學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的制度約束

汪全勝 衛(wèi)學(xué)芝

Institutional constraints of school sports facilities open to the public

WANG Quan-sheng，WEI Xue-zhi

摘 要： 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的。從制度的三個(gè)層次來考察我國現(xiàn)行學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的正式規(guī)則難以保障學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的合法性;非正式規(guī)則已構(gòu)成我國學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的阻力;而制度實(shí)施機(jī)制的缺失則難以保障學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的可操作性。根據(jù)現(xiàn)行的制度約束狀況，我國應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的制度創(chuàng)新，修改《體育法》關(guān)于體育制度的頂層設(shè)計(jì);增強(qiáng)現(xiàn)行制度的可操作性;完善現(xiàn)行的學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的實(shí)施機(jī)制，同時(shí)也要注意科學(xué)意識形態(tài)如價(jià)值觀念、道德觀念的培育與形成。

關(guān)鍵詞： 制度約束;正式規(guī)則;非正式規(guī)則;實(shí)施機(jī)制;體育設(shè)施

中圖分類號：G807.0?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1006-2076（2018）05-0055-06

Abstract： The Institutional economics think that system is made up of formal rules， informal rules and enforcement mechanism. From the three levels of the system to examine China's present socialization policy of school sports facilities， we find that the existing formal rules are difficult to guarantee the legitimacy of the socialization policy of school sports facilities; informal rules constitute the resistance of the socialization policy of school sports facilities; lack of implementation mechanism is difficult to ensure the maneuverability of the socialization policy of school sports facilities. Thus， according to the current system condition， we should strengthen innovation of socialization policy of school sports facilities， correct the top design of the sports law， enhance the operability of the system， perfect the implementation mechanism of the socialization policy of school sports facilities. At the same time we also must pay attention to the cultivation and formation of scientific ideology， such as values and moral ideas.

Key words： system constraint; formal rules; informal rules; enforcement mechanism; sports facilities

我國《體育法》第一條開宗明義，“發(fā)展體育事業(yè)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”。2009年國務(wù)院制定的《全民健身?xiàng)l例》，立法目的就是為了促進(jìn)全民健身活動(dòng)的開展。但全民健身活動(dòng)需要有一定的體育場地等體育設(shè)施作為基本前提與保障。根據(jù)2014年2月25日國家體育總局發(fā)布的《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報(bào)》，我國現(xiàn)有體育場地共169.46萬個(gè)，場地面積達(dá)到19.92億平方米，平均每萬人擁有體育場地12.45個(gè)，人均體育場地面積1.46平方米。其中教育系統(tǒng)（包括大中小學(xué)校）占有體育場地共66.05萬個(gè)，占38.98%;場地面積達(dá)10.56億平方米，占53.01%?？梢钥闯?，大中小學(xué)校體育設(shè)施占的比例較大，如何充分發(fā)揮現(xiàn)有教育系統(tǒng)中體育場地設(shè)施等在全民健身中的作用，是值得探討的。同時(shí)，在積極倡導(dǎo)群眾體育、滿足不斷增長的人民群眾體育需求的情況下，我國群眾體育設(shè)施還是極為缺乏的，需要探索擴(kuò)大群眾體育需求的場地、器材等設(shè)施。從2006年起我國在國家體育總局以及教育部的推動(dòng)下，確立了學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的基本政策與思路。然而十余年的實(shí)踐證明，該政策或制度實(shí)施效果不是很理想，固然影響學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的因素很多，我們認(rèn)為不可忽視現(xiàn)行的制度環(huán)境，需要從制度層面進(jìn)行良好設(shè)計(jì)，以建立學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的法律政策保障，從而推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放策略的順利進(jìn)行。

1 正式規(guī)則難以保障學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的合法性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是人類設(shè)計(jì)出來調(diào)節(jié)人類相互關(guān)系的一些約束條件[1]。制度包括正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實(shí)施機(jī)制三個(gè)部分。正式規(guī)則主要是由國家制定的法律、政策等;非正式規(guī)則則是指社會(huì)的價(jià)值觀、道德規(guī)范和意識形態(tài)等[2]。實(shí)施機(jī)制則是使得以上規(guī)則得以有效實(shí)現(xiàn)的條件和手段。

在實(shí)施學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的構(gòu)建過程中，我國現(xiàn)行法律制度發(fā)揮著重要的作用，它是學(xué)校體育設(shè)施開放化策略的基本制度保障，也是其具有合法性的理據(jù)，否則實(shí)施這樣的政策于法無據(jù)，也難以達(dá)到理想的效果。

