我國農(nóng)村基層反腐面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略的優(yōu)化*

王林兵

（新疆師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,新疆烏魯木齊830054）

一、問題的提出

反腐，核心在于約束權(quán)力及其運(yùn)作，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，著力點(diǎn)在于規(guī)范權(quán)力關(guān)系。關(guān)于權(quán)力與腐敗關(guān)系的論斷，最著名莫過于孟德斯鳩“有權(quán)力的人使用權(quán)力直到遇有界限的地方才休止”[1]的主張。阿克頓也表達(dá)過類似的觀點(diǎn)，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[2]以此邏輯看，腐敗在任何一個(gè)國家的政治生態(tài)中都普遍存在，而以制度約束權(quán)力則是控制腐敗最為普遍的做法。在控制腐敗上，亨廷頓認(rèn)為,“在一個(gè)國家里要肅清腐化常常包括兩個(gè)方面，一方面要降低衡量公職官員行為的準(zhǔn)則，另一方面則要使這些官員的行為大體向此種準(zhǔn)則看齊。這樣做，行為和準(zhǔn)則雖都有所失，但卻能獲得準(zhǔn)則和行為在總體上的更大和諧。這樣一來，某些行為就逐漸被認(rèn)為是政治程序中正常的部分……”[3]在其看來控制腐敗的根本出路在于降低對腐敗的定性標(biāo)準(zhǔn)，但這顯然并非抑制和消除腐敗的良策，反而變相縱容和默許了腐敗行為。馬克思主義自由觀認(rèn)為，自由具有相對性，任何類型的自由都有其存在的相對條件。權(quán)力自由的前提是對制度、規(guī)則的認(rèn)同和遵守，任何超越制度、規(guī)則邊界的行為都是對自由的破壞。腐敗正是權(quán)力自由超越了制度邊界進(jìn)而導(dǎo)致公權(quán)力異化的結(jié)果。因此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[4]。

十八大以來，隨著黨和國家“打虎、獵狐、拍蠅”零容忍反腐斗爭的深入開展，反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，但目前我國反腐工作的重心仍聚焦于縣市及以上層級，而農(nóng)村基層反腐的力度和深度相對較小。亨廷頓認(rèn)為，腐敗在官僚金字塔和政治階梯中，越往上涉及的權(quán)力和物質(zhì)總量就越大，但發(fā)生的頻率相對較??；越往下涉及的權(quán)力和物質(zhì)總量雖越小，但發(fā)生的頻率卻極其之大?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1至9月全國檢察機(jī)關(guān)立案貪污賄賂犯罪案件27 235件35 633人，其中縣處級以下33 025人；2015年共查出問題36 911起，其中，省部級9起，地廳級384起，縣處級3 172起，鄉(xiāng)科級33 346起；2016年，全國共處分鄉(xiāng)科級及以下干部39.4萬人，增長24%，其中處分村黨支部書記、村委會主任7.4萬人，增長12%；2017年以來，全國因違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神被查處的干部總數(shù)達(dá)到53 195人，其中省部級領(lǐng)導(dǎo)干部6人，地廳級695人，縣處級5 113人，鄉(xiāng)科級47 381人?！盵5]從數(shù)據(jù)上看，在當(dāng)前反腐高壓態(tài)勢下黨和國家對基層腐敗問題的查處力度不斷加大，但腐敗存量仍然異常之大，基層反腐任重而道遠(yuǎn)；從政治發(fā)展角度看，進(jìn)一步加強(qiáng)基層反腐，降低基層腐敗存量是控制腐敗、肅本正源、穩(wěn)固政權(quán)合法性的必然選擇。

