■ 李顯冬/陳佩云
(中國地質大學(北京),北京 100083)
自然資源是指在自然界中廣泛存在,并能為人類所利用的自然要素。其具有可用性、空間分布不均勻性和整體性等賦存特點。
在可持續(xù)發(fā)展理念貫徹落實和建設法治中國的浪潮中,我國在自然資源立法方面取得了相當大的成就。自《森林法》頒布以來,接續(xù)頒布了《草原法》《林業(yè)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《領海和毗連區(qū)法》等一大批自然資源單行法,更有其它涉及自然資源的立法或司法解釋、行政法規(guī)、地方性立法和政府規(guī)章等諸多法律規(guī)范,再加上我國參與的《海洋法公約》和《生物多樣性公約》等多個國際條約,已經(jīng)形成基本的自然資源基本法律規(guī)范系統(tǒng)。
總體上,有關立法已涵蓋自然資源開發(fā)利用的各方面,滿足了經(jīng)濟發(fā)展的一般需求,于促進經(jīng)濟、政治、生態(tài)、文明協(xié)調(diào)發(fā)展中起著規(guī)制作用[1]。
傳統(tǒng)法學理論中,法律體系是由一個國家的全部法律規(guī)范(規(guī)則),根據(jù)一定的標準和原則劃分成相互具有內(nèi)在聯(lián)系的各部門法構成。自然,各部門法的整體即所謂法律體系[2]。
傳統(tǒng)部門法實際上是不涉及國際法的,僅涵蓋國內(nèi)法。故法律體系分為憲法及與憲法相關之法、民商法、行政法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等,大陸法系統(tǒng)稱為“六法”。
傳統(tǒng)理論上,不但認為法律體系的所有部門法應統(tǒng)一,且各部門法間亦需協(xié)調(diào)。我國多以行政手段調(diào)整自然資源的管理、配置和保護,多從本部門本系統(tǒng)的利益出發(fā)來制定具體的措施[3]。此種行政委托立法超不出自然資源行政管理法的范疇,自然難以全面地構建綜合的自然資源基本法律規(guī)范系統(tǒng)。
自然資源作為公共資源的重要組成部分,自應由市場來配置,屬民法調(diào)整范圍。囿于立法理念上雖不否認自然資源之準物權私權屬性,并由此體現(xiàn)于各自然資源單行法,但作為私法的《民法通則》《物權法》既與具有行政法性質的自然資源單行法存在本質的不同,私法規(guī)范與公法規(guī)范的矛盾和沖突于各種單行法中將在所難免,難以從整體上形成一個結構嚴謹、層次分明的法律邏輯體系。
自然資源行政部門委托立法的天然弊端[4],造成有關立法不可避免地“行政權力部門化”[5],“部門權力利益化”[6],“部門利益法制化”[7];“行政立法碎片化”,致立法規(guī)制對象重復和遺漏處多達近一半[8]。究其原因,主要是未明確自然資源所有權究竟由哪級政府或哪個部門代理或者托管,也沒有明確中央政府、地方政府和部門間的權利義務,對于如何協(xié)調(diào)各級政府之間的利益關系,同樣也難以作出明確規(guī)定,造成資源的浪費和生態(tài)的破壞[9]。特別是行政管理部門在很大程度上,僅僅是從本部門的角度將已有的臨時應急管理措施定型化,不免存在管理權限沖突或部門利益矛盾,難以發(fā)揮出法律規(guī)范的系統(tǒng)調(diào)整作用,“公地悲劇”也因此產(chǎn)生[10]。所以,制定一部《自然資源基本法》,以整合各單行法律法規(guī)的秩序與結構,更強有力地宣示自然資源領域系統(tǒng)的目的和功能,刻不容緩。
傳統(tǒng)部門立法首先須明確其調(diào)整對象,鑒于聯(lián)合國已經(jīng)確認國家對自然資源擁有永久主權,這自然成為其所有權公法屬性的法律依據(jù)之一。《物權法》第四十八條規(guī)定自然資源歸國家所有,彰顯了憲法所列之自然資源所具有的相同屬性,但并不否認自然資源可具有他物權之特征[11],故自然資源同時具有資源屬性和財產(chǎn)屬性。
