自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出機制與權(quán)益保護

■ 陳煒華/李小瑛

（陜西地礦集團有限公司，西安 710054）

0 引言

黨的十九大報告指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)優(yōu)先的新形勢下，對自然保護區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)進行嚴格的限制，彌補礦產(chǎn)資源開發(fā)留下的歷史欠賬，符合“重典治亂”的基本理念[1]。按照目前的政策要求，探礦和采礦行為必須全面退出自然保護區(qū)已是大勢所趨,但如何退出，礦業(yè)權(quán)人如何維護自己的合法權(quán)益，已成為社會各界關(guān)注的焦點問題。

以陜西省為例，陜西是礦產(chǎn)資源、能源大省，截至2015年，全國登記在冊的自然保護區(qū)2740處，其中陜西省內(nèi)有60處，礦產(chǎn)資源能源勘查開發(fā)工作區(qū)與自然保護區(qū)在省內(nèi)重合度并不是很高，即便如此，在政策執(zhí)行中也遇到了很多困難，從全國范圍來看，難度更是可想而知。當前，關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問題主要集中在以下幾個方面：一是缺乏國家層面統(tǒng)一的指導(dǎo)意見和制度規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）在執(zhí)行過程中尺度難以把握，具體落實難以到位，其核心問題是退出涉及到的補償資金的額度和來源不好確定；二是部分自然保護區(qū)范圍尚無具體坐標或最終邊界，無法與礦業(yè)權(quán)進行疊合分析，直接影響礦業(yè)權(quán)是否位于保護區(qū)的界定；三是國家層面仍未明確具體退出期限，部分地方政府以及礦業(yè)權(quán)人認為在具體退出時限到來之前，仍能繼續(xù)開采，到期了的礦業(yè)權(quán)仍不斷提出延續(xù)訴求。上述困難和問題都亟待解決。

1 礦業(yè)權(quán)不合理退出存在的隱患

1.1 對礦業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)生很大沖擊

生產(chǎn)是社會發(fā)展的源動力。礦業(yè)發(fā)展多年，已然形成集礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、選冶、加工、深加工等規(guī)?；?、集約化產(chǎn)業(yè)鏈，各類礦產(chǎn)品已被廣泛應(yīng)用于社會各大領(lǐng)域，即便當前國家對礦產(chǎn)資源需求導(dǎo)向發(fā)生明顯變化的今天，但并不意味著傳統(tǒng)資源需求降低。城市就是礦產(chǎn)品的有序堆積體，所以礦業(yè)發(fā)展對整個社會的影響是深遠的，長期以來一直是經(jīng)濟支柱，如果全面停止了自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，尤其是礦產(chǎn)資源與自然保護區(qū)高度富集地區(qū)，會對礦業(yè)經(jīng)濟造成很大壓力，這不僅不符合現(xiàn)代發(fā)展理念，而且有可能引發(fā)一系列的社會問題。

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境的矛盾已是一個長期問題，在其他領(lǐng)域這種矛盾凸顯或許更早，有的已找到解決或者平衡這一矛盾的出路，比如工業(yè)化工廢物的排放，也沒有出現(xiàn)“一刀切”全面關(guān)停的情況，隨著廢物排放技術(shù)改造升級，已然有效地解決了這一矛盾。由此可見，礦業(yè)行為與自然保護區(qū)之間的矛盾是可以調(diào)節(jié)，也有辦法調(diào)節(jié)的。

1.2 損害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

通過正常合法途徑出讓、轉(zhuǎn)讓的礦業(yè)權(quán)，都受法律保護，而且礦業(yè)權(quán)人每年還會向國家支付不少的使用費，加之其不可確定的未來價值，若是以“一刀切”的方式全部退出，勢必會損害礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，有失公允。一方面，有的自然保護區(qū)內(nèi)項目生產(chǎn)并未涉及生態(tài)破壞或者對生態(tài)的影響仍在環(huán)境自我修復(fù)能力的范圍內(nèi)，這樣被終止顯然有些無辜；另一方面，就算是給予補償資金，也只是一次性的，而項目的生產(chǎn)是長期的，資源量的潛在價值姑且不說，礦產(chǎn)品價格也會隨時間波動，補償資金很難做到合理。國家倡導(dǎo)依法治國，但在礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護方面卻缺失相關(guān)法律支撐。做到有法可依，這不僅僅是礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保障的需要，同時也是執(zhí)行礦業(yè)權(quán)退出的法律依據(jù)。