農(nóng)村地區(qū)基層腐敗問題與其他地區(qū)基層腐敗問題有一定的共性，但也有鮮明的特殊性。針對農(nóng)村基層的腐敗問題，國內(nèi)研究者們已經(jīng)做了一些研究，但研究力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。關(guān)于農(nóng)村基層腐敗產(chǎn)生的原因，研究者們有的從基層干部角度分析，認(rèn)為農(nóng)村基層腐敗與基層干部權(quán)力意識過重，責(zé)任意識不強(qiáng)有關(guān)。權(quán)力與責(zé)任失衡導(dǎo)致基層干部在行使權(quán)力的過程中吃拿卡要，化公為私，優(yōu)厚親友，甚至粗暴管理等；有的從制度角度分析，認(rèn)為基層民主不健全、專門立法欠缺、權(quán)力監(jiān)督不力等造成基層干部“權(quán)力任性”；也有一些研究者從農(nóng)村基層的政治、社會環(huán)境、文化角度進(jìn)行論述。誠然，這類分析從宏觀上揭示了農(nóng)村基層腐敗產(chǎn)生的普遍性原因，但幾乎沒有從群眾角度深入分析，更鮮有從農(nóng)村基層政府與農(nóng)村村民自治組織之間的關(guān)系上來分析農(nóng)村基層干部何以長期壟斷權(quán)力和權(quán)力腐敗。關(guān)于農(nóng)村基層反腐的策略，研究者們普遍以加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主、制度建設(shè)、反腐倡廉教育、干部管理、社會監(jiān)督、改革創(chuàng)新、建立大數(shù)據(jù)等為著力點(diǎn)進(jìn)行探討。誠然，這些應(yīng)對策略對加強(qiáng)農(nóng)村基層反腐具有參考意義和價(jià)值，但由于大多是從宏觀角度審視農(nóng)村基層的腐敗問題，因而未能從微觀角度提出具體且具有可操作性對策和建議。鑒于此，本文認(rèn)為加強(qiáng)基層反腐，必須深刻認(rèn)清基層反腐面臨的挑戰(zhàn)，在宏觀把握的基礎(chǔ)上從微觀的角度深入分析加劇農(nóng)村基層公權(quán)力異化的制度性和人為性因素；在應(yīng)對策略上要以問題為導(dǎo)向，通過制度創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村基層反腐的深入展開。

二、我國農(nóng)村地區(qū)基層反腐面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村基層群眾自治在一定程度上異化為基層干部權(quán)力壟斷性治理

從基層群眾自治的制度設(shè)計(jì)看，村委會代表村民進(jìn)行統(tǒng)一的村務(wù)管理和服務(wù)，有利于克服村民獨(dú)立行使村務(wù)自治權(quán)的無序性和盲從性。然而，一些村干部在村務(wù)管理中無視民主，漠視村民的主體性，采取權(quán)力壟斷性治理模式。權(quán)力的壟斷直接導(dǎo)致權(quán)力目的的異化。公權(quán)力由進(jìn)行統(tǒng)一的社會管理并服務(wù)于基層群眾異化為進(jìn)行統(tǒng)一的社會控制并服務(wù)于基層領(lǐng)導(dǎo)干部及其身后一小部分群體的利益。如山東省臨沂市鋼城區(qū)雙楊橋村黨支部書記、村委會主任王樹軍在危房改造工作中，將其母親列為“陽光低保”的幫扶對象，騙取國家危房改造幫扶補(bǔ)貼。[6]無獨(dú)有偶，2018年2月，江西省萍鄉(xiāng)市紀(jì)委也通報(bào)、查處了一批套取扶貧資金，優(yōu)厚親友的村、鎮(zhèn)干部。[7]在有些情況下，權(quán)力的管理性向度仍然指向傳統(tǒng)的統(tǒng)治性向度，權(quán)力的服務(wù)性向度則被弱化。如山西省澤州縣巴公鎮(zhèn)巴公二村村委會原主任兼黨支部書記周某隨意指使他人毒打本村村民，被他毆打過的村民既有七十多歲的老人，也有十幾歲的孩子。基層權(quán)力來自于基層群眾，然而在這些地區(qū)，基層群眾卻被異化的基層權(quán)力所支配，基層領(lǐng)導(dǎo)干部取代群眾成了權(quán)力的主要受益者。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會失范的互動(dòng)關(guān)系在一定程度上加劇了村干部對權(quán)力的壟斷。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)際上，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會往往自覺與不自覺地遵循著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系模式?！伴L期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，國家對城市的發(fā)展有政策支持，農(nóng)村大多采用自給自足的方式，由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力滲透到農(nóng)村，將村民委員會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬辦事機(jī)構(gòu)，將‘指導(dǎo)’變‘領(lǐng)導(dǎo)’，干預(yù)了村委會的決策權(quán)、人事權(quán)，干預(yù)了村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵8]如“山西省陽泉市平定縣岔口鄉(xiāng)黨委政府以‘集體研究’形式干預(yù)岔口鄉(xiāng)張山峪村的換屆選舉工作，從2014年11月9日至2015年6月18日，直接參與、實(shí)施了該村黨組織和第十屆村民委員會換屆選舉工作。其中，黨支部換屆會議進(jìn)行過4次，直接任命2次，產(chǎn)生過6個(gè)黨支部；村委會換屆會議進(jìn)行過8次，無故停止選舉日1次，總數(shù)9次?！盵9]在政府的干預(yù)下，村干部往往將政府的信任和認(rèn)可作為自身權(quán)力合法性的重要來源。此外，由于村干部的工資和村委會的辦公經(jīng)費(fèi)主要由政府撥付，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了控制村干部的有效手段，在各級行政體制中存在的目標(biāo)責(zé)任制也用來考核村干部，村干部唯鄉(xiāng)鎮(zhèn)馬首是瞻是必然的?！盵10]凡此等等都在一定程度上導(dǎo)致村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越近，與基層民眾卻日相疏遠(yuǎn)，農(nóng)村干部的權(quán)力日具壟斷性，權(quán)力目標(biāo)也日益內(nèi)卷化。

