關(guān)于完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實踐與思考
——以內(nèi)蒙古呼倫貝爾市為例

■ 張德平/和惺胲/海 軍/朱海銀/李瑞雪/莊 洋/謝 磊

（1.呼倫貝爾市國土資源局，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000；2.呼倫貝爾市國土資源局信息中心，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000；3.呼倫貝爾市不動產(chǎn)登記中心，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000）

0 引言

不動產(chǎn)是指土地，以及附著在土地上的不可移動或移動會損害其經(jīng)濟價值的定著物（如房屋、林木等）。由統(tǒng)一機構(gòu)辦理不動產(chǎn)登記是國際通行制度。我國實施的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，就是要整合現(xiàn)行分散在多個部門的登記職責(zé)，實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)、登記信息平臺“四統(tǒng)一”，減少辦證環(huán)節(jié)，為群眾提供方便快捷服務(wù)[1]。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是國家的一項重大決策[2]。自不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作啟動以來，呼倫貝爾市各部門密切協(xié)同，堅持把頂層設(shè)計與基層實際結(jié)合起來，政府搭臺、部門推動，分步實施，力求實現(xiàn)邊探索、邊建設(shè)、邊提高，機制不斷完善，群眾總體滿意。但是,與全國其他地區(qū)一樣，仍存在房產(chǎn)交易與登記環(huán)節(jié)割裂等突出問題[3]。本文擬結(jié)合呼倫貝爾市實際，就以上問題進行分析并提出對策建議。

1 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景和意義

2007年實行的《物權(quán)法》第十條規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度列入加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)范疇[4]。2013年12月國務(wù)院、中央編辦印發(fā)的《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，規(guī)定國土資源部指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、林地、草原等不動產(chǎn)登記工作[1]。2014年底國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》。至此我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度框架體系初步形成。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的意義在于：①完善不動產(chǎn)交易市場，保護不動產(chǎn)權(quán)利人權(quán)益。不動產(chǎn)登記有助于提高政府管理水平[5]，節(jié)省政府行政資源，提高行政效率，方便群眾辦理。群眾可網(wǎng)絡(luò)查詢權(quán)屬信息，更利于交易達成，遏制不法分子欺詐行為。同時將房屋土地權(quán)利統(tǒng)一管理，進一步明確和保護群眾合法財產(chǎn)權(quán)益[6]。②規(guī)范交易秩序維護交易安全。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實現(xiàn)信息全國聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一管理，各類權(quán)屬信息依法記載，維護市場交易安全，規(guī)范不動產(chǎn)交易秩序[7]。③便于宏觀調(diào)控，助力反腐倡廉。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，可摸清房地產(chǎn)市場基本情況，防范囤房炒房行為，為政府制定政策提供準(zhǔn)確依據(jù)，為稅收提供平臺支撐，便于對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控；可通過網(wǎng)絡(luò)查詢特定人不動產(chǎn)，對國家工作人員財產(chǎn)情況進行有效監(jiān)督，為反腐倡廉提供有力支持。

2 呼倫貝爾市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記取得積極成效

呼倫貝爾市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施以來，運轉(zhuǎn)總體平穩(wěn)有序，成效明顯。截至2018年6月底，全市共發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書、證明181348本（不動產(chǎn)權(quán)證書116926本，不動產(chǎn)登記證明64422份）。近來發(fā)證速度明顯加快，規(guī)范了不動產(chǎn)交易市場秩序，維護了交易安全，進一步方便了群眾辦事，極大地促進了全市經(jīng)濟社會健康發(fā)展。主要做法如下。

2.1 整合資源，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記“一站式”服務(wù)

海拉爾區(qū)、扎蘭屯市等9旗（市、區(qū)）堅持“便民利民”原則，整合現(xiàn)有資源，將與不動產(chǎn)登記相關(guān)聯(lián)的國土、房產(chǎn)、地稅、城建有關(guān)部門窗口集中到政務(wù)服務(wù)大廳，實現(xiàn)了“一站式”服務(wù)，方便不動產(chǎn)登記申請人集中辦理業(yè)務(wù)。

2.2 集中發(fā)力，提速增效

將全市普通登記事項由法定30個工作日壓縮至20個工作日內(nèi)，抵押登記壓縮至10個工作日內(nèi)，查封登記、異議登記即時辦理，登記發(fā)證環(huán)節(jié)較2017年同期平均提速70%。額爾古納市普通登記需3～8個工作日，平均用時3.18天（包含節(jié)假日）；阿榮旗將原房地分類受理改為平行受理，提高辦結(jié)速度；各地為解決登記人員嚴(yán)重不足的問題，招聘人員補充窗口崗位。