憲法是制定規(guī)則的規(guī)則[3]。我國體育法律制度也是在憲法框架下確立與形成的，是我國體育法律制度的立法依據(jù)。我國《憲法》通過4個(gè)條款即第21條、89條、107條、119條規(guī)定了“體育”內(nèi)容，其中，第21條第2款①規(guī)定了我國體育事業(yè)的基本方針，也是我國現(xiàn)階段體育立法的根本指導(dǎo)思想;后三條的內(nèi)容主要涉及國務(wù)院以及地方各級人民政府、民族自治地方政府的體育管理職能及職責(zé)。

從法律層面上看，涉及到“學(xué)校體育”規(guī)定內(nèi)容的有《體育法》和《教育法》?！扼w育法》是我國體育活動(dòng)必須遵守的體育基本法，該法除第三章7條內(nèi)容專門規(guī)定“學(xué)校體育”以外，在該法的第2條、3條、12條、41條都規(guī)定了發(fā)展體育事業(yè)特別是群眾體育的基本內(nèi)容，但這些條款都沒有明確規(guī)定有“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放”的內(nèi)容。因此，從我國當(dāng)前體育立法的基本價(jià)值來看，《體育法》是將“學(xué)校體育”與“社會(huì)體育”截然區(qū)分的，沒有明確二者的緊密聯(lián)系，或者說沒有建立二者之間的聯(lián)系?！督逃ā吠ㄟ^兩個(gè)條款即第44條、50條設(shè)置規(guī)定了“學(xué)校體育”的內(nèi)容，但這兩個(gè)條款立法意圖都是強(qiáng)調(diào)公共體育設(shè)施為學(xué)校體育提供服務(wù)，而不是強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育設(shè)施為公眾開放的問題。然而有學(xué)者認(rèn)為，《教育法》第48條關(guān)于學(xué)校體育社會(huì)國家財(cái)政設(shè)立的規(guī)定②，已經(jīng)給學(xué)校體育社會(huì)化開放留下了口子[4]。我們認(rèn)為，從《教育法》立法指導(dǎo)思想來看，這種“公益性”主要強(qiáng)調(diào)學(xué)校給合自己的特點(diǎn)做一些公益性的服務(wù)，如提供公益體育比賽的場地，進(jìn)行公益體育宣傳活動(dòng)等等，但還沒有明確作為一種制度規(guī)定對社會(huì)開放。

因此，從我國現(xiàn)行的憲法與法律規(guī)定來看，雖然都倡導(dǎo)與鼓勵(lì)發(fā)展群眾體育、促進(jìn)全民健身活動(dòng)的開展，但是目前還沒有明確將學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放制度規(guī)定下來。最早嘗試確定學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的制度是由一些政策、國務(wù)院行政法規(guī)及地方立法實(shí)現(xiàn)的。2003年國務(wù)院制定實(shí)施的《公共文化體育設(shè)施條例》第6條第3款關(guān)于鼓勵(lì)學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放的規(guī)定③，這是我國以行政法規(guī)的形式第一次規(guī)定學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放問題，但這個(gè)條例的規(guī)定是一種倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，無強(qiáng)制約束力。2009年國務(wù)院制定實(shí)施的《全民健身?xiàng)l例》第12條僅規(guī)定在全民健身日時(shí)提倡學(xué)校體育設(shè)施對公民免費(fèi)開放的問題，但這也是倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的規(guī)定，約束力不強(qiáng)，操作性不足。

國務(wù)院及國家體育行政主管部門等也出臺(tái)了一系列文件倡導(dǎo)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放，如1995年4月25日國家體委發(fā)布的《關(guān)于公共體育場館向群眾開放的通知》、1995年6月20日國務(wù)院發(fā)布的《全民健身計(jì)劃綱要》、1996年11月25日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家體委制定的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》、2006年7月11日國家體育總局發(fā)布的《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》、2011年4月29日國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、2016年5月5日國家體育總局發(fā)布的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等等，但以上政策文件與上述國務(wù)院制定的《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定一樣，缺少強(qiáng)制約束力與執(zhí)行力。