（二）權(quán)力的賦予者與行使者時(shí)常撇開正式的規(guī)則進(jìn)行非規(guī)范性的互動(dòng)

對大多數(shù)農(nóng)村基層民眾而言，作為基層權(quán)力的賦予者往往離權(quán)力中心較遠(yuǎn)，一般性的社會生活也并不需要刻意接近基層干部，但在關(guān)涉?zhèn)€人利益的某些時(shí)刻，基層民眾常見的心理和做法是通過接近基層干部以期得到更多的利益照顧。這種非正式的互動(dòng)模式無不是一種撇開正式規(guī)則與制度而進(jìn)行的非規(guī)范性的互動(dòng)。而這種非規(guī)范性的互動(dòng)，往往建立在人情關(guān)系或交換關(guān)系之上。

與契約社會不同，人情社會中的社會交往并不總是圍繞著權(quán)力和利益，人情關(guān)系在基層民眾與基層干部間的互動(dòng)中所發(fā)生的作用也并不必然指向腐敗，但這會影響人們對腐敗行為的界判。“在人情社會，很難區(qū)分一個(gè)人的行為是腐敗行為還是其他社會行為，因?yàn)檫@一行為可能沒有立刻得到補(bǔ)償，但是在一段時(shí)間之后，得到了其他形式的社會補(bǔ)償?！盵11]人情關(guān)系的存在一方面使基層民眾和基層干部模糊了腐敗的邊界，淡化了防腐、反腐意識，也使人們對較為熟識和親近的基層干部的腐敗行為的包容度遠(yuǎn)高于他者；另一方面，在人情關(guān)系帶來的持續(xù)的利益刺激下，基層民眾與干部之間的非規(guī)范性互動(dòng)會愈加頻繁，最終導(dǎo)致正式規(guī)則和制度的約束能力下降，滋生出直接的腐敗。而對于那些無法與基層干部建立起有效的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的民眾而言，交換關(guān)系則成了主要的互動(dòng)模式。如2014年河南沈丘下轄的李莊和朱莊農(nóng)民為修路集資送禮6萬元，而當(dāng)事村民普遍認(rèn)為“有關(guān)系就能辦事”[12]。在這種交換關(guān)系中，權(quán)力被視為一種可交換的資源在二者之間進(jìn)行著類似于商品流通式的交換。在農(nóng)村地區(qū)，由于這種交換方式涉及數(shù)額并不大，農(nóng)村干部操縱權(quán)力的成本與風(fēng)險(xiǎn)并不高，故這種權(quán)力與利益的交換并不長期而穩(wěn)定地發(fā)生在固定的主客體之間。一般情況下，掌握權(quán)力的干部往往能在選舉中實(shí)現(xiàn)連任，而需要通過接近權(quán)力換取更多利益的人卻在不斷變化。因此，在農(nóng)村地區(qū)，建立在交換關(guān)系基礎(chǔ)上的腐敗行為并不是偶然而零星的現(xiàn)象，而是一種以農(nóng)村基層干部為核心，生產(chǎn)與再生產(chǎn)不當(dāng)利益交換關(guān)系的持續(xù)過程。

隱蔽的人情關(guān)系和交換關(guān)系的存在，使權(quán)力的賦予者與行使者撇開正式規(guī)則進(jìn)行非規(guī)范性互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)成本較低，也使權(quán)力的賦予者對權(quán)力的行使者的腐敗行為保持著較高的容忍度。在我國當(dāng)前“零容忍”反腐敗的政治語境之下，作為權(quán)力賦予者的人民群眾是反腐敗的主力軍，其對這種非規(guī)范性互動(dòng)模式的依賴，極大地阻礙了我國農(nóng)村地區(qū)基層反腐的縱深推進(jìn)。

