律師管理體制的反思與重構

摘 要 我國“兩結合”的律師管理體制在促進律師行業(yè)發(fā)展的同時也存在著不足，如管理制度欠缺、司法行政職能單一、自治組織職能定位模糊等一些突出的問題，如律師的社會地位偏低、律師執(zhí)業(yè)受到掣肘等，已經(jīng)影響到了“兩結合”模式的運轉(zhuǎn)，我國律師管理體制需要改進和完善。

關鍵詞 律師管理 管理體制 行業(yè)發(fā)展

作者簡介：李素玲，河南達成律師事務所，三級律師，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D926.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.317

一、律師管理體制的概況

（一）律師管理體制的概念

律師管理體制，即律師管理的體系和制度，包括律師執(zhí)業(yè)活動中司法行政機關的組織和行政管理、律師行業(yè)協(xié)會的自治管理，以及律師事務所在運營當中的內(nèi)部管理等，比如律師執(zhí)業(yè)考核制度和律師行業(yè)管理制度、律師事務所設立制度和律師責任制度等，都包含在律師管理體制所調(diào)整的具體內(nèi)容當中。

（二）我國的律師管理體制

我國的律師管理體系自上而下設置為司法行政機關和律師行業(yè)協(xié)會、律師事務所、律師本身三個部分，在管理體制中各司其職：

1.“兩結合”是我國現(xiàn)行管理體制的模式，由司法行政機關和律師行業(yè)協(xié)會共同對律師行業(yè)進行管理。首先，司法行政機關宏觀管理律師行業(yè)，對其進行監(jiān)督及指導，對律師行業(yè)當中的不正當行為進行約束，指引律師行業(yè)往良性方向發(fā)展，為律師執(zhí)業(yè)提供一個良好的環(huán)境；其次，司法行政機關和律師行業(yè)協(xié)會把好律師資格入口關，本著寧缺勿濫的原則，不斷為律師行業(yè)輸入新鮮血液；再次，律師行業(yè)協(xié)會負責具體管理，保障律師的執(zhí)業(yè)權和其他合法權益，同時，制定律師行業(yè)內(nèi)部的獎懲制度，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為。

2.律師事務所在司法行政機關和律師協(xié)會的監(jiān)督和管理下設立，作為我國律師管理體制的有益補充，律師事務所在一定程度上規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，首先，律師事務所通過制定管理條例，約束律師的從業(yè)行為；其次，從基層造就和培養(yǎng)新晉律師，傳遞 “忠于職守，堅持原則，不畏權勢，敢于排除非法干預，維護國家法制與社會正義 ”的職業(yè)道德，根據(jù)我國律師法規(guī)定，要取得律師執(zhí)業(yè)許可需在律師事務所實習滿一年，在實習期間，律師事務所的培訓對實習律師今后的執(zhí)業(yè)影響很大。

3.作為管理體制中被管理的對象，律師在法律規(guī)定和行業(yè)規(guī)范允許的范圍內(nèi)從事執(zhí)業(yè)活動，受到雙重管理。

二、中外律師管理體制的發(fā)展軌跡及對比

（一）我國現(xiàn)代律師管理體制的變遷

我國現(xiàn)代的律師管理體制經(jīng)歷了一個重建、發(fā)展的過程，大致可分為三個階段：

第一階段：單一的政府行政管理。1979年，我國重新設立律師制度，律師管理工作由司法行政部門全面負責，當時律師的管理體現(xiàn)出單一的行政特征；第二階段：由司法行政機關主導，律師協(xié)會輔助管理。1986年，中華全國律師協(xié)會成立，雖然仍然由司法行政機關的負責人在律師協(xié)會擔任領導職務，但司法行政機關已不是管理律的唯一主體；第三階段：“兩結合”階段。1993年《司法部關于深化律師工作改革的方案》出臺，確立了我國律師管理體制由司法行政機關負責行政管理與律師協(xié)會負責行業(yè)指導的“雙結合”管理模式。

