三位一體:中國海事行政案件范圍界定研究

劉振華，丁啟學

(青島海事法院威海法庭，山東威海264200)

隨著“一帶一路”建設、海洋強國、京津冀一體化及長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃等重大國家戰(zhàn)略的實施，中國海上活動日益頻繁，海洋經濟迅猛發(fā)展，由此引發(fā)的新類型涉海糾紛不斷增加。［1］海事行政案件便是其中之一。為順應海事行政案件等新類型涉海糾紛增加的趨勢，中國專門在2015年12月28日通過了《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》(簡稱《新司法解釋》)。該司法解釋于2016年3月1日施行。其出臺對于理順中國海事行政案件的類型具有重要意義。筆者主要以該解釋為基礎，分析中國海事行政案件的范圍。

一、中國海事行政案件概述

(一)中國海事行政案件的概念及類型

1.海事行政案件的概念

對于海事行政案件這一概念應如何理解，在2015年《新司法解釋》通過前，無論是1989年《最高人民法院關于海事法院收案范圍的規(guī)定》，還是2001年《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》均未對之作出一個具體的界定。這導致實務界的觀點并不完全統(tǒng)一。誠然2001年發(fā)表的《關于海事法院受理案件范圍司法解釋的理解和適用》一文指出，海事行政案件是指相對人不服海事行政主管機關的行政處罰或者就海事行政行為造成的損害向海事法院提起的行政訴訟，［2］但實踐中有關海事行政案件概念的理解依舊存在不同①山東省高級人民法院2009年11月發(fā)布的《關于海事行政案件管轄的意見(試行)》第1條采廣義概念，將海事行政案件定義為行政相對人因不服具體行政行為而提起的海事行政訴訟、海事行政賠償案件和與海事有關的行政機關依法申請強制執(zhí)行的案件。廣東省高級人民法院2011年12月發(fā)布的《關于指定部分案件由廣州海事法院管轄的意見(試行)》第2條則采用一種狹義的概念，將海事行政案件作為一類與海事行政賠償案件并列的案件，并將之定義為行政相對人不服海事行政管理機關或者其他行政管理機關作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的具體行政行為而向法院提起訴訟的行政案件。而在學界，不少學者采取了一種相對折中的觀念，將除海事行政執(zhí)行案件以外的由海事行政相對人對海事行政主管機關所提起的海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件等視為海事行政案件。比如，徐祥民認為，海事行政案件指相對人不服海事行政主管機關的行政處罰或者就海事行政行為造成的損害向海事法院提起的行政訴訟。金正佳認為，海事行政案件是指公民、法人或其他組織認為海上或內河行政管理機關的具體行政行為侵犯其合法權益而向法院提起訴訟的案件。。這在一定程度上掣肘了對海事行政案件的認定，但值得慶幸的是，隨著2015年《新司法解釋》的通過，這一問題得到了明確?！缎滤痉ń忉尅凡捎每隙ㄐ粤信e的方式在第79項至第85項對海事行政案件的范圍進行了細化，一共規(guī)定了七種海事行政案件。從內容上看，該解釋將海事行政訴訟、海事行政賠償、海事行政補償、海事行政執(zhí)行等案件均納入了海事行政案件之列。據此，結合《新司法解釋》的有關規(guī)定，筆者將海事行政案件定義為:公民、法人、其他組織認為海事行政主體的海事行政行為侵犯其合法權益而向法院提起訴訟的案件，以及海事行政主體依法向法院申請強制執(zhí)行的案件。

2.海事行政案件的類型

根據《新司法解釋》的規(guī)定，中國目前的海事行政案件主要有四類，分別是海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件、海事行政補償案件以及海事行政執(zhí)行案件。

其中，海事行政訴訟案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第79項至第82項，是指公民、法人、其他組織因不服海事行政主體的行政處罰、行政許可等具體行政行為或者海事行政主體的不作為，而在法定期限內，以該海事行政主體為被告提起訴訟的案件。比如，因不服海事行政主體作出的涉及海上、通海可航水域或者港口內的船舶、貨物、設備設施、海運集裝箱等財產的行政行為而提起的行政訴訟案件;因不服海事行政主體作出的涉及海上、通?？珊剿蜻\輸經營及相關輔助性經營、貨運代理、船員適任與上船服務等方面資質資格與合法性事項的行政行為而提起的行政訴訟案件等。