2006年以后，國家體育總局、教育部等有關(guān)政策文件及相關(guān)地方立法出臺(tái)推動(dòng)了學(xué)校體育社會(huì)化開放政策的實(shí)施。2006年10月24日國家體育總局辦公廳、教育部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《全國學(xué)校體育場館向社會(huì)開放試點(diǎn)區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要》以及《全國學(xué)校體育場館向社會(huì)開放試點(diǎn)工作方案》等，開始實(shí)施學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策，一些地方如湖北、湖南、天津、上海、北京、遼寧、內(nèi)蒙等地在其制定的地方《全民健身?xiàng)l例》中明確規(guī)定了該項(xiàng)制度，甚至一些地方通過專門的地方立法如《北京市學(xué)校體育設(shè)施對外開放管理辦法（試行）》《深圳市學(xué)校體育設(shè)施對外開放管理規(guī)定》《廣東省學(xué)校體育場館向社會(huì)開放實(shí)施辦法》等，確立了學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的制度。

從以上分析看來，我國現(xiàn)行的關(guān)于學(xué)校體育制度的正式規(guī)則中存在這樣一些問題：

第一，作為我國體育基本法的《體育法》并沒有對學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放作出規(guī)定，哪怕只是非常原則性、概括性的規(guī)定，如此，就使得下位法包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章制度等失去了立法依據(jù);反過來，下位法中如果設(shè)置了關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放的制定就會(huì)欠缺一定的“合法性”。如果沒有“合法性”的法律制度實(shí)施就很困難。

第二，國務(wù)院制定的行政法規(guī)《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》等規(guī)定原則性、框架性過強(qiáng)，缺少法的硬性約束，不具有強(qiáng)制拘束力與可操作性，也會(huì)導(dǎo)致以上行政法規(guī)中關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施開放的制度難以獲得預(yù)期的實(shí)施效果。

第三，國務(wù)院及有關(guān)主管部門發(fā)布的政策文件因其效力位階低，不具有法律的屬性，約束力有限，也會(huì)導(dǎo)致學(xué)校體育社會(huì)化開放的政策或制度未能全面實(shí)施。

第四，地方立法即地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章因其缺少上位法的制定依據(jù)，合法性不足，因而也缺少“正當(dāng)性”，而且因其適用范圍的限制，多是針對中小學(xué)的體育設(shè)施的社會(huì)化開放，實(shí)施效果同樣受到制約。

2 非正式規(guī)則構(gòu)成學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策實(shí)施的阻力

前文說過，非正式規(guī)則主要由社會(huì)的價(jià)值觀、道德規(guī)范以及意識形態(tài)等要素構(gòu)成。積極的非正式規(guī)則能起到降低正式規(guī)則的實(shí)施成本的作用;但另一方面，與正式規(guī)則不相容或滯后的非正式規(guī)則則會(huì)對正式規(guī)則的實(shí)施起到阻礙作用[5]。

就學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策或制度而言，我國目前存在的社會(huì)價(jià)值觀、道德規(guī)范以及意識形態(tài)是該政策實(shí)施的阻力。社會(huì)價(jià)值觀是客體滿足主體需求的觀念、認(rèn)識，是社會(huì)主體的一種深層次心理信念，反映了社會(huì)主體的價(jià)值認(rèn)知。立法價(jià)值觀是社會(huì)價(jià)值觀在立法過程中的反映，體現(xiàn)立法對社會(huì)主體需要的滿足及意義[6]。我國現(xiàn)階段的體育立法價(jià)值觀，從學(xué)校體育角度來分析，我國從1995年制定實(shí)施的《體育法》開始就堅(jiān)持“學(xué)校體育”與“社會(huì)體育”的二元區(qū)分。從《體育法》的結(jié)構(gòu)來看，它總共設(shè)置了8章內(nèi)容，除了第1章總則以及第8章附則外，第2～7章是構(gòu)成體育法的“分則”即體育法的主體制度，它規(guī)定了我國《體育法》關(guān)于學(xué)校體育、社會(huì)體育、競技體育以及法律責(zé)任等具體的制度。《體育法》分兩章設(shè)置了“社會(huì)體育”與“學(xué)校體育”的內(nèi)容，分別是《體育法》的第2章與第3章。從結(jié)構(gòu)上來看，“社會(huì)體育”與“學(xué)校體育”是并列的，甚至有理由認(rèn)為，“社會(huì)體育”就是相對“學(xué)校體育”而言的，將國家體育形式就分為這兩個(gè)方面顯然是不妥當(dāng)?shù)摹Ａ硗鈴钠鋬?nèi)容的規(guī)定上來看，二者之間仍然有著截然分明的界限，學(xué)校體育的制度只適用學(xué)校體育，社會(huì)體育的制度只適用社會(huì)體育，兩者不相交融。在《體育法》實(shí)施之后，我國相關(guān)的體育立法如《全民健身?xiàng)l例》《學(xué)校體育工作條例》《公共文化體育設(shè)施條例》等，雖然有嘗試打通學(xué)校體育與社會(huì)體育的界限，建立起學(xué)校體育設(shè)施對社會(huì)公眾開放的制度以及社會(huì)體育公共設(shè)施向?qū)W?；?qū)W生開放的制度，但是不難發(fā)現(xiàn)，在價(jià)值觀念上仍然存在“學(xué)校體育”與“社會(huì)體育”的二元界分，二者之間的界限是明晰的，這種立法觀念在某種程度上成為了我國“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放”立法的阻力或無形障礙。