（二）中外律師管理體制研究對比及啟示

1.中外律師管理體制研究的比較

我國關于律師管理體制的研究，還停留在以法學單一層面為主的研究方向上，在整體思路及把握上還有所欠缺，律師管理體制在內(nèi)容上缺乏系統(tǒng)化研究，所以，我國的律師管理會表現(xiàn)出單一行政管理的特性，在促進律師行業(yè)整體發(fā)展的功能上還有許多不足。如，我們對律師管理體制認識的片面化導致律師管理缺乏科學性，很多時候都是在照搬其他行業(yè)方面的行政管理體制，由于律師管理的特殊性，會導致在管理方向上出現(xiàn)偏差現(xiàn)象。

國外的律師管理體制形成較早，經(jīng)過較長時間的發(fā)展，目前已形成了多角度交叉和多門學科共同研究的局勢，相關的學術研究不僅在法學界中有諸多建樹，在管理學界也能時?？吹疥P于律師管理體制方面的重要研究課題，不斷有相關地研究成果面世，通過多門學科交叉的研究方式，國外律師管理體制的理論進展很快。

2.研究啟示

這種綜合多門學科多角度的研究方法值得我們借鑒，把律師管理體制與律師行業(yè)的發(fā)展結合起來，通過多層面研究的辦法，分別從司法行政機關、律師協(xié)會、律師事務所和律師本身在律師管理體制中的目標和職能進行分析，在“三位一體”的基礎上，完善律師管理體制理論。

三、我國律師管理體制的現(xiàn)狀及突出問題

（一）我國律師管理體制的現(xiàn)狀

1.律師管理制度還有所欠缺

總體來看，我國的法律規(guī)范并不完善。首先，在我國律師管理制度方面的上位法數(shù)量稀少，僅有一部《律師法》，而且還與《中華人民共和國刑事訴訟法》的某些規(guī)定不一致；其次，下位法的數(shù)量略顯不足，司法部頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件及各級司法行政機關制定的地方性律師管理文件尚不能完全應對需要；再次，與法律相比，地方性規(guī)范文件在權威性和專業(yè)性方面明顯不足；最后，律師行業(yè)規(guī)范的執(zhí)行程度不一，各地顯得參差不齊。

2.司法行政機關的職能職責單一

根據(jù)我國《律師法》的規(guī)定，司法行政機關的職責職能包含以下內(nèi)容：

首先，有立法權，即制定律師管理的規(guī)范性文件；其次，有執(zhí)法權，履行《律師法》賦予的各項權利，如律師行業(yè)準入與退出機制執(zhí)行、律師事務所設立和注銷管理，以及行政處罰等；再次，對律師行業(yè)、律師事務所以及律師本身的監(jiān)督和指導等，這些職責多數(shù)是管理職能，缺少服務職能。

3.律師協(xié)會職能定位模糊，權力責任不對等

律師協(xié)會的管理主要在于維護律師權益、制定行業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)程序管理這三方面，其中，維護律師權益包括對外保障律師執(zhí)業(yè)權及合法權益不受侵犯，對內(nèi)調(diào)解糾紛，化解律師間的沖突，由于律師協(xié)會的社會地位不高，沒有與其職責相當?shù)臋嗬谂c有些部門或單位協(xié)調(diào)時往往顯得力度不夠。endprint

4.律師事務所沒有發(fā)揮應有的作用

律師事務所更像一個企業(yè)，其運營需要經(jīng)濟效益來支撐，所以，只要能夠創(chuàng)造足夠多的經(jīng)濟效益，律師事務所在對律師的管理上不會很嚴格，加上我國律師事務所的組織形式一般采用的是合伙制，管理松散比較司空見慣。