海事行政賠償案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第83項，是指公民、法人、其他組織認為海事行政主體違法行使職權，損害其合法權益，而以該海事行政主體為被告提起訴訟，請求國家賠償?shù)陌讣??？紤]到《中華人民共和國國家賠償法》中“國家賠償”所針對的損害主要指人身權和財產權，因此，海事行政主體違法行使職權的行為主要包括兩類，一是采用非法拘禁等方式侵犯他人人身權的行為，二是違法對船舶采取禁止離港、罰款等侵犯他人財產權的行為。

海事行政補償案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第84項，是指公民、法人、其他組織認為海事行政主體依法行使職權的行為對其合法權益造成影響，而以海事行政主體為被告提起訴訟，請求國家補償?shù)陌讣?。雖然海事行政補償案件和海事行政賠償案件都是因海事行政主體在行使職權的過程中侵犯了行政相對人的合法權益而引發(fā)的糾紛，但二者存在本質區(qū)別。海事行政賠償案件因海事行政主體的違法行為而發(fā)生;而海事行政補償案件則因海事行政主體的合法行為影響行政相對人的合法權益而產生，包括對海事行政征用的補償、對緊急海事行政行為致?lián)p的補償、協(xié)助公務受損的補償、為社會公益受損的補償?shù)?。?］

海事行政執(zhí)行案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第85項，是指在公民、法人、其他組織到期拒絕履行海事行政主體作出的生效決定時，海事行政主體依法向法院申請強制執(zhí)行的案件。在性質上，此類案件屬于非訴具體行政行為的執(zhí)行。嚴格地講，非訴具體行政行為的執(zhí)行并不是行政訴訟的內容，但《行政訴訟法》及其司法解釋對其作出規(guī)定，故應作為行政訴訟的內容之一。［4］

(二)海事行政案件的特殊性

海事行政案件不同于一般行政案件和其他海事案件，它們之間的差異亦即海事行政案件的特殊性實際構成了對海事行政案件單獨加以規(guī)制的動因。

1.海事行政案件與一般行政案件的分野

海事行政案件與一般行政案件的差異主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一，海事行政案件具有涉船性。船舶是海事行政行為的客體，故因海事行政行為而引發(fā)的海事行政案件也通常圍繞船舶展開。而這在其他行政案件中卻并不常見。此外，從船舶本身來看，其還具有一定的特殊性。實踐中，雖然船舶作為一種具有航行能力的海上浮動式構造物，屬于動產，但因其體積龐大、價格高昂，所有權、抵押權的設定均適用不動產的規(guī)則，故船舶兼具動產與不動產的屬性，而這無疑與一般行政案件的客體存在明顯不同。因此，海事行政案件的涉船性是區(qū)別于一般行政案件的一個重要特征。

第二，海事行政案件具有涉海性。海事行政案件涉及內水、領海、專屬經濟區(qū)、毗連區(qū)等海域，特定情況下還延伸到公海和他國海域，而其他行政案件則不然，多數(shù)與海上無關。受制于復雜海洋情況的影響，有關海事行政案件的證據采集、調查等活動將會和一般行政案件存在明顯不同，客觀的困難和挑戰(zhàn)也將更多。［5］340-341

2.海事行政案件與其他海事案件的分野

海事行政案件與其他海事案件的不同主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，案件性質不同。海事行政案件屬于行政訴訟的范疇，所涉及的是海事行政方面的爭議;而其他海事案件主要涉及的是當事人因海事侵權、海商合同等而產生的糾紛，屬于民事訴訟的范疇。

第二，案件當事人不同。海事行政案件發(fā)生在海事行政主體與公民、法人或者其他組織之間;而其他海事案件則不然，其所涉及到的當事人十分寬泛，且多發(fā)生于公民、法人或其他組織之間。