2.3 創(chuàng)新服務(wù)方式，提高群眾滿意度

針對呼倫貝爾市地域廣闊的特點，具備條件的地方開辟了綠色通道和上門辦證服務(wù)，便民服務(wù)進一步延伸。陳巴爾虎旗、扎蘭屯市兩地將發(fā)證窗口延伸至全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，農(nóng)牧民可就近辦理。新巴爾虎左旗等地啟動流動登記服務(wù)，定期派人到重點鄉(xiāng)、鎮(zhèn)現(xiàn)場受理；海拉爾區(qū)、鄂溫克族自治旗等地采取郵寄證書措施，避免群眾來往奔波；根河市在機構(gòu)整合上大膽探索，將原房產(chǎn)交易職能人員整合進不動產(chǎn)登記中心，從體制上破解了信息系統(tǒng)連接、檔案移交、重復(fù)受理辦理時限長、一線人員不足等一系列難題。

2.4 解決歷史遺留問題，保障群眾合法權(quán)益

針對長期遺留的歷史房地問題，各地不等不靠，立足實際，按照屬地登記原則，出臺解決政策。目前，各旗（市、區(qū)）政府均出臺了解決辦法，化解了一批社會矛盾，保障了群眾合法權(quán)益。

3 目前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記存在的突出問題

3.1 不動產(chǎn)登記與房產(chǎn)交易職能被割裂

目前呼倫貝爾市絕大多數(shù)旗（市、區(qū)）不動產(chǎn)登記和房產(chǎn)交易職能仍分屬國土和住建部門。登記與交易職能被人為割裂，各自上級部門對工作提出要求，各自管理，各自使用本部門信息系統(tǒng)，各自收取辦理材料確定辦理時限，銜接難度大。交易、登記環(huán)節(jié)重復(fù)受理審查，群眾往返于國土、房產(chǎn)、稅務(wù)部門，辦事極為不便，辦事和行政成本增大，不符合國家“放管服”的要求。

3.2 人員、經(jīng)費保障不足制約登記效率，形成當(dāng)前不動產(chǎn)登記“瓶頸”

不動產(chǎn)登記機構(gòu)除登記業(yè)務(wù)以外，還承擔(dān)了不動產(chǎn)登記信息庫建設(shè)，不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)整合、不動產(chǎn)檔案資料管理、信訪處理、查詢等多項職能。而不動產(chǎn)登記機構(gòu)人員編制不足，導(dǎo)致一線登記人員超負(fù)荷工作，“5+2”“白加黑”工作機制日益成為常態(tài)。原房地數(shù)據(jù)檔案缺失，需要開展權(quán)籍修補測后才可為申請人發(fā)證。不動產(chǎn)權(quán)籍修補測、數(shù)據(jù)整合、信息平臺等方面信息化建設(shè)需投入大量人力、財力，而地方財政緊張投入不足，不動產(chǎn)信息化建設(shè)困難重重，制約登記效率提升。

3.3 長期積淀的歷史遺留問題傳導(dǎo)到登記環(huán)節(jié)，登記機構(gòu)無力解決，辦事群眾不滿意

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施，長期掩蓋的歷史遺留問題集中暴露出來，傳導(dǎo)沉淀到登記環(huán)節(jié)，因房屋及土地登記要件不全，不能依法辦理登記發(fā)證。廣大群眾發(fā)證訴求又十分迫切，認(rèn)為不動產(chǎn)登記機構(gòu)承擔(dān)了所有房地產(chǎn)規(guī)劃審批驗收備案監(jiān)管等職能，要求不動產(chǎn)登記機構(gòu)立即解決。實際上不動產(chǎn)登記機構(gòu)僅負(fù)責(zé)依法記載，并沒有解決前置審批事項和監(jiān)管的職能。此問題涉及眾多部門，解決難度大，相關(guān)稅費收繳難，需政府主導(dǎo)、多部門參與形成合力，針對不斷出現(xiàn)的新情況新問題，由政府逐步出臺政策才能化解矛盾。

4 整合房產(chǎn)登記與交易職能和機構(gòu)是實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的關(guān)鍵所在