誠然,多數(shù)部門法建立了資源有償使用制度,但是有償使用的標準仍存在問題。以礦產(chǎn)資源為例,《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(1996年修正)》就構建了探礦權、采礦權有償取得制度,規(guī)定開采礦產(chǎn)資源應繳納稅費,但關于有償取得和繳納稅費的標準卻難以制度化。此外,在資源的使用中,由于有償使用制度上存在缺陷,連帶自然資源價格制度、核算制度都存在著模糊地帶。
也正是由于我國自然資源國家所有,禁止任何組織或個人用任何手段侵占,資源不能直接交易,僅允許其使用權有條件地轉讓交易,因此,法律對自然資源交易制度罕有明確具體規(guī)定。隨著民法上“物”的概念擴大化,所謂“物”的范疇早已不局限于有體物商品的交換。具體到自然資源領域來說,法律制度上將“物”的概念擴大到了對未來使用權的轉讓與交易的預期[12],肯認了權利可以作為物權之客體。故而將自然資源資產(chǎn)化并建立相應的產(chǎn)權制度,是制度創(chuàng)新,也是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的關鍵[13]。
毋庸置疑,羅馬法作為世界史上內(nèi)容最豐富、體系最完善、影響最廣泛的古代法律,為后世特別是近代歐洲大陸國家立法提供了范本[14]。這其中也包括了根據(jù)資源的自然特性和社會屬性進行資源配置的方法,無疑對我國資源配置和自然資源立法,也有著有益的指引作用。故而需依羅馬法及受其影響的后世典型法典為模版,就國有財產(chǎn)的規(guī)制方式及其理念予以探源。
按照物能否交易,古羅馬將其劃分為交易物和非交易物。依照調(diào)整規(guī)范的不同,非交易物又劃分為“人法物”與“神法物”,人法物由規(guī)制人的規(guī)范調(diào)整,神法物由關于神的規(guī)范調(diào)整。人法物包括三部分:空氣等屬于全人類所有,是沒有特定權利主體的公用物;公路、河川等屬于國家所有,是羅馬市民共同享有的公有物;斗獸場等屬于市政府所有,為市民共同享有。神法物也分為三個部分,即神用物、安魂物、神護物。
這種根據(jù)物稟賦的天然特性和社會屬性進行劃分的立法模式,深刻影響了后世規(guī)制國家財產(chǎn)所有權的立法理念和立法方式。
國有財產(chǎn)劃分為公物和私物首先由法國學者提出,在19世紀初,他們認為公物不能因為轉讓和時效影響而消失,這一思想很快為學術界和司法圈大多數(shù)人所接受[15]。20世紀后,公物理論有了很大發(fā)展,但長期沒有確立一個統(tǒng)一的公物制度。
漸漸地,在私物和公物的劃分上擬出了兩個要求:一個是民眾直接使用;另一個是公務所用,即主要用于公務用途的財產(chǎn)。從此,公物是指為行政機關執(zhí)行公務所用或民眾使用且不可替代的財產(chǎn),即完全屬于公法范疇,否定公物的私法調(diào)整,這被稱為一元論的公物規(guī)范。然而,在實踐中,為了滿足社會發(fā)展的需要,一些公物可以進入私法領域,一些私物也會進入公法的調(diào)整范圍。所以,法國法并不絕對排斥公法與私法的結合調(diào)整。
德國的國有財產(chǎn)是一種修正的私有財產(chǎn)權[16]。采取了私法和公法二元論的規(guī)范:以統(tǒng)一的民法制度為前提,同時在必要情況下設定了公法上的限制,但公法覆蓋不到的仍要適用私法調(diào)整[17]??梢哉J為,德國公物法總體上采用私法規(guī)范,即參考適用民法典中的規(guī)定;同時又確立了公法限制權,與私法規(guī)范并駕齊驅、相互交叉,此即德國公物法的基礎特征[18]。
在德國,公物大多由私法規(guī)制,在理論上肯認權利人行使其處分權。但當行政主體的行為影響公物的特定目的實現(xiàn)時,行政主體的私法行為與強制執(zhí)行的處分行為即為無效。
