權(quán)力結(jié)構(gòu)變更下的亞洲區(qū)域性公共產(chǎn)品供給

畢琳琳

一、區(qū)域性公共產(chǎn)品的理論闡釋

“區(qū)域性公共產(chǎn)品”的概念首先由托德·森德勒提出，[1]指在一個(gè)更有限的地理范圍內(nèi)所產(chǎn)生的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性收益。戴威林·埃斯特瓦多道爾認(rèn)為，區(qū)域性公共產(chǎn)品特點(diǎn)在于其好處有益于確定的區(qū)域。[2]在國(guó)際政治理論領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)主義首先使用“國(guó)際公共產(chǎn)品”概念，并將霸權(quán)穩(wěn)定理論與公共產(chǎn)品供給理論聯(lián)系起來(lái)。隨后，自由主義也將這個(gè)概念應(yīng)用于國(guó)際關(guān)系中，以解釋國(guó)際關(guān)系中相互依存現(xiàn)象、共同機(jī)制建立以及共同行動(dòng)的困境等問題。在國(guó)內(nèi)，很多學(xué)者對(duì)提供區(qū)域性公共產(chǎn)品進(jìn)行研究。樊勇明認(rèn)為，一般來(lái)說，國(guó)際安排，機(jī)制或制度的成本只是由其所服務(wù)的國(guó)家共享并適用于某個(gè)地區(qū)，這些制度或機(jī)制被稱為“區(qū)域性公共產(chǎn)品”。[3]

公共產(chǎn)品可以劃分為三類：純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品。與國(guó)際公共產(chǎn)品相比，區(qū)域性公共產(chǎn)品更側(cè)重國(guó)家的重要性，通過各國(guó)中央政府、地方政府、國(guó)際組織等行為體的協(xié)同合作，在一定范圍內(nèi)提供跨越國(guó)界的公共產(chǎn)品，旨在解決貧困、恐怖主義、流行病等各類區(qū)域性問題。[4]公共產(chǎn)品的供給和需求是否平衡是衡量供給有效性的最高標(biāo)準(zhǔn)。[5]在實(shí)踐中，區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品的討論主要集中在三個(gè)地區(qū)：歐洲、北美和東亞。在歐洲地區(qū)，以法德為核心領(lǐng)導(dǎo)歐洲國(guó)家，探索出國(guó)家間共同供給模式；在北美，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)周邊國(guó)家，形成以北美自由貿(mào)易區(qū)為代表的霸權(quán)國(guó)家供給模式。綜合來(lái)看，在路徑選擇上，基于外溢效應(yīng)的國(guó)家本位是區(qū)域路徑成功的前提，貿(mào)易一體化通常是邁向富有意義的區(qū)域性公共產(chǎn)品供給一體化的第一步。[6]

從國(guó)家的角度出發(fā)，工具理性是區(qū)域公共產(chǎn)品視角下區(qū)域合作的核心理念。在全球化和區(qū)域化的大背景下，區(qū)域合作往往首先是一國(guó)國(guó)內(nèi)政策的延伸，區(qū)域公共產(chǎn)品是國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品的外部化。經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)內(nèi)政治環(huán)境穩(wěn)定可以為國(guó)家有效提供公共產(chǎn)品提供保證，并為其鄰國(guó)帶來(lái)積極的外部效應(yīng)。仁慈領(lǐng)袖的存在是區(qū)域一體化的重要條件。[7]區(qū)域公共產(chǎn)品往往是區(qū)域一級(jí)國(guó)家“比較優(yōu)勢(shì)”國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品的投影。在產(chǎn)品供給的后期，產(chǎn)品逐漸脫離一國(guó)國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品的特性，逐漸形成跨國(guó)家的合作制度和機(jī)制，產(chǎn)生集體行動(dòng)。早期地區(qū)公共產(chǎn)品的主要提供者占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。在滿足本國(guó)需求的前提下，為了維持機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，克服集團(tuán)行動(dòng)的困境，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)將繼續(xù)提供全方位的區(qū)域公共產(chǎn)品，包括主導(dǎo)地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)則和政策，建立緩解緊張局勢(shì)的機(jī)制等等。但是，在這一過程中，上述“比較優(yōu)勢(shì)”不僅受到國(guó)家的外交戰(zhàn)略和國(guó)家意志的影響，也受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的起伏和國(guó)家整體的國(guó)力，以及國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)的博弈，及一個(gè)國(guó)家對(duì)特定區(qū)域合作的成本和效益的權(quán)衡等多重因素影響。