（三）農(nóng)村民眾在基層反腐行動(dòng)中的政治冷漠與“搭便車”心理根深蒂固

與那些積極活躍于基層干部周圍搭建人情關(guān)系和交換關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的民眾相反，相當(dāng)一部分基層民眾對基層政治表現(xiàn)出消極、冷漠的態(tài)度。盡管基層民眾政治冷漠的形成與其個(gè)人或群體的受教育水平、知識結(jié)構(gòu)、生活視野有關(guān)，但這與他們在實(shí)際政治生活中無法切實(shí)有效地行使政治權(quán)利有更大的關(guān)系。如河南東部一農(nóng)村村民坦言：“18歲之后經(jīng)歷了三次村委會換屆，都沒有投過選票，沒見過選票啥樣……”[13]，在一些農(nóng)村地區(qū)，村委會換屆選舉往往在選舉前夕就已經(jīng)醞釀、擬定好人選，選舉活動(dòng)往往只是一種程序性的過程。如2016年1月至3月，遼寧省紀(jì)委監(jiān)察廳問題線索共享和查處反饋平臺共接收到有關(guān)村委會換屆選舉問題232件，其中選舉程序不透明、結(jié)果不公開類問題占40件，占投訴總量的29.19%，主要表現(xiàn)為不召開村民大會，直接由村民代表選出，剝奪村民投票權(quán)；唱票不公開，選票實(shí)數(shù)和現(xiàn)場選舉人數(shù)不符，偽造選票；村委會采用提名候選人，讓選民在名單范圍內(nèi)進(jìn)行選舉，誤導(dǎo)村民選舉等。[14]長此以往，基層民眾參與選舉的熱情受挫，隨意授權(quán)他人代投或棄投選票的現(xiàn)象極為普遍，而類似的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表換屆選舉中也十分常見。與對基層政治消極冷漠的態(tài)度相反，大多數(shù)基層民眾對黨和國家的反腐動(dòng)向表現(xiàn)出極大興趣，時(shí)常成為其熱議話題。這種矛盾現(xiàn)象正反映出民眾既希望反腐能夠深入農(nóng)村基層，但又對基層的反腐政治保持較遠(yuǎn)距離的復(fù)雜政治心理，將反腐視為黨、國家和政府的事情。

即使在一些干部與群眾矛盾比較突出的農(nóng)村地區(qū)，集體反腐行動(dòng)仍然面臨著內(nèi)部壓力。曼瑟爾·奧爾森在討論集體行動(dòng)面臨的困境時(shí)指出：“任何集團(tuán)或組織，不管其大小，都是為某一集體利益服務(wù)的，其本質(zhì)就是使集團(tuán)中的成員受益，所以盡管集團(tuán)的全體成員對獲得這一集團(tuán)利益有著共同的興趣，但他們對承擔(dān)為獲得這一集團(tuán)利益而要付出的成本卻沒有共同的興趣。每個(gè)人都希望別人付出全部成本，而且不管他是否分擔(dān)了成本，一般總能得到提供的利益?！盵15]據(jù)此理論，在基層民眾集體反腐的行動(dòng)中，打擊和嚴(yán)懲腐敗干部是基層民眾共同的目標(biāo)，但受個(gè)人理性驅(qū)使，一些民眾要么出于對政治報(bào)復(fù)的畏懼，要么出于“坐享其成”的自利心理而表現(xiàn)出消極觀望傾向，而秉持這種傾向的民眾無一不希望由其他人承擔(dān)集體反腐行動(dòng)所帶來的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。這種“搭便車”心理的存在，使基層民眾在反腐中往往表現(xiàn)出消極被動(dòng)的狀態(tài)。基層民眾的政治冷漠與“搭便車”心理越是固化，基層腐敗就越是肆無忌憚。只有當(dāng)基層的腐敗行為直接侵犯或損害了自己的現(xiàn)實(shí)利益時(shí)，利益相關(guān)的民眾才可能站出來與腐敗行為進(jìn)行直接的抗?fàn)帯?/p>

（四）基層監(jiān)督制度的多元性與監(jiān)督主體的一致性矛盾導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督低態(tài)化

從理論上看，在權(quán)力缺乏有效監(jiān)督的情況下，腐敗直到權(quán)力擴(kuò)張達(dá)到臨界時(shí)才會得到抑制。但現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力行使者因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的忌憚，往往不會極致地?cái)U(kuò)張權(quán)力，而是通過鉆制度的空子來謹(jǐn)慎地進(jìn)行利益交換。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，腐敗關(guān)系雙方在嘗試鞏固彼此間互惠關(guān)系的同時(shí)，往往也試圖將利益惠及對象擴(kuò)大到其他監(jiān)督主體，如此，建立起“共榮共潰”的利益網(wǎng)絡(luò)。在這種網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)體性腐敗最終會發(fā)展為組織化腐敗。“分權(quán)是遏制權(quán)力濫用、防止腐敗蔓延的有效方法之一，腐敗的組織化正是對這一反腐敗制度的對抗，通過組織化的腐敗化解權(quán)力之間的制衡。”[16]從權(quán)力監(jiān)督的向度看，組織化腐敗正是基層政治生態(tài)中監(jiān)督制度的多元化與監(jiān)督主體的一致性矛盾的顯現(xiàn)。