另外我國學(xué)校體育設(shè)施的建立來自于最早的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，學(xué)校是一個(gè)相對比較封閉的場所，學(xué)校體育設(shè)施設(shè)置的目的是滿足學(xué)校的教學(xué)需要，這種觀念在立法中有所體現(xiàn)，如《體育法》第22條規(guī)定學(xué)校體育設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)④，還有《學(xué)校體育工作條例》第6章專門規(guī)定“場地、器材、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)”，其內(nèi)容及立足點(diǎn)也是強(qiáng)調(diào)學(xué)校必須設(shè)置一定的體育設(shè)施，滿足學(xué)校的教學(xué)需要，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量對學(xué)校體育設(shè)施進(jìn)行投入，學(xué)校體育設(shè)施主要是為了滿足學(xué)校體育教學(xué)的需要等等。這些規(guī)定出發(fā)點(diǎn)就是“學(xué)校體育設(shè)施是學(xué)校開展體育日常教學(xué)應(yīng)具備的基本辦學(xué)條件”。從我國教育部以前開展的本科教學(xué)評估以及近些年開展的本科教學(xué)水平審核評估來看，生均體育場地、體育設(shè)施都是考察學(xué)校辦學(xué)條件的一個(gè)依據(jù)。學(xué)校的體育場地、體育設(shè)施等原則上是僅供學(xué)?；?qū)W生使用的。

道德觀念也是非正式規(guī)則的構(gòu)成部分，甚至成為非正式規(guī)則中的主要規(guī)則，如諾斯認(rèn)為，意識形態(tài)不可避免地與個(gè)人在觀察世界時(shí)對公正所持的道德、倫理評價(jià)相互交織在一起。林毅夫認(rèn)為，意識形態(tài)可以被定義為關(guān)于世界的一套道德信念與觀念[7]。道德與法律關(guān)系并不是斷然對立的，甚至在現(xiàn)代自然法學(xué)派看來，法律是最低限度的道德，法律是道德的最低要求?！暗赖路苫迸c“法律道德化”是事物發(fā)展的兩種趨勢。但道德在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，它提供了法律的合法性基石，是一種關(guān)于法律的正義、合理、公平的說法，從而成為法律合法性的依據(jù)。這是從終極意義上來說的，法律的制度規(guī)定離不開道德，我國現(xiàn)行的體育法律制度規(guī)定，特別是關(guān)于“學(xué)校體育”的制度規(guī)定，是與我國長期以來所信守的道德規(guī)則、基本信念等分不開的，也就是“學(xué)校體育”有別于“社會(huì)體育”，二者之間各自有各自的特點(diǎn)、適用范圍及基本要求等。

以上的價(jià)值觀念、道德觀念，構(gòu)成了非正式規(guī)則中意識形態(tài)的內(nèi)核。意識形態(tài)對于制度的運(yùn)行起著推動(dòng)、促進(jìn)和潤滑的作用[8]。意識形態(tài)表現(xiàn)為人們的思想觀念。在我國學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放過程中，在一些地方，只有極少數(shù)的學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放，“絕大部分學(xué)校的體育設(shè)施并沒有向社會(huì)開放”，對于學(xué)校的管理者而言，學(xué)校體育設(shè)施如果向社會(huì)公眾開放，就會(huì)帶來一系列的問題，學(xué)校安全與場地管理難是兩個(gè)最為普遍的問題，比如校園安全尤其是學(xué)生的安全無法保障，附近居民的大量涌入，對學(xué)生的安全來講是個(gè)隱患;體育設(shè)施要對外開放，勢必要配備相應(yīng)的人財(cái)物力，場地管理難度大;另外體育設(shè)施損耗明顯，設(shè)施維護(hù)費(fèi)用高，學(xué)校這方面的資金缺乏等。因此，要實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放目前難度很大[9]。