2 涉及礦業(yè)權(quán)退出的自然保護區(qū)概念理解

自然保護區(qū)定義上分為廣義和狹義兩種。廣義的自然保護區(qū)，是指受國家法律特殊保護的各種自然區(qū)域的總稱，不僅包括自然保護區(qū)本身，而且包括國家公園、風景名勝區(qū)、自然遺跡地等各種保護地區(qū)。狹義的自然保護區(qū)，是指以保護特殊生態(tài)系統(tǒng)進行科學研究為主要目的而劃定的自然保護區(qū)，即嚴格意義的自然保護區(qū)。

由于自然保護區(qū)建立的目的、要求和本身所具備的條件不同，其存在的類型就多種多樣，保護的主要對象也各不相同，所以礦業(yè)行為是否對所有的自然保護區(qū)構(gòu)成破壞這一點還有待商榷。筆者認為，首先，應(yīng)該明確涉及到礦業(yè)權(quán)退出的自然保護區(qū)的定義和概念[2]；其次，明確了自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)行為產(chǎn)生一定不良影響后，還應(yīng)該科學地分析其影響效應(yīng)。以陜西省為例，礦產(chǎn)勘查進行到槽探施工階段，陜南的探槽不到一年時間就會被再生植被所覆蓋，基本無蹤跡；而陜北的探槽則會很長一段時間保留下來，植被也較難恢復(fù)。何謂生態(tài)資源破壞？生態(tài)資源大多為可再生資源,資源的再生率是反映資源狀況的重要指標。一般來說,生態(tài)資源的使用會出現(xiàn)3種情況：①生態(tài)資源的消耗量小于或等于資源的再生量,這時,屬于可持續(xù)使用,不存在生態(tài)資源破壞問題；②生態(tài)資源的消耗量大于資源的再生量,這時,生態(tài)資源已屬非可持續(xù)使用類型,因而出現(xiàn)資源破壞問題；③資源使用方式的不合理變更,此時的破壞力度往往比②更高。生態(tài)資源破壞是針對②與③而言的，有其科學的標準[3]。

如果對自然保護區(qū)不能根據(jù)具體的實際情況加以保護，不以評估量化為依據(jù)，不僅達不到應(yīng)有的防治效果，反而會干擾到生態(tài)保護方方面面的政策制定，影響社會正常的生產(chǎn)與發(fā)展。所以科學地對待生態(tài)，以科學的標準量化界定生態(tài)資源破壞，這不僅僅是礦業(yè)生態(tài)的迫切需要，同時也是環(huán)境保護的基本前提。

3 構(gòu)建良性礦業(yè)權(quán)退出機制分析

綜上所述，自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出勢必對各方面的權(quán)益造成影響，這個權(quán)益小到關(guān)乎到每個礦業(yè)權(quán)人的合法利益，大到礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，如何將影響降到最低，做到兩者之間的平衡，才是問題的關(guān)鍵。筆者試從以下幾個方面分析論述，以期既能基本保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又能形成良性的礦業(yè)權(quán)退出機制。

3.1 自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的研究對象

礦業(yè)權(quán)包含采礦權(quán)和探礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)退出的研究對象也應(yīng)是這兩者?，F(xiàn)階段，各個地區(qū)都在加緊出臺礦業(yè)權(quán)退出的意見，也許是考慮到礦產(chǎn)開發(fā)對環(huán)境破壞的程度和涉及利益相對較大，采礦權(quán)的退出一直是關(guān)注的熱點，而對于探礦權(quán)退出則認為處理相對容易，處理辦法也比較簡單，忽略了這一方面的研究，有的地方甚至對于涉及生態(tài)紅線的探礦權(quán)設(shè)立直接取消，筆者認為這是不妥的。以陜西省為例，2017年7月，陜西省國土資源廳出臺了《關(guān)于終止或調(diào)整各類保護區(qū)地勘基金項目的通知》（陜國土資發(fā)〔2017〕72號），明確規(guī)定：“凡基金項目圈定的主要礦（化）體出露在保護區(qū)內(nèi)的，或大部分工作區(qū)與保護區(qū)重疊的，立即中止實施”。幾十個地勘基金項目被中止或調(diào)整，這樣做看似解決了問題，實則可能會出現(xiàn)更多的問題。

