的基本業(yè)務(wù)流程

PPP模式（Public-Private-Partnership）通過政府和社會資本共同建立一個項目公司獲得特許權(quán)協(xié)議，政府提供貸款擔保和相應(yīng)的政策支持，允許社會資本參與到社會公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供中，以此加快轉(zhuǎn)變政府的公共職能，同時使得社會資本取得利潤。財政部的財金[2014]76號《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，通知指出：“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)?！痹诤献鬟^程中，為確保公共利益最大化，政府部門主要負責監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格和質(zhì)量。

一般來說，在PPP項目中政府公共部門是發(fā)起者?；静僮髁鞒倘缦拢孩僬_定基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)需求并啟動項目;②擬定項目說明，對服務(wù)產(chǎn)出作出詳細規(guī)定;③通過招投標方式選擇最適合的社會資本為中標者;④政府和社會資本方成立一個項目公司（SPV），通過簽署特許權(quán)協(xié)議來確定各自的要求和責任;⑤SPV負責項目的設(shè)計、投資融資、開工建設(shè)、持有運營和管理等活動。⑥項目期滿結(jié)束后，有償或者無償移交給政府。政府和社會資本方相互協(xié)調(diào)與配合，以確保PPP模式的成功運行。

（二）PPP項目不同階段的稅務(wù)籌劃問題

PPP項目稅務(wù)管理中常見的問題是稅收政策分散導(dǎo)致可操作性不強。PPP項目具有較長的生命周期、復(fù)雜的運營和不同的項目模式，很多問題規(guī)定模糊導(dǎo)致企業(yè)不知如何實際操作。稅收政策體系不完善，不同的稅務(wù)機關(guān)在對待同一業(yè)務(wù)事項上適用的政策也不一致，例如PPP項目的利息補償，深圳地區(qū)增值稅按照金融業(yè)6%執(zhí)行，而北京地區(qū)執(zhí)行建筑業(yè)3%或10%的稅率，主管稅務(wù)機關(guān)對一些問題也無法給出明確解釋，增加了企業(yè)的納稅成本。在項目的不同階段涉及到的稅收籌劃要點如下。

1.項目籌備階段的稅務(wù)籌劃。

PPP項目模式當事人涉及融資方、政府、社會資本方、承包商和分包商等，主要運營商是項目公司。由于項目公司所處的行業(yè)和業(yè)務(wù)不同，稅收負擔也不同。由于PPP項目周期長，時間價值、通貨膨脹和稅收負擔轉(zhuǎn)嫁也對項目的總體稅收負擔產(chǎn)生影響，稅收籌劃措施應(yīng)根據(jù)稅收負擔的現(xiàn)值進行調(diào)整。SPV公司可以通過銷售合同和購買合同中的價格談判來明確納稅人，并積極爭取稅收優(yōu)惠和財政補貼以減輕稅收負擔。

2.項目采購階段的稅務(wù)籌劃。

在這個階段中，涉及稅收籌劃的主要環(huán)節(jié)為運作主體的選定及合同條款的擬定。從優(yōu)化的稅務(wù)風險的角度考量，運作主體可以設(shè)置為分公司、有限責任公司、有限合伙制等形式。PPP項目中的合同涉及到稅務(wù)條款，包括合同標的條款、合同當事人條款及合同價款條款。在實際操作中，合同條款的擬定要深入分析責任各方，在應(yīng)稅行為、合同價款是否含稅，價外費用，開具票據(jù)的時點上明確具體要求，注意區(qū)分設(shè)計、勘察等費用，避免增加稅負，以優(yōu)化稅務(wù)籌劃。

3.項目執(zhí)行階段的稅務(wù)籌劃。

項目執(zhí)行階段包括項目建設(shè)、融資及項目運營等過程，是整個項目的核心環(huán)節(jié)，需要重點關(guān)注。PPP項目所需的資金數(shù)額相對較高，不同的融資模式對流轉(zhuǎn)稅和所得稅的繳納有不同的影響。融資模式的稅收籌劃可以降低SPV公司在資本償還和利息支付過程中的稅費成本。在項目建設(shè)過程中基本不產(chǎn)生增值稅銷項稅額，作為工程總承包方，區(qū)分勘察、采購等過程的費用應(yīng)盡可能地取得可抵扣發(fā)票留待日后留抵，項目在建設(shè)階段出現(xiàn)虧損，應(yīng)當將其結(jié)轉(zhuǎn)至運營期，目前企業(yè)所得稅政策規(guī)定彌補虧損的期限為五年;在項目運營期應(yīng)該注意涉及到的關(guān)聯(lián)交易的轉(zhuǎn)移定價問題，以規(guī)避稅負增加的風險。項目在運營階段可能會產(chǎn)生房屋租金收入、廣告位出租收入、停車收入等，籌劃的重點是區(qū)分不同的收入類型明細核算，運營期間存在的政府補貼對PPP項目具有重要意義。根據(jù)補貼收入的不同類型，事先做好規(guī)劃也是必要的。