在農(nóng)村，權(quán)力監(jiān)督制度往往包括財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、集體決策制度、村委會委員監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度、黨員監(jiān)督制度等，但組織化腐敗使多元性的監(jiān)督制度并不必然能夠有效地抑制權(quán)力任性和權(quán)力腐敗。一般而言，全面、多元的監(jiān)督制度能將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，而制度只有發(fā)揮出實(shí)效，“籠子里的權(quán)力”才能實(shí)現(xiàn)自由與張力的平衡。就村委會而言，在實(shí)際運(yùn)行中普遍存在三種腐敗現(xiàn)象，即要么村支書獨(dú)攬大權(quán)，要么村主任將村支書架空，要么村支書、村主任與村會計(jì)等村干部相互依持，形成利益共享的貪腐關(guān)系網(wǎng)。如“貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)新莊村以村支書為首，村委會主任、黨支部委員、村委會委員、出納、會計(jì)、村民組長、工程隊(duì)長等11名村干部集體貪污1 000萬元。”在組織化腐敗網(wǎng)絡(luò)中，無論村干部間何種程度的監(jiān)督，本質(zhì)上都是自己監(jiān)督“自己”。盡管法律賦予了基層群眾監(jiān)督基層干部的權(quán)力，但由于村干部對權(quán)力的壟斷和政治疏離感在基層群眾中的普遍存在，基層群眾對權(quán)力的監(jiān)督往往是低效的，甚至是無效的。如此，便加劇了村委會中監(jiān)督制度的多元性與監(jiān)督主體一致性的矛盾。

監(jiān)督制度的多元性與監(jiān)督主體的一致性矛盾在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中也有體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府、法院、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督也并不一定總能發(fā)揮實(shí)效。在一個(gè)部門掛多個(gè)牌子或者一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)帶多套班子的情況下，行使權(quán)力的主體往往也是監(jiān)督權(quán)力的主體。如安徽省六安市83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)專職人大主席，并且60%的人大主席分管政府部門工作，有的甚至還分管財(cái)政，直接掌管“一支筆”審批。由此可見，監(jiān)督制度的多元性與監(jiān)督主體的一致性矛盾是農(nóng)村基層民主監(jiān)督低態(tài)化的重要誘因，也是農(nóng)村基層地區(qū)腐敗頻發(fā)且難以控制的制度性因素。

三、我國農(nóng)村地區(qū)基層反腐策略的優(yōu)化路徑

（一）創(chuàng)新我國農(nóng)村村民自治制度，試點(diǎn)實(shí)行村委干部輪值制度，打破權(quán)力壟斷格局

基層群眾自治制度是實(shí)現(xiàn)基層民主、遏制基層腐敗的重要手段。就農(nóng)村地區(qū)而言，以村委干部輪值創(chuàng)新農(nóng)村村民自治制度，有利于打破農(nóng)村基層的權(quán)力壟斷性治理，充分有效發(fā)揮出制度防腐、控腐、反腐的作用。從法理上看，在農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)實(shí)行村級領(lǐng)導(dǎo)干部輪值制度是依照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱“村委組織法”）對村民自治制度的創(chuàng)新?！洞逦M織法》規(guī)定，“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成”[17]3，“村民委員會每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉”[17]5。較多的人員配置和較長的任期，為干部輪值提供了時(shí)間和空間。盡管《村委組織法》規(guī)定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”，但村干部輪值并不屬于特別指定、委派、撤換村民委員會成員的范疇，而是在組織內(nèi)部進(jìn)行職務(wù)輪值以實(shí)現(xiàn)更有效的權(quán)力制衡和監(jiān)督，并不違反法律。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村基層腐敗在很大程度上與村委會干部長期控制和壟斷權(quán)力有著直接關(guān)系。通過職務(wù)輪值，有利于降低村干部的權(quán)力意識，增強(qiáng)其服務(wù)意識，維護(hù)集體權(quán)威，規(guī)避權(quán)力壟斷。