第三，案件審查對象不同。海事行政案件審查的對象為海事行政主體的行政行為，具有唯一性;而其他海事案件審查的對象類型多樣，既可以是因船舶與海上設施碰撞而產生的海事侵權行為，也可以是公民、法人之間所訂立的船舶買賣合同等，并不唯一。

二、界定中國海事行政案件范圍之行政主體標準

結合《新司法解釋》的規(guī)定，中國海事行政案件的界定可以從行政主體標準、行為標準以及利害關系標準三方面加以判斷。其中，行政主體標準是指:海事行政案件中的一方當事人必須為適格的海事行政主體。如果某一案件中的當事人均非海事行政主體，則該案件便不能歸入海事行政案件之列。

(一)適格海事行政主體之前置性條件

海事行政主體是指依法享有海事行政權，能代表國家，以自己的名義實施海事行政行為并獨立承受該行為所產生的法律效果的組織。適格海事行政主體就是可以作為海事行政訴訟的一方當事人，參與到海事行政案件中的行政主體。通常來講，海事行政案件中的海事行政主體指的就是海事行政機關。但要想成為海事行政案件中的適格海事行政主體，海事行政機關必須滿足一個前置性條件，即:行政機關行使的必須是行政管理職權。換言之，“海事行政主體”與“海事行政機關”這兩個概念并不完全等同，“海事行政主體”只是“海事行政機關”在法律層面上的一種身份，是海事行政機關在行使行政職權、進行管理時法律地位的體現(xiàn)。此外，“海事行政機關”在法律上還可有第二層身份——民事主體。比如在商店購買辦公用品、租借辦公用房等情況，此時的行政機關與從事行政管理時的地位不同，必須遵守等價有償、自愿等交易原則。因此，在認定某案件是否構成海事行政案件時，應當考慮是否一方當事人(海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件、海事行政補償案件的被告或海事行政執(zhí)行案件的申請人)是行使行政管理權的海事行政機關。

(二)適格海事行政主體之認定規(guī)則

行使行政管理權雖是構成適格海事行政主體的前置性條件，但并非所有行使此項職權的海事行政機關均可作為海事行政案件中的適格海事行政主體?？紤]到實踐中海事行政行為或由一個海事行政機關作出，或由兩個及以上的海事行政機關共同作出，抑或由海事行政機關的內設機構作出等諸多情況，故而，對何種行政機關可作為適格海事行政主體(適格被告或申請人)有必要專門加以分析。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》(簡稱《行政訴訟法》)及其司法解釋的規(guī)定，結合海事行政機關的管理體制，海事行政案件中適格海事行政主體的確定應遵循以下原則①參見《行政訴訟法》第26條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第6條。。

第一，直接向海事法院起訴的，作出海事行政行為的行政機關是被告。“直接向海事法院起訴”是指未經復議直接起訴的情況。

第二，經復議的案件，復議機關決定維持原海事行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原海事行政行為的，復議機關是被告;復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原海事行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告，起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。其中，“復議機關決定維持原海事行政行為”是指復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外;“改變原海事行政行為”是指復議機關改變原海事行政行為的處理結果。

第三，兩個以上海事行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。

第四，海事行政機關委托的組織所作的海事行政行為，委托的海事行政機關是被告。

第五，海事行政機關被撤銷或職權變更的，繼續(xù)行使其職權的行政機關是被告。

第六，對由海事行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出的海事行政行為，應以組建該機構的海事行政機關為被告;海事行政機關的內設機構或派出機構在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的情況下以自己的名義作出的海事行政行為，應以該海事行政機關為被告;法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的海事行政機關內設機構、派出機構，超出法定授權范圍內實施行政行為，應當以實施該行為的機構為被告。［5］348-349

(三)適格海事行政主體之主要表現(xiàn)

目前在中國，可以作為適格海事行政主體的機構主要有國家海事局及其下屬行政執(zhí)法機構、國家海洋局及其下屬行政執(zhí)法機構，以及其他對船舶、船員、船載貨物、海洋資源、海洋和通海水域環(huán)境保護等負有行政執(zhí)法權限的國家行政機關。