相對而言,日本更傾向于德國行政法的理論,將國有財產(chǎn)分為普通財產(chǎn)和行政財產(chǎn)。不言而喻,普通財產(chǎn)由私法調(diào)整,行政財產(chǎn)由公法調(diào)整。公物中又涵蓋了公共用物和公用物,其中,公共用物是指民眾生活使用的財產(chǎn),公用物則是指行政主體活動利用的財產(chǎn)。
綜上,不論是法國、還是德國以及日本充滿特色的混合立法模式,仍然存在其內(nèi)在一致性。首先,各國政府利用國有財產(chǎn)向民眾提供公共服務,是公物法產(chǎn)生的社會基礎。其次,根據(jù)種類和用途的不同,將國有財產(chǎn)劃分為公物和私物已經(jīng)成為了一種慣例,之后其他國家或新的立法體例在很長一段時間內(nèi)都沿用著這種劃分。其三,供人們和具體行政主體利用的公物,行政主體擁有的財產(chǎn)和投入企業(yè)運營的私物,則由公法或私法分別調(diào)整。
總之,國有財產(chǎn)其具有公私雙重法律屬性,展現(xiàn)了社會觀念的進步。并且,公法與私法的劃分與聯(lián)系,為國家的法律體系、法律部門建設做好了基礎性工作,為社會繁榮可以提供更好的保障和更先進的法制建設,在全面依法治國的基本方略中,這一點格外值得借鑒。
4.1.1 公權力賦予國家積極干預之權和最終支配權
自然資源國家所有無疑是實現(xiàn)其合理利用的法律手段[19]。國家作為抽象主體,其本身并不能直接支配和利用自然資源,實現(xiàn)支配的方式無非是干預,旨在決定自然資源的利用主體、利用方式、收益分配方式等重大事項,故國家對自然資源的所有權本質上曾被認為是壟斷權或專管權[20]。
4.1.2 私法公法化使市場自由競爭引入公共事務
國家機關工作人員擁有自然人和公共利益維護者雙重身份,“一身二任”所代表的利益必會出現(xiàn)角色沖突,當外在約束力或內(nèi)在控制力不夠的時候,政府政策的制定和執(zhí)行即會出現(xiàn)犧牲公共利益的現(xiàn)象,造成公權膨脹惡果[21]。
綜上原因,只有在公法領域加入私法手段對社會公共事務進行管理[22],將自由競爭納入公共事務的管理過程,才可能真正實現(xiàn)市場對資源配置的決定作用[23]。
憲法上的所有權反映的是所有權人和國家之間的公法法律關系;民法上的所有權反映的是所有權人個體之間的民事法律關系,旨在調(diào)整民事法律關系中的客體[24]。此兩種層面的所有權側重點有所不同[25],故建立一個系統(tǒng)化的法律體系和所有權體系已成為趨勢。當自然資源由國家所有并由政府或政府職能部門代為占有、使用、收益和處分時,國家即具有民事和行政雙重主體地位,其擁有的自然資源所有權也具有公權與私權的雙重性質,所以應對自然資源進行綜合性的法律調(diào)整[26]。
私法在形式上是披著國家意志外套的社會正當行為規(guī)則,其價值恰是要在所有權的交換過程中確定規(guī)則以達到定紛止爭的目的,并以最有效的方式利用資源以實現(xiàn)其價值的最大化。私法雖承載了國家意志,卻并不影響它以有效的方式幫助自然資源實現(xiàn)自身價值[27]?!稇椃ā分械娜袼袡?,不以私人所有權的客體為客體,僅旨在保障基本經(jīng)濟制度,這才使其成為私法所有權設定的基本依據(jù)[28]。
4.3.1 法治系統(tǒng)工程建設漸進勃興
錢學森同志早在1979年就把“法治系統(tǒng)工程”列入系統(tǒng)工程的龐大體系中。而資源及其生態(tài)環(huán)境作為一個有機的統(tǒng)一整體,自必須按照系統(tǒng)工程的思路[29],構建生態(tài)環(huán)境治理體系,才可能用最恰當?shù)闹袊厣ㄖ蝸肀Wo資源生態(tài)環(huán)境。因此必須依靠法治、依靠制度,來建立起產(chǎn)權清晰、多方參與、激勵約束并存、結構完整的資源生態(tài)文明法律制度體系[30]。