這種意識形態(tài)或思想觀念反映在學(xué)校體育設(shè)施開放的進(jìn)程上就是強(qiáng)化學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的困難或面臨的問題上。一些受訪學(xué)校表示，開放學(xué)校體育設(shè)施他們有一定的后顧之憂，首先，學(xué)校安全如何保障？據(jù)了解，很多省份把學(xué)校安全工作成績作為教育行政部門和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)考核工作成績的基本要素，實(shí)行安全穩(wěn)定工作“一票否決制”。尤其是各地發(fā)生的一些校園傷害案件，學(xué)校都增強(qiáng)了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和安全意識。校園是相對封閉的，大門有門衛(wèi)或保安把守，學(xué)校體育場館一旦向社會(huì)完全放開，外來人員進(jìn)入，會(huì)導(dǎo)致管理復(fù)雜化，校園秩序也會(huì)產(chǎn)生混亂，教學(xué)科研難以有安靜的環(huán)靜;再者，外來人員在學(xué)校體育健身中受到傷害，學(xué)校是否承擔(dān)責(zé)任;還有學(xué)校體育設(shè)施萬一受損，會(huì)影響學(xué)校的正常教學(xué)，增加學(xué)校的支出等等[10]。很多學(xué)者也都探討了學(xué)校體育設(shè)施的開放之困，如學(xué)校的安全隱患加大，健身安全責(zé)任不清;教學(xué)秩序受影響，設(shè)施遭損壞;費(fèi)用增加，資金短缺等等[11]。有些學(xué)校雖然響應(yīng)國家政策，配合地方體育主管部門逐步實(shí)施學(xué)校體育設(shè)施對外開放，但還是設(shè)置較為嚴(yán)格的進(jìn)入校園的條件，如對人的年齡限制、繳納一定的保證金、身體傷害承諾與學(xué)校無關(guān)等等，讓周邊的居民感覺進(jìn)學(xué)校使用設(shè)施有諸多不便，索性就不去了。另外，還有宣傳力度不夠，當(dāng)?shù)鼐用癫恢滥男W(xué)校開放，哪些學(xué)校不開放，政府部門缺少明確的公示，學(xué)校積極性也不高等等。盡管這些問題客觀存在，但是學(xué)校體育設(shè)施開放是一個(gè)大趨勢，辦法總比困難多，如何克服困難，發(fā)揮學(xué)校體育設(shè)施最大化的效益，這是學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策最終目的所在。

3 實(shí)施機(jī)制缺失無法實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的可操作性

學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放化政策是一項(xiàng)公共政策，那么公共政策的可操作性是什么呢？有學(xué)者認(rèn)為，公共政策可操作性的核心是要使得公共政策能夠在成本較低的基礎(chǔ)上順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)[12]。但一般來講，政策的可操作性是指政策的設(shè)計(jì)周詳，能夠在實(shí)踐中得以具體地實(shí)施與執(zhí)行。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，可操作性就是要建立有效的實(shí)施機(jī)制。

前文說過，實(shí)施機(jī)制是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的制度約束的重要組成部分。如果沒有有效的實(shí)施機(jī)制，那么制度將形同虛設(shè)[5]。

我們前文考察過正式規(guī)則中的法律制度中的規(guī)定，有一些法律規(guī)范性文件如國務(wù)院通過的《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身?xiàng)l例》等因缺少程序性的操作機(jī)制，而僅僅是一種倡導(dǎo)與鼓勵(lì)，難以實(shí)現(xiàn)“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放”的制度規(guī)定。有一些行政規(guī)范性文件如《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》《全民健身計(jì)劃綱要》《關(guān)于公共體育場館向群眾開放的通知》《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，因這些行政規(guī)范性文件不是法律，缺少法律屬性，沒有強(qiáng)制約束力，也無法保障學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的有效實(shí)施。