在輪值策略上，村委會干部在村民民主選舉產(chǎn)生后，在任期內(nèi)由村委委員輪流擔(dān)任村主任與副主任，輪值周期為一年，輪值期間對委員會負(fù)責(zé)，接受其他委員和村民的監(jiān)督。具體實(shí)施上，當(dāng)村委會成員由三人構(gòu)成時(shí)，村主任、副主任、村會計(jì)輪流擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)。在工作決策中，一般性事務(wù)可由村主任自行決策，重大事務(wù)應(yīng)遵循集體議事決策原則，通過少數(shù)服從多數(shù)的投票機(jī)制進(jìn)行表決。在問責(zé)追責(zé)上，當(dāng)決策失誤導(dǎo)致工作出現(xiàn)問題時(shí)，應(yīng)由村主任承擔(dān)主要責(zé)任，具體執(zhí)行人承擔(dān)次要責(zé)任。如此，將督促村主任在議事和決策過程中對具體事務(wù)進(jìn)行周密的部署，促使具體事務(wù)的執(zhí)行人在工作過程中盡心、負(fù)責(zé)。當(dāng)村委會成員由4～7人構(gòu)成時(shí)，村主任、副主任、村會計(jì)主要職務(wù)應(yīng)由村委會成員集體表決從村委會成員中推選出三名擔(dān)任。在職務(wù)安排上，在同一任期內(nèi)，同一人擔(dān)任同一職務(wù)不能超過一次。在決策和追責(zé)問責(zé)上，則遵循前述策略。從制度形態(tài)上看，這一輪值制度打破了農(nóng)村基層長期以來固化的傳統(tǒng)權(quán)力格局，必然會招致相關(guān)利益既得者的反對。因此，要將這種輪值制度從理論推向?qū)嵺`，還需相關(guān)法律的支持。通過修改《村委組織法》或出臺《村委組織法》的實(shí)施細(xì)則將以上內(nèi)容通過法律或規(guī)章的形式確定下來，將能有效地保證具體實(shí)施。此外，農(nóng)村基層中廣泛存在村主任和村支書由同一人擔(dān)任的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力的壟斷以及黨組織對村委會的監(jiān)督低態(tài)化，鑒于此，應(yīng)通過修訂《村委組織法》，明確規(guī)定“在同一任期內(nèi)，村主任與村支書不得由同一人擔(dān)任”。綜上所述，通過試點(diǎn)實(shí)行村級領(lǐng)導(dǎo)干部輪值制度能夠有效遏制村委會干部在村務(wù)管理中無視民主、壟斷權(quán)力、以權(quán)謀私、貪污腐敗的行為。

（二）推進(jìn)有針對性的法制宣傳與政治教育，匡正農(nóng)村基層“干群”非規(guī)范性互動(dòng)關(guān)系

在法制精神尚未深入民心的情況下，非正式規(guī)則往往銷蝕著正式規(guī)則和制度而成為主要行為規(guī)范。因此，提高基層群眾的權(quán)利意識和反腐意識，匡正基層“干群”非規(guī)范性互動(dòng)關(guān)系，鼓勵(lì)、支持群眾積極反腐必須積極推行新一輪的普法進(jìn)程。以媒體、廣播、普法讀本等為載體，以普法宣傳隊(duì)、基層黨支部、村民委員會等為核心進(jìn)行法制宣傳，使基層群眾從思想領(lǐng)域逐步消除對非正式規(guī)則的依賴，主動(dòng)以規(guī)范化、制度化的互動(dòng)關(guān)系規(guī)制人情關(guān)系和交換關(guān)系。在實(shí)施策略上，第一，要重新編制適應(yīng)農(nóng)村基層反腐的普法讀本、媒體廣播資料。在內(nèi)容上既要側(cè)重宣傳村民自治委員會的產(chǎn)生、運(yùn)作、換屆等法定程序和法律規(guī)定，也要大力宣傳農(nóng)村基層民眾在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用、權(quán)利和義務(wù)，提高其主體意識，增強(qiáng)其依法對村委會工作進(jìn)行監(jiān)督的能力；第二，構(gòu)建有力的普法宣傳隊(duì)伍，建立農(nóng)村基層長效反腐普法制度機(jī)制。應(yīng)充分發(fā)揮基層政府普法工作組、村委會、村黨支部的作用，以三者為核心建立農(nóng)村基層普法的長效工作小組。在工作機(jī)制上，除了以傳統(tǒng)方式進(jìn)行反腐普法外，還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等，每天定時(shí)、定量向農(nóng)村民眾推送反腐相關(guān)的法律知識，使反腐普法工作日?；?、常態(tài)化；第三，積極宣傳依法治村、規(guī)范化和制度化“干群”互動(dòng)關(guān)系的對鄉(xiāng)村治理的遠(yuǎn)期價(jià)值和意義，與此同時(shí)，以典型案例為載體深入講解人情關(guān)系和交換關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村反腐的危害性，提升農(nóng)村基層民眾在政治活動(dòng)中的法制意識，引導(dǎo)農(nóng)村基層民眾主動(dòng)擺脫對非正式互動(dòng)模式的依賴而回歸到規(guī)范化、制度化的互動(dòng)方式上來。