國家海事局及其下屬行政執(zhí)法機構由交通運輸部海事局、各直屬海事局以及地方海事局所組成。各分支海事局組建的“海事處籌備組”“巡查執(zhí)法大隊”等機構在得到法定授權的情況下亦可作為適格的海事行政機關，參與到海事行政案件之中。這些海事局享有海事行政權的依據主要有《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海域使用管理法》(簡稱《海域使用管理法》)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)等法律，《中華人民共和國航道管理條例》《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》等行政法規(guī)，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》等部門規(guī)章，以及一些地方性法規(guī)。在此基礎上，中國海事局主要負責的事項有:水上交通安全的監(jiān)督管理;船舶及相關海上設施的法定檢驗、登記、發(fā)證工作;船員、引航員等工作人員適任資格的注冊、培訓、考試和發(fā)證管理;對船舶污染事故和海上違法行為的調查處置;通航水域交通秩序的維護;航海保障以及協(xié)調、指導水下搜救活動等。

國家海洋局系國土資源部管理下的國家局，其享有海事行政權的依據包括《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等法律，以及《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》等部門規(guī)章、地方性法規(guī)。在2013年中國海監(jiān)、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察、公安部邊防海警四支隊伍整合后，國家海洋局的職能發(fā)生了重大變化，《中華人民共和國漁業(yè)法》《海洋行政處罰實施辦法》等規(guī)定也隨之適用于國家海洋局。目前，重組后的國家海洋局及其下屬行政執(zhí)法機構主要負責擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、海洋維權執(zhí)法;漁業(yè)執(zhí)法檢查;調查處理漁業(yè)生產糾紛、海上漁業(yè)生產安全事故;監(jiān)督管理海島、海域使用，以及海洋環(huán)境的保護等。

實踐中，除了海事局、海洋局這兩個海事行政主體外，其他行政機關在特定情況下也負有海事行政執(zhí)法權限，比如在開發(fā)水上風能、石油時，會涉及國家能源局的審查及監(jiān)管，此時的國家能源局便可被視為海事行政機關。［6］48-49

三、界定中國海事行政案件范圍之行為標準

界定海事行政案件范圍之行為標準是指:海事行政案件的起因必須是海事行政主體的某項海事行政行為，即海事行政主體在行使海事行政職權過程中實施的能夠產生法律效果的行為。［6］69實踐中海事行政行為類型多樣，以對象是否特定為基準可將其分為抽象海事行政行為與具體海事行政行為，前者是指作用于不特定人或事項并具有普遍約束力的海事行政行為，后者是指針對特定人或事項的海事行政行為?！靶袨闃藴省敝靶袨椤贬槍Φ膬H是具體海事行政行為以及海事行政不作為。

(一)具體海事行政行為

具體海事行政行為存在與否是判斷海事行政案件的一個重要因素。隨著中國海運事業(yè)的不斷發(fā)展，具體海事行政行為種類繁多。但并不是每一種具體海事行政行為都是海事行政案件中的行政行為。結合《行政訴訟法》《新司法解釋》等規(guī)定，目前海事行政案件所針對的具體海事行政行為主要包括海事行政處罰、海事行政強制、海事行政許可、海事行政征收、海事行政命令、海事行政檢查六類。

海事行政處罰是指海事行政主體根據法律規(guī)定，對違反海事行政法律法規(guī)的公民、法人或者其他組織給予制裁的海事行政行為。在實踐中，海事行政處罰的形式主要表現(xiàn)為:警告、罰款、撤銷船舶檢驗資格、吊銷船舶國籍證書或臨時船舶國籍證書、沒收船舶登記證書、扣留船員職務證書、吊銷船員職務證書、吊銷海員出境入境證件、沒收違法所得、沒收船舶等。［6］156-157