各個(gè)地方出臺(tái)的規(guī)范性文件有的屬于地方立法的范疇，有的則屬于地方行政規(guī)范性文件。在實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)上也存在一定的不完善地方。這里以浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的浙江省體育局、浙江省教育廳制定的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放的實(shí)施意見》為例。該文件屬于地方行政規(guī)范性文件，不屬于“法”的范疇，該行政文件對公開的學(xué)校的范圍作出規(guī)定⑤。另外，它規(guī)定，學(xué)校體育設(shè)施“具備安全管理?xiàng)l件的可納入開放范圍”，該文件雖然也規(guī)定了“保障條件”，如加強(qiáng)制度建設(shè)，維護(hù)開放秩序;加強(qiáng)設(shè)施管理，確?；顒?dòng)安全;做好社會(huì)保險(xiǎn)，提供安全保障;實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障;明確責(zé)任主體，落實(shí)開放責(zé)任等。但這些文件對實(shí)施機(jī)制的規(guī)定并不完善，如關(guān)于財(cái)政補(bǔ)助、經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定，該文件又作了授權(quán)，“具體補(bǔ)助辦法由各地財(cái)政、體育、教育部門另行制訂?！倍嚓P(guān)的配套性文件并沒有出臺(tái)，實(shí)際上使得這種財(cái)政補(bǔ)助、經(jīng)費(fèi)保障無法落實(shí)，影響了“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策”的實(shí)施效果，受到了一些公立學(xué)校有形或無形的抵制。其他地方通過的相關(guān)法律文件如《北京市學(xué)校體育設(shè)施對外開放管理辦法（試行）》《深圳市學(xué)校體育設(shè)施對外開放管理規(guī)定》《廣東省學(xué)校體育場館向社會(huì)開放實(shí)施辦法》也存在這樣的問題，實(shí)施機(jī)制不全，難以有效保障學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的實(shí)施。一般來講，實(shí)施“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策”需要滿足兩個(gè)基本條件：一是學(xué)校體育設(shè)施對外開放的操作步驟;二是學(xué)校體育設(shè)施的開放方式和管理措施要健全[13]。

針對學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放帶來的問題如安全問題、管理問題、經(jīng)費(fèi)問題等，我國有一些地方開始探索與積累一定的成功經(jīng)驗(yàn)，建立起了完整的制度實(shí)施機(jī)制[14]：

第一，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。一是可以由地方的體育行政主管部門用當(dāng)?shù)卣捏w育彩票公益基金給實(shí)施開放的學(xué)校以一定資金的補(bǔ)貼;二是由地方財(cái)政部門根據(jù)學(xué)校開放體育設(shè)施的情況給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以減少學(xué)校在開放體育設(shè)施過程中增加的額外負(fù)擔(dān)。

第二，安全保障機(jī)制。安全保障涉及兩個(gè)方面，一是對學(xué)校學(xué)生人身的安全影響問題，二是對外開放過程中使用學(xué)校體育設(shè)施造成的人身安全問題。對于第一個(gè)問題主要在于學(xué)校加強(qiáng)管理，特別是人員、交通的有效管理，保證學(xué)校學(xué)生的人身安全;針對第二個(gè)問題，可以建立財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度，讓實(shí)施的學(xué)校與保險(xiǎn)部門簽署協(xié)議，對開放過程中可能發(fā)生的人身安全和學(xué)校的財(cái)產(chǎn)安全等問題實(shí)行財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度。

第三，考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。地方體育行政主管部門與教育主管部門將“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放”政策實(shí)施情況納入地方政府部門的年度考核中，并且將其作為對開放學(xué)校實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。對一些開放做得比較好的學(xué)校，進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然績效考核指標(biāo)要設(shè)計(jì)合理，績效獎(jiǎng)勵(lì)與學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放程度有一定的比例關(guān)系，讓學(xué)校有一定的積極性去實(shí)施體育設(shè)施社會(huì)化開放。

第四，運(yùn)行保障機(jī)制。地方政府出臺(tái)相關(guān)政策，對學(xué)校、社區(qū)、政府體育主管部門、教育行政部門在學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放過程中各承擔(dān)什么樣的職能，需要履行什么樣的責(zé)任需要明確，建立有效的管理與運(yùn)行機(jī)制。比如政府體育主管部門、教育行政主管部門可以公布學(xué)校開放的名錄，使用體育設(shè)施的范圍，公民進(jìn)入學(xué)校履行的基本手續(xù)等;學(xué)校也配備一定的體育設(shè)施管理人員，對使用體育設(shè)施進(jìn)行有效指導(dǎo)與監(jiān)督;社區(qū)對居民進(jìn)入學(xué)校進(jìn)行有效的引導(dǎo)，保證學(xué)校正常的教學(xué)生活秩序，只有設(shè)置較為有效的運(yùn)行保障機(jī)制，才能保障學(xué)校體育設(shè)施有序進(jìn)行社會(huì)化開放。