4.項目移交階段的稅務(wù)籌劃。

在資產(chǎn)移交階段，主要涉及到所有權(quán)不變時的資產(chǎn)移交和所有權(quán)發(fā)生變化時的資產(chǎn)移交。所有權(quán)相同時的資產(chǎn)移交是指將項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府，形式包括有償或沒有補償;所有權(quán)變動時的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移主要涉及股權(quán)退出。房地產(chǎn)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及征收和減少增值稅的籌劃，企業(yè)所得稅根據(jù)收入和損失計算，免稅和減稅籌劃可以考慮解散和清算等形式。

三、公共租賃住房PPP項目稅收籌劃案例分析

（一）案例項目概況

以YC市工業(yè)園區(qū)公共租賃住房及配套建設(shè)PPP項目為例。2017年1月，YC市工業(yè)園區(qū)管理委員會邀請全國各地的社會資本合作伙伴通過公開招標程序參與工業(yè)園區(qū)公共租賃住房和配套項目的PPP項目，YC市人民政府授權(quán)市住建局作為本項目實施機構(gòu)，采購方式為競爭性磋商，最終由信佳有限公司中標，由社會資本信佳公司與政府指定的“市城投”成立SPV公司實施本工程。該項目占地2100畝，建設(shè)內(nèi)容包括5個部分，具體是3個公共租賃保障性住房小區(qū)、15條市政道路、綠色景觀、功能配套設(shè)施和1座跨江大橋。其中，公共租賃住房40.66萬平方米（7608套），商業(yè)和生活配套設(shè)施4.58萬平方米，地下建筑面積14.91萬平方米，總投資36億元（不包括征地拆遷費）。該項目交通便利，基礎(chǔ)設(shè)施完善，商業(yè)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)中心齊全。PPP項目公司負責項目招投標、項目建設(shè)、運營、移交，特許經(jīng)營期限20年（含項目建設(shè)期36個月）。項目建成后，由項目公司進行運營維護，采用BOT的運作模式。項目公司完成道路項目的投資和建設(shè)并通過驗收測試后，YC市財政局將根據(jù)PPP合同確定的支付義務(wù)將道路使用費分配給市住房和建設(shè)局，市住房和建設(shè)局將根據(jù)合同協(xié)議分階段向SPV公司支付道路使用費，SPV公司將利用這一點收回其建設(shè)投資和維護費用，并獲得合理回報。項目建成竣工驗收以后，由SPV公司負責運營與養(yǎng)護等，期滿后移交給YC市房屋征收補償中心并由其進行具體安置，由政府統(tǒng)一收儲。

（二）典型業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的具體稅收籌劃方案

1.建設(shè)環(huán)節(jié)固定資產(chǎn)的籌劃。

“營改增”后，投資主體要盡量與運營主體保持一致，這樣就可以利用固定資產(chǎn)投資形成的增值稅進項稅進行抵扣，以降低整體稅負。按照工程預(yù)測，固定資產(chǎn)投資約15000萬元，其中房產(chǎn)5000萬元（代建，全部取得增值稅發(fā)票），機器設(shè)備約10000萬元，可抵扣的增值稅進項稅額為：

房產(chǎn)：5000/（1+10%）*10%=454.55萬元

設(shè)備：10000/（1+16%）*16%=1379.31萬元

共計1833.86萬元，根據(jù)財稅（2016）36號文的規(guī)定，第一年可以抵扣60%，也就是1833.86*60%=1100.32萬元，第二年可以抵扣40%，就是1833.86*40%=733.54萬元，不考慮時間價值因素，兩年時間可抵減增值稅款1833.86萬元。

在環(huán)境保護和節(jié)約能源方面，企業(yè)為安全生產(chǎn)、環(huán)保和節(jié)能而購買的設(shè)備投資，可在應(yīng)繳稅款中抵扣。項目公司在開發(fā)項目時應(yīng)注意環(huán)境保護，通過購買一定的機械設(shè)備，有效控制水污染的節(jié)能減排，并實現(xiàn)增值稅和所得稅的有效籌劃。

2.建設(shè)環(huán)節(jié)不同計稅方式的選擇籌劃。

施工企業(yè)需要事先與SPV公司溝通，這將影響SPV公司增值稅進項稅額的扣除，從整個PPP項目的角度來看，SPV公司和施工企業(yè)在建筑方面的總體稅收負擔應(yīng)該得到全面考慮。

例如，案例項目總投資36億元，其中建筑安裝投資24億元。假設(shè)項目公司將按6%稅率繳納增值稅，為簡單起見，項目建筑安裝企業(yè)一般稅收計算方法下的稅負比率約為5%，不同稅收計算方式下建筑企業(yè)PPP項目的整體增值稅負擔如下：