習近平同志一再強調(diào)社會經(jīng)濟的系統(tǒng)性問題[31],他指出,現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,是由社會經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)、各個層面、各個領域的相互關系和內(nèi)在聯(lián)系構成的一個有機整體。故從社會經(jīng)濟的系統(tǒng)性出發(fā),強調(diào)“歷史的經(jīng)驗值得注意,歷史的教訓更應引以為戒”。對此,李克強總理也強調(diào),要積極利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源,把“引進來”和“走出去”緊密結合,為我國經(jīng)濟開放發(fā)展作出新的貢獻。
4.3.2 權力配置、運行規(guī)則、法律保障之來源
自然資源部的掛牌成立,標志著我國自然資源調(diào)查和保護利用進入了一個新的發(fā)展階段,自然資源部被賦予新的職責和使命。為真正落實全民所有自然資源所有權,促進資產(chǎn)保值增值,首當其沖,就是要把自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質量、資產(chǎn)及其變化情況都核算清楚。建立國有資產(chǎn)管理制度迫切需要建立覆蓋所有自然資源的資產(chǎn)核算制度、體系、標準和方法,建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫等信息化技術手段。
毋容置疑,行政機關的職能定位、權力配置、運行規(guī)則均需依法設定、依法運行。鑒于存在立法欠缺和規(guī)范沖突兩種不足,應重塑立法理念、加強立法協(xié)調(diào),在傳統(tǒng)部門法劃分的基礎上,以一種非傳統(tǒng)部門法劃分理論來審視現(xiàn)行經(jīng)濟法律規(guī)范[32],構建內(nèi)在的綜合性自然資源開發(fā)管理法律規(guī)范系統(tǒng)。
由于法的內(nèi)在體系反映的是法的根本價值取向,亦即實踐法律原則以及其價值;而外在體系則是以一定法的概念、制度、規(guī)范為基礎,根據(jù)一定的邏輯加以構建的體系[33],所以外在體系一般是以法律規(guī)范甚至法律文件的形式展現(xiàn)出來,具有穩(wěn)定性、可預期性的特點。
4.3.3 自然資源開發(fā)管理是經(jīng)濟系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)
系統(tǒng)論的學者將社會視為是一種要素眾多、層次復雜、關系錯綜、目標功能多樣的大系統(tǒng)。凡是由運動著的相互作用依賴的若干部分組合形成的,具有特定功能的有機整體,均可稱之為系統(tǒng)。自然資源這樣一個綜合性的社會關系領域,其本身就要求法律門類齊全、結構合理、功能協(xié)調(diào),使得其中的法律規(guī)范能夠作為一個有機整體充分調(diào)整該領域內(nèi)的各種社會關系。
傳統(tǒng)物權理論從以“所有”為中心向以“利用”為中心的轉變,是生產(chǎn)社會化大發(fā)展和資源利用的高效精細化的當然結果[34],這也說明物權漸漸走向了社會化。在明確產(chǎn)權的歸屬從而保障經(jīng)濟運行有序化的同時,保證財產(chǎn)利用的流暢性,讓資源得以充分流動,最大可能地發(fā)揮資源的效用,創(chuàng)造更多的社會經(jīng)濟效益,這也是現(xiàn)代物權理論的核心價值和立法靈魂[35]。
故而自然法律規(guī)范系統(tǒng)這種解讀恰好準確地體現(xiàn)了“領域性調(diào)整”這一立法要求。首先其將系統(tǒng)限定在了自然資源開發(fā)管理法律領域,自可涵蓋復雜的內(nèi)部社會關系,對該特定法律領域內(nèi)所涉及的各種社會關系進行綜合的調(diào)整。