我們認(rèn)為應(yīng)總結(jié)一些地方成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立更加完善的“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策”的實(shí)施機(jī)制，以保障該政策或制度有效、順利地運(yùn)行。

4 學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的制度創(chuàng)新

從以上分析看來，我國現(xiàn)行的學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策受制于現(xiàn)有的制度環(huán)境，從而限制了該政策的實(shí)施效果的發(fā)揮，應(yīng)從現(xiàn)有的制度環(huán)境出發(fā)，改變現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)與安排，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，建立更加完善的學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策或制度。

4.1 以體育法修改為契機(jī)，加強(qiáng)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的頂層設(shè)計(jì)

前文考察我們知道，在正式規(guī)則中，法律是正式規(guī)則中最主要的規(guī)則，法律的變化引起整個(gè)正式規(guī)則系統(tǒng)的變化。我國雖然有相關(guān)的規(guī)范性文件確立了學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的政策，但是在我國體育基本法中并沒有相關(guān)制度規(guī)定，從而使得作出如此規(guī)定的國務(wù)院相關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院部門的相關(guān)規(guī)章以及地方的一些創(chuàng)制立法都在某種程度上失去了“正當(dāng)性”根據(jù)，缺少“合法性”的根基。

世界上其他一些國家通過體育基本法來確立學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策，如西班牙在其1990年的《體育法》第3條第4款⑥以及第70條⑦都規(guī)定了學(xué)校體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放;法國《體育法》在其總則中也明確了該制度⑧，其他國家的體育基本法如韓國的《國民體育振興法》日本的《體育運(yùn)動(dòng)振興法》也都規(guī)定學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放的問題，日本1976年還專門通過了《學(xué)校體育設(shè)施對外開放法令》，促進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施對外開放。

我們可以借鑒國家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)我國現(xiàn)行《體育法》的修改，補(bǔ)充“學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放”的相關(guān)制度規(guī)定，以加強(qiáng)與完善我國體育法的頂層設(shè)計(jì)：一方面，彌補(bǔ)現(xiàn)行體育基本法的缺陷與不足，完善體育法的相關(guān)制度規(guī)定;另一方面，主要確立該制度在體育基本法中的地位，給下位法如體育行政法規(guī)、體育規(guī)章以及體育地方立法等提供“合法性”的依據(jù)與根基。

4.2 注重配套制度的設(shè)計(jì)，增強(qiáng)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的可操作性

《體育法》是體育基本法，它不可能對一項(xiàng)制度作出非常全面的規(guī)定，它需要下位法的主體制定相關(guān)的配套性文件來負(fù)責(zé)實(shí)施。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，下位法的制定主體有“執(zhí)行性立法權(quán)”，即下位法的立法主體可以根據(jù)本地方實(shí)際情況作出更加具體的規(guī)定，落實(shí)上位法中相關(guān)的制度。我國現(xiàn)行關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放的制度規(guī)定有這樣幾個(gè)明顯特點(diǎn)：一是以行政規(guī)范性文件的面目出現(xiàn)或是以地方立法的形式出現(xiàn)，立法的效力等級較低，缺少強(qiáng)制性的約束力;二是以“鼓勵(lì)”或“倡導(dǎo)”性的規(guī)定為主，不具有可操作性，約束力也不夠。我們應(yīng)改變這種狀況，盡量以“法”規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，增加制度的強(qiáng)制性與約束力;同時(shí)應(yīng)避免“政策化”語言，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)等規(guī)定的可操作性。

4.3 總結(jié)地方成功經(jīng)驗(yàn)，完善學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的實(shí)施機(jī)制