海事行政強制是指海事行政主體為實現(xiàn)行政目的，而對公民、法人或者其他組織的人身、財產和行為采取強制性措施的行為。它具體又可分為海事行政強制措施與海事行政強制執(zhí)行兩類。其中，海事行政強制措施是海事行政主體在行政管理過程中，為制止海事違法行為、防止證據毀損、避免危害發(fā)生等情形，依法對公民的人身自由或者公民、法人、其他組織的財物實施暫時性控制的行為。它表現(xiàn)為暫扣證書、暫扣船舶、禁止船舶進港或離港等形式。海事行政強制執(zhí)行是海事行政主體或者海事行政主體申請人民法院，對不履行海事行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務的行為。實踐中主要表現(xiàn)為強制清除航道礙障物、強制卸載超載船舶等方式。

海事行政許可是指海事行政主體根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，賦予或確認其從事特定活動的法律資格或權利的行為。它主要以證書、證件或決定文書為載體，具體可分為:通航管理類行政許可，比如船舶進入或者穿越禁航區(qū)許可;船舶管理類行政許可，比如船舶安全與防污染證書的核發(fā);船員管理類行政許可，比如船員任職資格證書的簽發(fā);危險品與防污染類行政許可，比如船舶載運危險貨物的適裝許可，等等。［6］138-139

海事行政征收是指海事行政主體出于國家和社會公共利益的需要，根據法律、法規(guī)的規(guī)定，向公民、法人或其他組織無償取得財產所有權的一種海事行政行為。目前，中國的海事行政征收主要針對船舶港務費、港口建設費等費用。

海事行政命令是指海事行政主體根據法律、法規(guī)的規(guī)定，要求公民、法人或其他組織進行一定的作為或不作為的海事行政行為。比如，責令船舶退出中國管轄海域、禁止無關船舶駛入特定海域等均屬于海事行政命令。

海事行政檢查是指海事行政主體依據法定的監(jiān)督檢查職權，對公民、法人或其他組織是否遵守法律、法規(guī)，是否履行海事行政命令等情況進行檢查了解的海事行政行為。實踐中，針對船舶是否適航所開展的船舶安全檢查、船舶防污染檢查等均可納入海事行政檢查之列。

海事行政案件所涉及的具體海事行政行為主要是指上述六類行為。至于其他的海事行政行為，比如，海事行政主體對內部人員作出的獎懲任免決定，海事行政主體通過勸導、警示、建議等形式作出的海事行政指導行為，由海事行政主體出面主持的海事行政調解行為，駁回當事人對海事行政行為提起申訴的重復處理行為，以及由其作出最終裁決的具體海事行政行為等，均不具備可訴性，由此而產生的糾紛并不屬于海事行政糾紛，不能歸入海事行政案件之列。

(二)海事行政不作為

海事行政不作為是指海事行政主體依公民、法人或其他組織的合法申請，應當履行也有可能履行法定職權但卻拒絕履行或者不予答復的行為。結合《行政訴訟法》以及《新司法解釋》的規(guī)定，對于海事行政主體的不作為，公民、法人或者其他組織也可以提起海事行政訴訟，因此海事行政不作為同樣可以作為一個標準判斷某一案件是否構成海事行政案件。但需注意的是，實踐中，海事行政主體拒絕履行或者不予答復的形式多樣，哪些行為可以作為海事行政案件所指向的對象提起訴訟、哪些不可以需要仔細甄別。

具體而言，可以從以下四個方面判斷海事行政主體的某項行為是否構成海事行政不作為。

第一，海事行政主體必須對其拒絕履行或者不予答復的事項享有相應的行政職權。這是海事行政不作為成立的前提。如果某一事項并非海事行政主體的職責范圍，則其拒絕履行或者不予答復的行為并不構成海事行政不作為。比如，當事人向不具有海事行政許可職權的海事行政主體提出相關申請，海事行政主體拒絕履行的行為并不構成海事行政不作為。

第二，海事行政主體拒絕履行或不予答復行為所相對的作為必須具有可訴性。亦即，海事行政主體拒絕履行或者不予答復的事項應為海事行政許可、海事行政強制等具有可訴性的具體海事行政行為。國家行為、抽象行政行為、內部行政行為、終局裁決行為等均不具有可訴性。