二、東亞地區(qū)公共產(chǎn)品的供給困境

區(qū)域公共產(chǎn)品首先在于制度等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其次在于基礎(chǔ)制度之上的治理創(chuàng)新。前者提到旨在促進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域合作的體制安排，涉及國(guó)家行為者和非國(guó)家行為者。而后者則指的是利益相關(guān)者自發(fā)組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的政策舉措的變化和完善。[8]在東亞地區(qū)尚未邁出第一步。戰(zhàn)后初期，東亞地區(qū)的首要問題是供應(yīng)不足。根本原因在于地區(qū)公共產(chǎn)品的私物化。盡管在東亞地區(qū)內(nèi)存在一個(gè)或多個(gè)國(guó)家自愿同意提供公共產(chǎn)品，但提供的并不是純粹的公共產(chǎn)品，而是設(shè)立了準(zhǔn)入機(jī)制，創(chuàng)建了一個(gè)提供專有公共產(chǎn)品的俱樂部。出于對(duì)自我利益的追求和維護(hù)，提供者傾向于產(chǎn)品的私物化，是俱樂部產(chǎn)品。[9]沒有對(duì)公共產(chǎn)品供應(yīng)成本做出貢獻(xiàn)的人被排除在外。[10]第二個(gè)困境是集體行動(dòng)的困境，行為者常常采取的搭便車行為，均不愿承擔(dān)供給的責(zé)任，因而難以在區(qū)域內(nèi)建立有效的區(qū)域性公共產(chǎn)品。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)成為東亞地區(qū)安全公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者，但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沒有對(duì)區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行規(guī)劃。1997年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，亞太經(jīng)合組織、美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際貨幣基金組織的無(wú)效暴露了東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)類公共產(chǎn)品的不足。美國(guó)在東亞地區(qū)不完善的公共產(chǎn)品安排、東亞地區(qū)區(qū)域性霸權(quán)的缺失使公共產(chǎn)品的供需失衡，在供應(yīng)初期就難以保證其有效性。

目前，東亞經(jīng)濟(jì)秩序有三大類：美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)體系，日本領(lǐng)導(dǎo)的TPP，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的一帶一路倡議和東亞RECP。除兩大經(jīng)濟(jì)一體化的安排之外，還有“10 +3”和“10+6”，中日韓自由貿(mào)易協(xié)定以及亞太自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)合組織、北京峰會(huì)、FTAAP等。東亞地區(qū)的合作機(jī)制以由東盟領(lǐng)導(dǎo)的小型聯(lián)盟和“10+3”主導(dǎo)供應(yīng)，三個(gè)地區(qū)性大國(guó)——中國(guó)、日本和韓國(guó)作為次要的參與者。這是一類多層次的非正式經(jīng)濟(jì)機(jī)制。由東亞10個(gè)小國(guó)組成的東盟主導(dǎo)了東亞地區(qū)的國(guó)際公共產(chǎn)品的提供，有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前東亞國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局下，區(qū)域公共產(chǎn)品的聯(lián)合供應(yīng)是現(xiàn)實(shí)的政策選擇。以東盟為代表的地區(qū)論壇、對(duì)話機(jī)制等的運(yùn)作，顯示出國(guó)家間的聯(lián)合作為區(qū)域公共產(chǎn)品提供者發(fā)揮了積極作用，有效地促進(jìn)了東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。但是，它更像是一個(gè)溝通平臺(tái)而不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。東盟作為職能中心具有“中心性”，但職能中心與權(quán)力中心的不對(duì)稱存在，使東盟只能通過不斷構(gòu)建新的合作框架才能維持其“中心地位”，導(dǎo)致其“重進(jìn)程，輕進(jìn)展”。[11]盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的公共產(chǎn)品主要由區(qū)域組織提供，但以東盟為主導(dǎo)的合作模式并不能解決頻繁地區(qū)經(jīng)濟(jì)摩擦，地區(qū)性公共產(chǎn)品供給處于逆差狀態(tài)。

東亞地區(qū)仍需要一個(gè)基于東亞現(xiàn)實(shí)的模式的規(guī)則提供者。與世界其他主要地區(qū)相比，東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作起步較晚，合作機(jī)制不高，沒有涵蓋所有國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作組織，嚴(yán)重不符合該地區(qū)各國(guó)之間的密切的經(jīng)濟(jì)狀況。實(shí)際上，盡管東亞的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和穩(wěn)定在一定程度上取決于東盟的團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)能力，但更重要的決定性因素仍然是地區(qū)內(nèi)力量結(jié)構(gòu)變化，即取決于中國(guó)與日本之間的權(quán)力對(duì)比中國(guó)與美國(guó)之間的變化。[12]亞洲地區(qū)以發(fā)展中國(guó)家為主，在發(fā)展中國(guó)家集中的地區(qū)，大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)以及領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)力的缺乏阻礙了區(qū)域公共產(chǎn)品的提供。[13]