在法制宣傳的同時(shí)，農(nóng)村基層黨支部還應(yīng)加強(qiáng)對群眾的政治教育工作，將普法工作與政治教育相融合。在政治教育方面，既要強(qiáng)調(diào)對中央和地方文件的學(xué)習(xí)，更要注重從思想上逐步改變?nèi)罕妼Υ锤南麡O態(tài)度。第一，要積極宣傳黨中央近年來的反腐政策、反腐成果，以黨中央強(qiáng)力反腐的信心、決心和勇氣來感染、號召農(nóng)村民眾與身邊的腐敗行為作堅(jiān)決斗爭；第二，要通過具體案例向農(nóng)村群眾闡釋腐敗的危害性、反腐與群眾個(gè)體之間的關(guān)聯(lián)性，增強(qiáng)農(nóng)村群眾的反腐責(zé)任感；第三，以鮮明的案例積極宣傳群眾在反腐進(jìn)程中的作用，調(diào)動(dòng)那些對反腐斗爭保持觀望和遠(yuǎn)離姿態(tài)的群眾的反腐積極性；第四，要著重宣傳群眾反腐的途徑、渠道以及保障機(jī)制，消除群眾反腐的顧慮，增強(qiáng)群眾反腐的安全感。如此，通過法制宣傳和政治教育，增強(qiáng)農(nóng)村基層群眾的法律意識、權(quán)利意識、規(guī)則意識、反腐意識，匡正基層“干群”非規(guī)范性互動(dòng)關(guān)系。

（三）推進(jìn)基層反腐制度建設(shè)，增強(qiáng)群眾反腐安全感與“獲得感”，抑制反腐“搭便車”心理

加強(qiáng)農(nóng)村基層反腐力度，必須推進(jìn)政務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度建設(shè)，增強(qiáng)群眾對政府和村民自治委員會工作的知情度。就基層政府而言，政務(wù)公開應(yīng)嚴(yán)格遵照《中華人民共和國政府信息公開條例》主動(dòng)公開政府信息，接受社會民眾、同級監(jiān)察部門和上級行政部門的監(jiān)督。在基層政府政務(wù)、財(cái)務(wù)公開方式上，在傳統(tǒng)的“上墻”“上網(wǎng)”方法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)“上街”。政府應(yīng)在街道的醒目位置建立政務(wù)、財(cái)務(wù)公開櫥窗，與“墻”“網(wǎng)”按月同步更新。通過建立和完善基層政府的政務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，有利于增強(qiáng)社會民眾的知情度，保證社會民眾和其他部門對政府進(jìn)行時(shí)時(shí)監(jiān)督。就村委會而言，村務(wù)、財(cái)務(wù)公開應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循相似的工作方法。但在公開方式上，除了上網(wǎng)、上墻之外，還應(yīng)“進(jìn)村”，將村委會的政務(wù)、財(cái)務(wù)信息張貼至各自然村的信息公開墻或櫥窗上，接受村民的監(jiān)督。

加強(qiáng)農(nóng)村基層反腐力度，還應(yīng)建立健全群眾反腐制度，增強(qiáng)群眾反腐的安全感和“獲得感”。建立健全農(nóng)村基層反腐的制度機(jī)制，就是要建立維護(hù)反腐渠道的暢通機(jī)制、反腐舉報(bào)的受理回復(fù)機(jī)制、反腐舉報(bào)的保密機(jī)制、反腐舉報(bào)的激勵(lì)機(jī)制以及對舉報(bào)腐敗案件的群眾的有限追責(zé)機(jī)制。在增強(qiáng)群眾反腐的安全感方面，政府的反腐部門應(yīng)派專人專員維護(hù)舉報(bào)渠道，及時(shí)清除腐敗網(wǎng)絡(luò)在舉報(bào)渠道中設(shè)立的障礙。在反腐部門收到舉報(bào)信息后應(yīng)及時(shí)向舉報(bào)人反饋受理或立案信息。此外，政府的反腐部門應(yīng)在處理腐敗案件期間和其后的無限期時(shí)間內(nèi)對相關(guān)案件的舉報(bào)人的具體信息進(jìn)行保密，以保證舉報(bào)人不會遭受腐敗分子的報(bào)復(fù)。在增強(qiáng)群眾反腐的“獲得感”方面，腐敗案件在得到司法部門審理和宣判后，應(yīng)及時(shí)向社會公開公布腐敗案件的處理結(jié)果。與此同時(shí)，政府部門應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金對舉報(bào)重大腐敗案件的群眾予以一定額度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或匿名口頭表揚(yáng)。而對于那些錯(cuò)誤舉報(bào)但并非惡意舉報(bào)的群眾，事實(shí)調(diào)查清楚之后也不應(yīng)追究其法律責(zé)任，在必要的情況下可以予以批評教育。而制度的運(yùn)行也需要法律的支撐，因此，建立健全基層反腐的制度機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該加快推進(jìn)《舉報(bào)法》的出臺和實(shí)施，使群眾反腐制度化、規(guī)范化和法制化。在《舉報(bào)法》尚未出臺之前，應(yīng)建立面向基層群眾，尤其是農(nóng)村基層群眾的法律援助中心，開通法律援助熱線，為農(nóng)村基層群眾提供維權(quán)、反腐的法律咨詢和建議服務(wù)。通過制度與法律的互洽，增強(qiáng)群眾反腐的安全感和獲得感，形成良好的群眾反腐局面。