第三，海事行政主體存在作為的可能性。這主要是出于海事行政主體主觀方面的考慮。只有海事行政主體在主觀上有履行作為的義務并且條件也允許，但海事行政主體客觀上卻沒有履行，這樣才構成海事行政不作為。但如果海事行政主體是因不能預見、不能避免，并不能克服的客觀情況而未能履行應該履行的義務，該海事行政主體的行為便不構成海事行政不作為。

第四，海事行政主體逾期未履行其法定職責。這是海事行政不作為成立的實質性條件。比如，實踐中，當事人向海事行政主體提出通航水域內沉船沉物打撈作業(yè)的申請，海事行政主體在申請人各方面條件都符合規(guī)定的情況下仍拒絕作出相應的行政許可或者不予答復，其行為便構成海事行政不作為。

綜上，只有滿足這些條件，海事行政主體拒絕履行或者不予答復的行為才可視為海事行政不作為，由此引發(fā)的糾紛才可作為海事行政訴訟，列入海事行政案件之列。

四、界定中國海事行政案件范圍之利害關系標準

利害關系是指一種關聯(lián)度。界定海事行政案件的利害關系標準是指海事行政案件中公民、法人、其他組織的合法權益受損必須與海事行政主體的行政行為存在關聯(lián)，即因海事行政主體的海事行政行為而導致公民、法人、其他組織的合法權益受到影響或者被波及。如果一個案件中，公民、法人或者其他組織合法權益受損與海事行政主體的行為無關，則該案件就不屬于海事行政案件。

(一)利害關系的構成要件

利害關系本身具有一定的抽象性，如何準確把握海事行政案件的利害關系標準需仔細探討。目前，對于行政案件中利害關系標準的具體構成，學界觀點并不統(tǒng)一，主要存在二要件說、三要件說、四要件說三種觀點。

在二要件說下，利害關系由公民、法人或者其他組織所享有的合法權益，以及他們權益受損與行政行為之間的因果關系兩種要件構成。［7］

在三要件說下，利害關系由公民、法人或者其他組織所享有的合法權益、實踐中發(fā)生了成熟的具體行政行為，以及公民、法人或者其他組織權益受損與行政行為之間的因果關系三種要件構成。［8］

在四要件說下，利害關系由存在行政相對人、行政相對人的合法權益受到不利影響、行政相對人對受到不利影響的合法權益有所有權、具體行政行為與合法權益的不利影響有因果關系這四個要件構成。［9］

對上述三種學說，筆者贊同二要件說，即利害關系由合法權益與因果關系兩部分構成。理由有三。

其一，“權益受損與行政行為之間的因果關系”本身涵蓋了行政行為的實施以及受損合法權益的所有者。相較于二要件說，三要件說所獨有的“發(fā)生了成熟的具體行政行為”和四要件說所獨有的“行政相對人對受損合法權益有所有權”都可以歸入因果關系要件之中。它們本質上都是因果關系要件存在的前提。

其二，“合法權益”與“因果關系”兩要件為學界共同承認。在前述三種觀點中，合法權益與因果關系兩要件是各觀點的共同之處。這從側面表明這兩要件作為利害關系的構成要素在學界并無異議。

其三，《行政訴訟法》《新司法解釋》的相關規(guī)定涉及“合法權益”與“因果關系”的內容?！缎姓V訟法》第2條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟;第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！缎滤痉ń忉尅返?3項規(guī)定，海事行政案件包括:以有關海事行政機關及其工作人員作出上述行政行為或者行使相關行政管理職權侵犯合法權益為由，請求有關行政機關承擔國家賠償責任的案件?！扒址浮戏嘁妗薄袄﹃P系”等詞語，所表達的內容實際上就是當事人的合法權益以及行政機關所作行為與權益受損之間的因果關系。因此，采用二要件說“合法權益+因果關系”對海事行政案件的利害關系標準進行討論更為合適。

(二)合法權益標準

合法權益標準是利害關系判定的基礎，是指在海事行政案件中與行政主體相對的另一方當事人所受損的權益必須是合法權益，而非非法權益。該標準具體又由合法權利與合法利益兩部分構成。其中，“合法”之“法”不僅包括法律的明文規(guī)定，還包括法的基本原則和精神。亦即，只要法律沒有明文禁止某項權益，該權益就可以視為當事人的合法權益。實踐中，它可能以權利的形式表現(xiàn)，也可能以利益的形式表現(xiàn)。