三、中國(guó)崛起背景下的亞洲公共產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng)與變動(dòng)

在東亞地區(qū)，在沒有形成區(qū)域公共產(chǎn)品的前提下，機(jī)制形成的初期階段需要區(qū)域性霸權(quán)國(guó)家承擔(dān)成本，搭建和填充公共產(chǎn)品的框架。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)搭建的東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)與安全秩序承擔(dān)著亞洲公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。隨著美國(guó)在國(guó)際體系中的相對(duì)衰落，亞洲四小龍的崛起使區(qū)域性經(jīng)濟(jì)架構(gòu)構(gòu)建的責(zé)任發(fā)生轉(zhuǎn)移。當(dāng)?shù)貐^(qū)主導(dǎo)國(guó)家對(duì)區(qū)域外部世界具有更多戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，它往往將自身地理所屬區(qū)域視為安全屏障或戰(zhàn)略基地，并因此傾向于通過提供更高水平的區(qū)域公共產(chǎn)品來(lái)鞏固和提升其地區(qū)主導(dǎo)權(quán)的合法性。[14]除了組織全球經(jīng)濟(jì)安排的美國(guó)之外，中國(guó)、日本和韓國(guó)三國(guó)的實(shí)力強(qiáng)勁，在強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上追求更高的政治地位，因而均對(duì)地區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)有合作意向，日本、東盟也對(duì)地區(qū)整體性經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行了探索。

從制度合理性的角度來(lái)看，多區(qū)域治理機(jī)制的并行發(fā)展是東亞合作的總體特征。不同國(guó)家可以從不同機(jī)制的不同層面實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，增強(qiáng)區(qū)域和區(qū)域間合作的靈活性，開展良性的“機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)”。[15]從地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制角度來(lái)看，東亞地區(qū)存在著復(fù)雜的多重架構(gòu)，其背后是各大國(guó)推行的自貿(mào)區(qū)模式之爭(zhēng)。而這種模式之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系則由該地區(qū)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)的差異決定。“貿(mào)易結(jié)構(gòu)差異論”反映了東亞各國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和分工地位。[16]東亞地區(qū)內(nèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和分工地位的變化也自然影響著不同經(jīng)濟(jì)機(jī)制模式的建立，同時(shí)，地區(qū)秩序的維持也需要區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品供求市場(chǎng)中各行為體的協(xié)同互動(dòng)。

在早期，中日兩國(guó)在地區(qū)主導(dǎo)權(quán)中形成了競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)的差異使雙方難以達(dá)成合作。對(duì)日本而言，2001年以后，日本主要集中在雙邊自由貿(mào)易和多邊自由貿(mào)易方面。重點(diǎn)是建立自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）和經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定（EPA），以及在環(huán)境保護(hù)、能源開發(fā)和氣候治理等領(lǐng)域發(fā)揮作用。然而，日本在上述各階段提供的公共產(chǎn)品更像是“俱樂部產(chǎn)品”。在獨(dú)立和互惠的前提下，日本愿意就特定問題領(lǐng)域向俱樂部成員提供公共物品，但每個(gè)成員要支付不同的準(zhǔn)入成本。[17]以日本政府開發(fā)援助為例，盡管利于當(dāng)?shù)貒?guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的技術(shù)合作，但日本要以受援國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況以及與日本合作的意義、目標(biāo)和方向?yàn)榭紤]因素，其實(shí)質(zhì)并非促進(jìn)合作，而在于以經(jīng)濟(jì)地位交換政治地位。自建立初期就受到東南亞國(guó)家的警惕。隨著“廣場(chǎng)協(xié)議”后日本經(jīng)濟(jì)受到全面打擊，日本整體國(guó)力下降，追求政治大國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)屢屢受挫，日本開始重新衡量地區(qū)性公共產(chǎn)品供給的必要性。但由于10余年的高速增長(zhǎng)，中國(guó)的相對(duì)實(shí)力顯著提升，東亞的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，中國(guó)追求地區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)導(dǎo)者的意愿顯著加強(qiáng)。