實(shí)施機(jī)制是制度發(fā)揮實(shí)際作用的機(jī)制，應(yīng)積極完善學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策的實(shí)施機(jī)制。針對現(xiàn)行學(xué)校體育設(shè)施存在的安全問題、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償問題、學(xué)校體育設(shè)施的管理問題、學(xué)校的教學(xué)秩序問題等，地方體育行政主管部門要建立相關(guān)的制度，如政府給予開放學(xué)校一定的財(cái)政補(bǔ)貼或一定的經(jīng)費(fèi)資助，用于學(xué)校體育設(shè)施的維護(hù)、保養(yǎng)等問題;建立開放學(xué)校的績效考核的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放納入到學(xué)?；蛘块T的考核指標(biāo)中，制定科學(xué)的考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法。對于開放學(xué)校做得比較好的，年度考核優(yōu)秀，當(dāng)?shù)伢w育或教育行政主管部門應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，但對于拿了財(cái)政補(bǔ)貼沒有實(shí)施有效開放或開放工作做得比較差，實(shí)施一定的追責(zé)機(jī)制，也可減免對其的財(cái)政補(bǔ)貼;建立專門的責(zé)任保險(xiǎn)制度，由學(xué)校與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)協(xié)議，保險(xiǎn)費(fèi)由政府體育主管部門支付或由政府部門統(tǒng)一購買開放學(xué)校的體育設(shè)施使用安全保險(xiǎn)，一旦在使用學(xué)校體育設(shè)施造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償;建立社區(qū)與學(xué)校的共同管理體制，以學(xué)校管理為主社區(qū)管理為輔的原則，學(xué)校安排一定的人員進(jìn)行有效管理，在維持正常教學(xué)秩序情況下，開放學(xué)校的體育設(shè)施;建立學(xué)校體育設(shè)施使用的適量收費(fèi)制度，因?yàn)閷W(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放需要有人員管理，需要對體育設(shè)施進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)等，雖然有政府的財(cái)政補(bǔ)貼支持，但學(xué)校還可以進(jìn)行適量收費(fèi)，學(xué)校適量收費(fèi)主要是增強(qiáng)社區(qū)居民維護(hù)學(xué)校體育場館開放的責(zé)任感和對學(xué)校體育場館設(shè)施的保護(hù)意識，同時(shí)也確立一定的公平意識，誰使用誰交費(fèi)。在條件成熟時(shí)，可實(shí)施學(xué)校體育設(shè)施的免費(fèi)開放政策。同時(shí)這也是一種有效的政策實(shí)施的監(jiān)督制度。當(dāng)然圍繞實(shí)施機(jī)制還要確立政府、社區(qū)、學(xué)校等不同主體的地位與責(zé)任，共同保障學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放。

4.4 加強(qiáng)宣傳，確立正確的價(jià)值觀念、道德觀念等意識形態(tài)

在學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策實(shí)施過程中，一定要注意強(qiáng)化意識形態(tài)的形成與固化。學(xué)校資源也是社會(huì)的公共資源，學(xué)校體育設(shè)施是以納稅人的錢而建立以來的，當(dāng)確立“取之于民，用之用民”，學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)化開放是大勢所趨，要針對現(xiàn)行開放政策存在的問題尋找有效解決方案，積極實(shí)施開放政策，正如有學(xué)者指出的，公立學(xué)校的體育設(shè)施是政府用納稅人的錢建設(shè)的，應(yīng)該“取之于民，用之于民”，因此學(xué)校體育設(shè)施對社會(huì)開放是合情合理的[9]。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放需要社會(huì)各方面的共同努力，如政府部門的重視與倡導(dǎo)、學(xué)校的理解與支持等[13]。我們認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化學(xué)校體育與社會(huì)體育的資源共享的理念。只有在整個(gè)社會(huì)意識形態(tài)達(dá)成高度的共識以后，學(xué)校體育設(shè)施社會(huì)化開放政策才能取得更大實(shí)效。

注釋：

①該款規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。”

②該條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在不影響正常教育教學(xué)活動(dòng)的前提下，應(yīng)當(dāng)積極參加當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)公益活動(dòng)。”

③該條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位內(nèi)部的文化體育設(shè)施向公眾開放?！?/p>

④該條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院教育行政部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)配置體育場地、設(shè)施和器材。學(xué)校體育場地必須用于體育活動(dòng)，不得挪作他用。”

⑤該文件規(guī)定：“各類公辦學(xué)校應(yīng)積極創(chuàng)造條件向社會(huì)開放體育設(shè)施，鼓勵(lì)其他學(xué)校向社會(huì)開放體育設(shè)施?！?/p>

⑥該款規(guī)定：“教育單位的體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)有利于多種體育活動(dòng)的使用，同時(shí)也要考慮地方社團(tuán)和體育協(xié)會(huì)的使用。計(jì)劃使用時(shí)要尊重正常的教學(xué)活動(dòng)。”

⑦該條規(guī)定由官方機(jī)構(gòu)資助的運(yùn)動(dòng)設(shè)施應(yīng)向社會(huì)開放，普通公民可以使用。

⑧該條規(guī)定：“凡是工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，必須建設(shè)體育設(shè)施，所有設(shè)施包括學(xué)校設(shè)施在內(nèi)應(yīng)充分利用，向各類使用者開放?！?/p>

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