一方面，隨著我國常規(guī)礦產(chǎn)探明儲量的增加，特別是全球礦產(chǎn)品市場供過于求、礦產(chǎn)品價格下跌，我國能夠從世界市場獲得必要的大宗礦產(chǎn)的情況下，國家和社會資本對于常規(guī)礦產(chǎn)勘查的投入有所減少，直接導(dǎo)致了地勘項目銳減，如果此時為數(shù)不多的項目又因觸碰了生態(tài)紅線被強行停止，這無疑對已不景氣的地勘行業(yè)又是沉重一擊。

另一方面，即便常規(guī)能源供大于求，但“三稀”礦產(chǎn)和一些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。伴隨著新能源發(fā)展、“中國制造2025”戰(zhàn)略實施、制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)品升級換代的不斷推進，這些礦產(chǎn)資源需求會越來越大，我們必須進一步探明其儲備情況，作為資源保障基礎(chǔ)。如果自然保護區(qū)內(nèi)這些礦產(chǎn)資源潛力巨大，放棄進一步調(diào)查損失是巨大的。近年，石墨烯的應(yīng)用發(fā)展迅速，尤其是在電池應(yīng)用上將會改寫人類動力發(fā)展的歷史，而石墨烯的原材料就是晶質(zhì)石墨礦，以陜西省地質(zhì)勘查基金項目為例，陜西省留壩縣桑園壩地區(qū)金礦預(yù)查項目，經(jīng)初步估算晶質(zhì)石墨礦可達200萬噸，因礦區(qū)東部大部與桑園國家級自然保護區(qū)重疊而被迫停止。其他還有與嘉陵江魚類保護區(qū)有重疊的鳳縣黃牛鋪鎮(zhèn)九子溝一帶稀土礦地質(zhì)調(diào)查等十幾處戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查項目均因涉及到自然保護區(qū)范圍而被叫停。這些省基金項目前期已做大量工作，突然停止，可謂前功盡棄，既浪費了人力、財力，也浪費了資源，這些情況都應(yīng)予以重視。

筆者認為，采礦權(quán)采的是當下，探礦權(quán)探的是未來，對待探礦權(quán)退出應(yīng)更加重視，應(yīng)分類酌情考慮，研究形成符合國情、省情的退出機制。

3.2 自然保護區(qū)礦業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

堅持綠色發(fā)展，以資源節(jié)約推動生態(tài)文明建設(shè)，促進人與自然和諧共處，始終是地質(zhì)工作的核心任務(wù)。2009年，李克強在中國國際礦業(yè)大會上指出，要“推動科技創(chuàng)新，發(fā)展綠色礦業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟，提高資源開采和利用效率?！盵4]自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)更應(yīng)該率先垂范，努力實現(xiàn)礦業(yè)技術(shù)升級，有效減少礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞及影響。這里提到的技術(shù)升級，主要包含兩個方面。

一個方面是礦業(yè)勘查的技術(shù)創(chuàng)新，如槽探與鉆孔的施工工藝等。以陜西地礦集團公司為例，在多個礦產(chǎn)勘查項目中，采用淺鉆代替槽探，取得了不錯的效果。同時傳統(tǒng)的探礦手段并沒有后期對土壤、植被恢復(fù)這一項，如果在不影響生產(chǎn)效益的前提下可以完成后期的恢復(fù)治理，也不失為一種辦法。

另一個方面是礦業(yè)開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，探索資源節(jié)約集約和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式[5]，主要表現(xiàn)在開采方式、尾礦處理、選冶技術(shù)等方法上。例如煤炭的高效、清潔利用和可持續(xù)發(fā)展就為我國的能源革命提供了方向，不是“去煤”，而是“凈煤”，即煤炭潔凈化，把煤炭開采和利用對社會的影響降到最低程度。比如，過去我國生產(chǎn)乙烯是用石油做原料，現(xiàn)在可以“煤變油”，實際上是“煤代油”，就是用煤制作乙烯。目前，全國大概已建成18套煤制烯烴裝置，年生產(chǎn)能力1000萬噸乙烯[6]。由此可見，煤炭相比其他資源的開發(fā)利用更為先進，更具前瞻性，可作為其他資源的發(fā)展導(dǎo)向。

4 自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出制度的建議

4.1 制定有針對性、科學的自然保護區(qū)環(huán)境標準

筆者查閱了大量環(huán)境保護條例，比如《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》及損害調(diào)查等，基本都是生態(tài)環(huán)境概略性、綱領(lǐng)性的相關(guān)條例，針對自然保護區(qū)內(nèi)的環(huán)保技術(shù)規(guī)范還是空白。所以制定科學細化的自然保護區(qū)環(huán)境狀況評價標準是當務(wù)之急，這不僅能體現(xiàn)國家對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的重視程度，也能對自然保護區(qū)一切生產(chǎn)行為包括礦業(yè)行為起到法律法規(guī)上的約束作用，做到有法可依、有章可循。