隨著中國(guó)實(shí)力的增長(zhǎng)、東亞權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動(dòng)以及美國(guó)亞太戰(zhàn)略的調(diào)整，中國(guó)在東亞安全公共產(chǎn)品的供給中逐漸轉(zhuǎn)變?cè)诠伯a(chǎn)品供給中的“搭便車”的角色，成為一個(gè)“被搭便車者”，在東亞探索出了一條符合歷史經(jīng)驗(yàn)的以國(guó)家本位為核心、以貿(mào)易為主導(dǎo)的供應(yīng)路徑。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)處在快速增長(zhǎng)期，對(duì)外公共產(chǎn)品的供給是國(guó)內(nèi)需求向外擴(kuò)張的表現(xiàn)，有其產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因，其對(duì)外需求是對(duì)本國(guó)需求的反映。中國(guó)奉行互利共贏的發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，深度融入世界經(jīng)濟(jì)，地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)安全與中國(guó)經(jīng)濟(jì)緊密相連。中國(guó)政府為滿足國(guó)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，指導(dǎo)優(yōu)化配置社會(huì)資源，愿意承擔(dān)責(zé)任，提供地區(qū)性公共產(chǎn)品。在波動(dòng)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中國(guó)推出的“一帶一路”倡議，旗下的諸多跨國(guó)活動(dòng)具有區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品屬性。率先對(duì)周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、資源進(jìn)行開發(fā)、投資和建設(shè)，同時(shí)，敦促區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家完善產(chǎn)業(yè)對(duì)接的前期必要準(zhǔn)備，參與到基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)合建設(shè)中。同時(shí)，“一帶一路”倡議的推行助于凝聚周邊國(guó)家的共識(shí)，尤其就發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)問題、和平建設(shè)、知識(shí)共享等達(dá)成一致，共同參與到區(qū)域內(nèi)問題的治理中去，共同受益。呈現(xiàn)以中國(guó)為主導(dǎo)、周邊國(guó)家共同合作的公共產(chǎn)品供給模式。

中國(guó)還向區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家提供三類公共產(chǎn)品：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念類、制度類公共產(chǎn)品。2008年，中國(guó)承擔(dān)了保證東亞經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，向世界展示了一個(gè)愿意承擔(dān)責(zé)任的國(guó)家形象，是變與不變的國(guó)際環(huán)境中穩(wěn)定且負(fù)有責(zé)任的大國(guó)。同時(shí)，助推“人類命運(yùn)共同體”，共同建設(shè)利益共同體、責(zé)任共同體、命運(yùn)共同體；打破傳統(tǒng)的強(qiáng)國(guó)無(wú)善鄰、以鄰為壑、以鄰為敵，實(shí)行睦鄰、安鄰、富鄰政策，與人為善，以鄰為伴。在此基礎(chǔ)上，并主導(dǎo)建立了地區(qū)合作的新平臺(tái)：“一帶一路”倡議與其配套的亞投行，成為以亞洲發(fā)展中國(guó)家利益為優(yōu)先的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，與東盟領(lǐng)導(dǎo)的RCEP一起成為地區(qū)合作的兩大機(jī)制。同時(shí)，由于美國(guó)宣布退出TPP，以日本為領(lǐng)導(dǎo)的TPP對(duì)東亞的經(jīng)濟(jì)機(jī)制構(gòu)建難以起到重要作用，經(jīng)濟(jì)制度安排的主導(dǎo)權(quán)進(jìn)一步向中國(guó)傾斜。與以大國(guó)為主要發(fā)展對(duì)象、以東亞地區(qū)為目標(biāo)的TPP和RECP相比，中國(guó)的“一帶一路”倡議在針對(duì)國(guó)家類型、覆蓋區(qū)域、涵蓋范圍更加廣泛多樣。更重要的是，它通過促進(jìn)全亞洲的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合漸進(jìn)合作，避免與日本和韓國(guó)的直接沖突。

當(dāng)前，東亞地區(qū)的美國(guó)和中國(guó)共同向東亞提供了兩項(xiàng)最重要公共產(chǎn)品，即安全預(yù)期和經(jīng)濟(jì)收益，它們具有積極的外部性和強(qiáng)大的非競(jìng)爭(zhēng)性，共同維持了目前東亞的經(jīng)濟(jì)政治秩序。在特定的地區(qū)，地區(qū)霸權(quán)或者地區(qū)主導(dǎo)的存在是建立安全體系的一個(gè)非常重要的角色，最終的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)東亞乃至更大的地區(qū)發(fā)展。而主導(dǎo)的存在與搭建公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)在于國(guó)家的能力和意圖?，F(xiàn)在中國(guó)不僅僅有實(shí)力，而且正在努力向全世界宣傳自己的制度和理念優(yōu)勢(shì)。隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益擴(kuò)大到整個(gè)亞洲，中國(guó)有意率先提供區(qū)域公共產(chǎn)品。中國(guó)積極推進(jìn)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和安全合作，積極參與和完善現(xiàn)有的國(guó)際合作機(jī)制?？梢哉f，當(dāng)下，中國(guó)是唯一具有能力和意圖改善亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度建設(shè)、推進(jìn)地區(qū)性公共產(chǎn)品的完善，中國(guó)正試圖贏得這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。