（1）一般計稅方式：

施工企業(yè)應(yīng)繳增值稅=24÷（1+10%）×5%=1.091（億元）

項目公司應(yīng)繳增值稅=36÷1.06×6%-24÷（1+10%）×10%=-0.1441（億元）

整體繳納增值稅9469萬元，其中項目公司留抵進項稅1441萬元。

（2）施工單位選擇簡易計稅方式時：

施工企業(yè)應(yīng)納增值稅=24÷1.03×3%=0.699（億元）

項目公司應(yīng)納增值稅=36÷1.06×6%-24÷1.03×3%=1.3387（億元）

整體應(yīng)繳納增值稅=0.699+1.3387=2.0377（億元）

從計算中可以看出，當建設(shè)方選擇一般計稅時，雖然增值稅比簡易稅收計算多3920萬元，但如果與SPV公司整體計算，抵扣鏈是完整和充分的，項目公司和建設(shè)單位的總稅收只有9469萬元，比簡易稅收計算方法少19008萬元，因此，建設(shè)單位在選擇稅收計算方法時仍然需要考慮SPV公司的整體情況。

3.運營環(huán)節(jié)收到政府補貼的稅收籌劃。

根據(jù)財稅[2011]70號文規(guī)定，符合條件的情況下可選擇將財政補貼作為“不征稅收入”而不是“免稅收入”，文件明確“在五年內(nèi)未發(fā)生支出且未繳回財政部門的部分，應(yīng)計入第六年的應(yīng)納稅所得額中繳納企業(yè)所得稅”。

假設(shè)案例項目中YC市政府按照合同約定，從2017年開始每年向SPV公司撥付2000萬元財政資金用于生產(chǎn)經(jīng)營，這部分資金如果作為征稅收入處理的話，當年需要繳納所得稅500萬元（假設(shè)不考慮其他盈利虧損部分），但是如果經(jīng)過事先籌劃，符合財政資金的管理要求，按照不征稅收入核算的話，可以滿5年后再繳納企業(yè)所得稅，即收到政府撥付的補貼時作為遞延收益處理，第6年將該筆補貼轉(zhuǎn)為營業(yè)外收入，全額納稅。通過稅收籌劃分析我們知道，遞延納稅可以使公司獲得資金的時間價值的收益，假設(shè)SPV公司貨幣資金的資金成本率為8%，2017年到2021年，SPV公司每年可以節(jié)省2000*8%=160萬元的資金成本，5年現(xiàn)值合計金額為160*（P/A，8%，5）=638.83萬元。

可知，如果在收到資金的當年稅務(wù)上確認為“不征稅收入”比之確認為“征稅收入”，所得稅的資本成本得以節(jié)省，資本使用成本越高，這一優(yōu)勢就越明顯。

在公共租賃住房PPP項目中，可以規(guī)劃建設(shè)配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施、幼兒園、停車場等具有一定建筑面積的項目進行租賃和運營，以實現(xiàn)資金平衡，獲得合理利潤，但在會計核算時要分開獨立核算。在納稅時對于不同的項目產(chǎn)生的收入要分別核算，否則對于稅收優(yōu)惠項目可能享受不到。

國家對于鼓勵的高新技術(shù)行業(yè)，可以減免征收企業(yè)所得稅。如果社會資本方條件許可，業(yè)務(wù)范圍可擴展至新型建筑墻體、隔音隔熱材料、防水密封材料和其他房屋面料來享受稅收優(yōu)惠政策。

四、結(jié)論與建議

公共租賃住房PPP模式的深入發(fā)展，需要長期稅制改革相配合。社會資本方應(yīng)重視PPP模式下稅收優(yōu)惠政策的使用，降低成本的同時促進資本流動。參與公共租賃住房建設(shè)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)與許多行業(yè)密切相關(guān)，研究PPP稅收問題應(yīng)該考慮項目的整個生命周期，而不能分割業(yè)務(wù)流程。項目公司要充分研讀政策，加強內(nèi)控機制建設(shè)，適當進行服務(wù)外包，做好稅收籌劃。

建議1：以項目的整體效益為出發(fā)點。在進行稅務(wù)籌劃之前，要關(guān)注整體利益，著眼于從項目生命周期涉及到的多個稅種進行全過程考慮，權(quán)衡利弊，使項目綜合效益達到最大化。

建議2：關(guān)注稅收政策調(diào)整。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國稅法也在不斷調(diào)整。在稅收籌劃過程中，公司密切關(guān)注法律法規(guī)的變化，并根據(jù)法規(guī)內(nèi)容及時調(diào)整稅收籌劃方案。如“營改增”政策的變化帶來了系列的機遇和風險。

建議3：適度增加PPP項目的稅收優(yōu)惠政策。建立一次性的臨時稅收優(yōu)惠政策來支持PPP項目的發(fā)展。提高社會資本參與PPP項目建設(shè)的積極性。為PPP項目公司制定特殊的稅收政策，以控制其運營過程。如果項目公司的收益在合理范圍內(nèi)，則可以享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。如果由于市場供求關(guān)系的變化，利潤超過合理回報，甚至賺取巨額利潤，稅務(wù)機關(guān)可以終止他們的優(yōu)惠政策。這樣不僅滿足了公共需求，而且有效地防止了PPP項目公司利用政府授予的特定權(quán)力壟斷運營并阻礙公共利益。

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