4.1 整合是職能一體化的需要

首先，房產(chǎn)登記和交易職能屬于一個整體，互為條件，而目前機構(gòu)設(shè)置將兩者割裂，部門利益之爭侵蝕群眾利益，直接導(dǎo)致群眾辦事不便。其次，房產(chǎn)交易辦事機構(gòu)單獨存在已無必要。統(tǒng)一登記后，一些網(wǎng)簽備案完全可在登記時一同辦理，原房產(chǎn)交易登記人員大量閑置，交易職能日益弱化，即使登記交易合署辦公一窗口受理，核心矛盾仍沒有消除。再次，數(shù)據(jù)整合的需要。部分原房產(chǎn)信息難以與不動產(chǎn)登記信息標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)充分融合，在登記時發(fā)現(xiàn)整合入庫的問題再告知群眾，一來登記受阻，二來會引起申請人的抵觸情緒。

4.2 整合符合深化改革要求

房產(chǎn)登記與交易環(huán)節(jié)整合，是深入貫徹落實中央政府要求，加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)力度，以便民、利民、為民為導(dǎo)向，打造“寬進、快辦、嚴(yán)管、便民、公開”的服務(wù)模式，不斷優(yōu)化辦事創(chuàng)業(yè)和營商環(huán)境，有效降低制度性交易成本的需要；同時也是轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，提升政府治理能力和水平，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的需要。

整合登記與交易機構(gòu)職能符合國家頂層設(shè)計的“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效”的不動產(chǎn)登記體系，以及不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記依據(jù)、登記簿冊和信息平臺四個“統(tǒng)一”要求，旨在切實提高行政效率，走出“改則精減、放則臃腫”怪圈，努力爭取“1+1＞2”的整合效能放大效應(yīng)，而非“1-1＜0”的細(xì)分機構(gòu)內(nèi)耗效果，成為深化改革的重要途徑。

4.3 整合已有成功先例可循

深圳、廣州、青島、南寧、福州、錫林郭勒盟正藍(lán)旗、呼倫貝爾市根河等一些地方，在改革之初即整合了房產(chǎn)登記與交易職能和機構(gòu)。如福州市將各縣（市）區(qū)房屋交易經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)的樓盤表管理、房屋面積管理、房屋銷售網(wǎng)簽合同登記備案、二手房交易網(wǎng)簽、交易平臺管理、個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)、商品房預(yù)售合同登記備案、房屋租賃合同登記備案等與不動產(chǎn)登記管理關(guān)聯(lián)緊密的房屋交易職責(zé)和人員編制整合并入不動產(chǎn)登記中心；內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟正藍(lán)旗將與轉(zhuǎn)移登記、抵押登記關(guān)聯(lián)性較強的購房資格審核、房源驗核、房屋交易確認(rèn)、房產(chǎn)抵押確認(rèn)職責(zé)移交至不動產(chǎn)登記中心；根河市將市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局房屋登記職責(zé)和交易職責(zé)，包括房產(chǎn)交易受理審核、抵押等職能劃入根河市不動產(chǎn)登記局。荊州、哈爾濱等地在房產(chǎn)交易與登記分離下發(fā)現(xiàn)民眾辦理嚴(yán)重不便，又進行了“二次改革”，將交易與登記辦事機構(gòu)重新進行了合并。將房產(chǎn)交易與登記機構(gòu)整合合并的地區(qū)登記程序簡化，群眾只需往返一次，效率明顯提高，有的還實現(xiàn)了即時辦理取證，獲得群眾稱贊。實踐證明，房產(chǎn)交易與登記整合合并符合客觀規(guī)律，利國利民。

4.4 整合符合廣大群眾根本訴求

房產(chǎn)登記與交易環(huán)節(jié)整合順應(yīng)時代發(fā)展要求，符合人民群眾呼聲和根本利益，符合國家一再提倡優(yōu)化服務(wù) “放管服”“最多跑一次”的要求，讓廣大人民群眾真切地感受到改革帶來的紅利。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)全面整合登記與交易職能。同步盡早盡快解決歷史遺留問題，由各地政府牽頭，建立突出問題會商制度，明確各部門職責(zé)分工，研究擬定方案，解決辦證難，化解社會矛盾。政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政、編制管理部門，加大不動產(chǎn)登記方面的人員、資金支持力度，采用多種方式增加或調(diào)劑登記機構(gòu)人員和編制。加大權(quán)籍調(diào)查、數(shù)據(jù)整合、信息化建設(shè)力度，化解現(xiàn)階段不動產(chǎn)登記的“瓶頸”問題，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記順利走上正軌打好基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備。