（四）完善黨內(nèi)基層巡察制度，規(guī)制監(jiān)督制度多元性與監(jiān)督主體一致性矛盾，進(jìn)而抑制權(quán)力的異化

黨內(nèi)基層巡察制度是對我國黨中央和省級黨委巡視制度的縱深延續(xù)和補(bǔ)充，是“去除腐敗存量，遏制腐敗增量”的重要制度手段。2017年7月新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會可以建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督[18]，但并沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以設(shè)置黨的巡察機(jī)構(gòu)。盡管如此，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織都根據(jù)上級黨委指示建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的巡察組織。但在實(shí)際運(yùn)行中，其因缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)而表現(xiàn)出實(shí)效性偏弱，執(zhí)行性偏低的狀況。將“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級上設(shè)立基層巡察組織和機(jī)構(gòu)”納入中國共產(chǎn)黨巡視巡察制度中，有利于形成全國一致、上下銜接的巡視、巡察體系，保障巡視巡察工作的全覆蓋性，充分發(fā)揮出黨的監(jiān)督職能，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)黨外監(jiān)督，規(guī)制農(nóng)村地區(qū)基層監(jiān)督制度多元性與監(jiān)督主體一致性矛盾，進(jìn)而抑制基層公權(quán)力的異化。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)人力資源和財(cái)力資源有限，不能像縣市黨組織那樣建立完善的巡察工作體系，但也可以從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作職責(zé)、保障機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等方面進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全面負(fù)責(zé)制，同時(shí)由上級黨委委派專員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；在工作職責(zé)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全面負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的巡察工作。重點(diǎn)巡查人事、財(cái)政等領(lǐng)域，尤其是對人大、政府等機(jī)構(gòu)間出現(xiàn)的職務(wù)交叉、人事裙帶等問題進(jìn)行重點(diǎn)巡察，督促人大、政府等在制度和法律界限內(nèi)履行職務(wù)和行使權(quán)力，規(guī)避監(jiān)督體制多元化與監(jiān)督主體一致性的矛盾。在對村級黨組織的巡察中，重點(diǎn)巡察人事、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)，尤其是對不作為、亂作為、任人唯親、大搞裙帶攀附的基層黨員干部進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，充分保證農(nóng)村基層黨組織對村委會工作的有效監(jiān)督能力。在保障機(jī)制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡察機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制作專門預(yù)算，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層巡察工作的順利開展。在問責(zé)機(jī)制上，發(fā)現(xiàn)問題且事實(shí)清楚后應(yīng)對相關(guān)部門及當(dāng)事人依法嚴(yán)肅追責(zé)，如此，既能督促監(jiān)督部門和被監(jiān)督部門各司其職，避免職務(wù)交叉、裙帶勾連的現(xiàn)象出現(xiàn)，也能對腐敗行為形成巡察威懾力。為防止在一些“塌方式腐敗”的農(nóng)村基層地區(qū)出現(xiàn)官官相護(hù)、腐化黨內(nèi)基層巡察人員進(jìn)而導(dǎo)致基層巡察工作流于形式的現(xiàn)象出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨內(nèi)巡察工作應(yīng)建立完整的檔案和數(shù)據(jù)庫，隨時(shí)接受省級巡視部門或縣市巡察部門的抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)移交司法機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)與追責(zé)。通過以上制度設(shè)計(jì)，既保證了黨內(nèi)巡視巡察制度與全國監(jiān)察制度在制度上保持一致性和適應(yīng)性，也有利于促使基層不同權(quán)力主體切實(shí)履行自身職能，提升權(quán)力監(jiān)督的質(zhì)量和水平，真正將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，避免權(quán)力的異化。即使是在一些監(jiān)督制度多元性與監(jiān)督主體一致性矛盾極為突出的基層地區(qū)，來自上級黨內(nèi)巡察組的抽查以及省級黨內(nèi)巡視組的抽查壓力也會促使基層干部在行使權(quán)力的過程中更加自律。