5.1.1 憲法僅做出原則性的指引
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn),是通過科學民主程序形成的根本法。”
在整個法律體系中,憲法是其他一切低位階法律的基礎和大前提,只能作原則綱領性的規(guī)定,不可能也不應該對具體的法律政策和制度均作出詳細規(guī)定。因為,憲法不只是形式化的政治宣言,其中積極的權利規(guī)定不應該也不可以直接適用[36];同時,憲法不是普通的法律,不應該直接適用其所規(guī)定的義務或經(jīng)濟細則,為了保證整個法律系統(tǒng)合理有序,只能留給具體各位階立法來予以細化。這樣一來,連接憲法與單行法、特別法的“小憲法”——各種“基本法”就應運而生了。
5.1.2 制定基本法成為折衷適用憲法的途徑
一般意義上,法律適用即建立起抽象的法律規(guī)范與具體的法律事件的聯(lián)系,將抽象的法律規(guī)范作為前提,去評價具體的法律事件并作出處理決定的過程。眾所周知,在普通法律適用過程中,法律只能是直接適用而不可能是間接適用。許多學者主張,憲法作為法律之一,也只能是直接適用而不可能是間接適用。
由此,以“小憲法”的形式出現(xiàn)《自然資源基本法》,針對自然資源領域具體事宜作出具有憲法性質的基本原則性的規(guī)定,可以作為窮盡自然資源單行法的原則性補充和援引,解決資源利用中存在的矛盾問題,促進我國自然資源安全與高效利用。
20世紀以來,各國政府為達成各自的經(jīng)濟目標,多半采用行政指導、行政許可等手段來干預經(jīng)濟活動,從實質上來說,這就是一種“憲法司法化”的途徑[37]。盡管已經(jīng)頒布了多部單行法,但成文法只能調(diào)整社會中已出現(xiàn)的法律現(xiàn)象,難以窮盡社會中的所有法律問題。導致新出現(xiàn)的法律問題面臨著“找法”的尷尬境地,但法律條文制定得太具體,又會使其適用范圍太過狹隘。此時,若有統(tǒng)領型的原則來規(guī)定,那么就可以援引相關原則來處理這些具體的法律問題,從而加強了法律適用的彈性[38]。
社會在不斷前進,隨著新生事物和新情況的出現(xiàn),亦需修訂以前頒布的難以適應社會發(fā)展需要的有關法律。單單依靠各部獨立實施的自然資源單行法顯然已難以構建起完整的自然資源法律系統(tǒng)[39],所以,不僅是從構建完整法律體系的角度,且在面對社會發(fā)展對我們提出更多新問題時,有必要制定一部《中華人民共和國自然資源基本法》,統(tǒng)領自然資源領域一切法律關系,來作為連接憲法與各部單行法的橋梁。
鑒于立法體系在實際操作中囿于行政體制的約束,各自然資源單行法大多都是由相對應的政府行政管理部門負責起草。而這些部門往往以本部門、本系統(tǒng)的利益為落腳點,依據(jù)方便自己管理的原則來制定措施。如此,在立法中缺失一致的立法方向、基本理念和細則標準,自然不能建立起一個統(tǒng)一的規(guī)范體系。相反,很容易使其成為沒有更高原則的制約,肆意擴張權力,維護部門既得利益的手段,不僅難以發(fā)揮出法律本應有的綜合調(diào)整功能,久而久之還會導致各部門無法互相牽制、責任推諉,甚至分崩離析的局面出現(xiàn)。故為實現(xiàn)整合各單行法律法規(guī),完善自然資源法律系統(tǒng)的秩序與結構,更強有力地宣示自然資源領域系統(tǒng)的目的和功能,制定《自然資源基本法》可謂是箭在弦上,不得不發(fā)[40]。
黨在十九大報告中提出,“深化機構和行政體制改革,統(tǒng)籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源,形成科學合理的管理體制,完善國家機構組織法?!痹诖蟛恐聘母锏臍v史洪流中,伴隨著自然資源部的組建,為實現(xiàn)有法可依,起草一部綜合性的自然資源基本法更顯得尤為急迫。