海事行政案件中的合法權利是指財產權、人身權，以及法律規(guī)定的其他權利。財產權包括當事人在通?？珊剿驈氖逻\輸經營及相關輔助性經營的權利，從事貨運代理活動的權利，從事船員適任和上船服務等活動的權利，從事開發(fā)利用等活動的權利，從事漁業(yè)活動的權利等。人身權包括當事人的生命權、健康權等。其他權利是指法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機關應該積極作為去保護的權利。只要法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機關應當積極作為去保護的權利，行政機關不作為，公民、法人或者其他組織都可以提起訴訟。［10］

海事行政案件中的合法利益僅限于現(xiàn)實存在的實際利益，而不包括當事人可能獲得而無權期待的預期利益。之所以將預期利益排除在“合法權益”的范圍之外，主要是出于以下兩方面的考慮。

其一，預期利益作為一種間接可得利益，其本身具有極大的不確定性。比如，因某特殊水域航線開通而使某類運輸船舶升值的可能性等在司法實踐中極不確定、難以有效把握。

其二，避免發(fā)生當事人濫用行政訴訟權利的情況。從當前訴訟資源的現(xiàn)實情況來看，法院必須集中有限的資源，去最大限度地維護當事人的合法權益。一旦納入海事行政案件合法權益范圍的利益過于寬泛，則極易導致當事人濫訴的情況發(fā)生，而無法真正保護那些確實需要被保護的當事人。以是，合法權益應僅限于實際利益。

(三)因果關系標準

因果關系標準是在合法權益標準的基礎上推演而來的，是指海事行政行為與被損害的“合法權益”之間所存在的關聯(lián)性。如果在某案件中當事人合法權益受損，但損害的發(fā)生與海事行政主體的行政行為間無“因果關系”，則很難認定當事人具有足夠的爭訴利益，該案件也并不構成海事行政案件。而在利害關系的具體判定方面，目前比較多的學者接受了相當因果關系說。相當因果關系說本身有幾種不同的判定標準，主要是主觀說、客觀說以及折中說三類。主觀說主張:應當根據當事人在進行某項行為時所知道或者應當知道的客觀事實作為根據，來判斷行政行為與損害發(fā)生之間是否存在關聯(lián)?？陀^說主張:應當根據一般公民對行政行為的了解來認定行政行為與損害發(fā)生之間是否存在關聯(lián)。折中說主張:綜合前述兩種學說的內容對行政行為與損害發(fā)生之間的關聯(lián)性進行判斷。［11］

在海事行政案件的界定中，筆者主張采用客觀說來判斷海事行政機關所作出的海事行政行為與當事人合法權益受損之間的因果關系。這主要是考慮到權益受損的一方當事人往往帶有很強的情緒，他們對行政行為與權益受損二者之間關系的認定通常極具主觀性，因此，很難通過他們的認識來對因果關系做出一個合理的判斷。故在界定海事行政行為與當事人權益受損之間的關聯(lián)時，以社會上普通民眾對該行為的認識作為基準更為合理，所得出的結論也更值得采信。

五、結語

中國海事行政案件范圍的界定，應當兼采行政主體標準、行為標準，以及利害關系標準。在具體操作中，首先考慮行政主體標準，分析案件中的一方當事人是否為適格的海事行政主體。在此基礎上，再通過行為標準判斷引起糾紛的行為是否屬于具體海事行政行為或者海事行政不作為。如果屬于此類行為，再根據利害關系標準判定當事人的損失與海事行政主體作出的具體海事行政行為或者海事行政不作為之間是否存在關聯(lián)。如果存在關聯(lián)，則該案件就屬于海事行政案件，相關當事人可以提起海事行政訴訟;否則便不可納入海事行政案件的范疇。

參考文獻:

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［11］ 王延立.行政訴訟原告“利害關系”的界定［D］.鄭州:鄭州大學，2015:28.