4.2 制定自然保護區(qū)礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法

現(xiàn)已被破壞的生態(tài)環(huán)境急待治理，如果讓政府去做，勢必需要更多的人力、財力。俗話說，解鈴還需系鈴人，如果讓礦權(quán)人對已被破壞的自然保護區(qū)進行治理，對即將開展工作的自然保護區(qū)做好防護，這樣既能使礦業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保證礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，也明確了環(huán)境保護與治理的主體,避免生態(tài)補償責任不清[7]。同時，由于當前礦業(yè)進入一個發(fā)展瓶頸期，找礦工作轉(zhuǎn)型勢在必然，如何轉(zhuǎn)成為行業(yè)焦點，如果讓礦業(yè)隊伍進入到環(huán)境恢復(fù)的領(lǐng)域，能為其提供更多舞臺，不失為轉(zhuǎn)型新的思路。

早期，國家對礦業(yè)開發(fā)在環(huán)境上的要求僅表現(xiàn)為收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，這樣做對環(huán)境保護并沒有起到預(yù)期效果?；谶@種原因，2017年11月財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯(lián)合出臺了《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》（財建〔2017〕638號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確落實了企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)主體責任，通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金，并建立動態(tài)監(jiān)管機制，具有普遍的指導(dǎo)性。筆者認為，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的原則，結(jié)合自然保護區(qū)的具體實際情況，制定“自然保護區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法”是亟待解決的問題。

《指導(dǎo)意見》主要依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案確定治理恢復(fù)費用。筆者認為，考慮到自然保護區(qū)的重要性、特殊性，在建立基金時，除了根據(jù)已有的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案，同時還應(yīng)結(jié)合自然保護區(qū)環(huán)境狀況評價標準，科學評價自然保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況和礦業(yè)開發(fā)的破壞影響程度，融入生態(tài)資源破壞的經(jīng)濟損失量，從而確定出最終的治理恢復(fù)費用。在設(shè)計開采年限內(nèi)，此費用從礦業(yè)開發(fā)收益中按照產(chǎn)量比例等方法攤銷，由礦業(yè)權(quán)人?？顚Ｓ茫V業(yè)主管單位對其實施嚴格的財務(wù)審查。這樣就能促進形成良性的自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出機制。以自然保護區(qū)核心區(qū)為例，根據(jù)其特有的功能特征，治理恢復(fù)費用定額自然很高，當?shù)V業(yè)開發(fā)行為在支付這項費用后已不能滿足基本的收益狀況時，自然會退出，同時也不影響自然保護區(qū)內(nèi)有能力承擔這一責任的其他合理項目的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 加強分類監(jiān)督管理，形成良性礦業(yè)權(quán)退出機制

對于自然保護區(qū)內(nèi)有能力對環(huán)境保護與修復(fù)承擔責任的其他礦業(yè)權(quán)一定要加強監(jiān)督，按期檢查。一是依據(jù)自然保護區(qū)環(huán)境狀況評價標準及環(huán)境損害鑒定標準，對其影響進行評估。二是檢查其環(huán)境保護與修復(fù)的資金落實情況。根據(jù)檢查結(jié)果，對項目進行分類處理：對于自然保護區(qū)內(nèi)符合環(huán)保標準項目可允許其繼續(xù)投入生產(chǎn)；對于達不到環(huán)保標準、資金落實基本到位的項目，經(jīng)過論證，進一步提高其環(huán)境保護與修復(fù)費用標準，并按期再次檢查；對于資金落實不達標準的礦業(yè)權(quán)，可酌情采取大額罰金處罰或勒令其退出的決定。如此可基本形成良性的自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理機制。

5 結(jié)語

本文僅從自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出和權(quán)益保護方面淺顯論述，但是礦業(yè)權(quán)面臨的生態(tài)紅線卻不僅僅是自然保護區(qū)[8]，還有河流保護帶、海拔標高范圍等等。國家對生態(tài)環(huán)境保護的力度很大，這也為我們的生產(chǎn)發(fā)展指明了方向，但是如何樹立科學的生態(tài)觀、發(fā)展觀也是大家值得深思的。