（二）我國律師管理制度當前比較突出的問題

1.律師的社會地位普遍不高

律師地位偏低是一個普遍現(xiàn)象，普通大眾認為律師為了錢故意制造矛盾，把律師稱為“訴棍”，曾有律師異地取證被打傷，圍觀者得知身份反而拍手稱快的事件 ；而在面對公權力機構時，也有基層公務人員不顧下位法服從上位法、舊法服務新法的原則，堅持只按上級通知處理，故意為律師執(zhí)業(yè)制造障礙。

2.我國當前律師的數(shù)量與我國法治建設需求還有差距

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2017年初，我國律師行業(yè)從業(yè)人數(shù)突破了30萬，但放到我國13億人口當中，只是一朵小浪花，我國律師數(shù)量與總?cè)丝诘谋壤匀贿h遠低于西方法治發(fā)達國家，造成我國執(zhí)業(yè)律師數(shù)量不足的原因有很多，如律師地位不高、 “二八定律”、“一九定律”下的經(jīng)濟危機等，雖然事出有因，但我國律師數(shù)量不足的“短板”問題成了既定事實。

3.律師協(xié)會的發(fā)展前景暗淡

我國律師協(xié)會當前的地位相當尷尬，權責不對等是一方面，在經(jīng)濟上的依賴性則使其徹底陷入了難以自理的局面。根據(jù)《章程》規(guī)定，律師協(xié)會的經(jīng)費來源于四個方面，即財政撥款、會費、社會捐贈和其他合法收入，其中，會費是其主要的經(jīng)費來源。律師協(xié)會由于缺少相應的社會地位和權力，在協(xié)調(diào)外部糾紛時難以保障律師的合法權益，不能為律師爭回權益，律師又拿什么來交會費呢？這樣就形成了一種惡性循環(huán)。

4.在律師執(zhí)業(yè)權利保障方面存在問題

（1）司法行政管理重管理、輕服務。司法行政機關在律師管理中定位不明確，職能職責偏重于管理方面，在推進律師行業(yè)的發(fā)展和對律師行業(yè)進行整體規(guī)劃等服務職能上表現(xiàn)不佳。

（2）法行政機關的權限過大，律師協(xié)會的權限過小。司法行政機關擁有律師執(zhí)業(yè)證書的授予和撤銷權、律師事務所的設立和變更、年度審查的審批權以及對律師、律師事務所的行政處罰權等重要權力；反之，律師協(xié)會的權力集中在保障律師執(zhí)業(yè)、維護律師權益和協(xié)調(diào)外部糾紛及組織業(yè)務培訓和職業(yè)道德培訓等方面，與司法行政機關的權力相比，顯得過于渺茫，而且，律師協(xié)會行使職責會往往會受到司法行政機關的制肘。

四、我國律師管理體制改革的方向、趨勢以及建議

（一）我國律師管理體制改革的方向和趨勢

1.減少管理職能，加強服務職能

轉(zhuǎn)變行政職能是我國當前政府行政部門改革的趨勢，司法行政機關要把工作重點放在把握大局，掌控發(fā)展方向上。

2.提升律師協(xié)會的社會、政治、經(jīng)濟地位，使其權、責對等

加強律師協(xié)會在執(zhí)業(yè)管理方面的權力，提升律師協(xié)會在管理體制當中的作用，這是我國律師管理體制的發(fā)展趨勢，為使其有與職責相對等的權力和地位，必須保證律師協(xié)會的政治地位和經(jīng)濟獨立性。

（二）我國律師管理體制改革的建議及對策

1.律師管理規(guī)范化建設方面的建議

在制度缺失的情況下，組織對律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，會同有關部門共同起草、制定律師行業(yè)的規(guī)章、制度，同時根據(jù)我國當前的實際情況，將制定行業(yè)規(guī)范的權力下放到律師協(xié)會。草案完成后向司法行政部門報備，通過審查之后再施行，使司法行政機關和律師協(xié)會在我國律師管理體制上達到最大程度的融合。

2.司法行政機關行政管理方面的建議

司法行政機關要發(fā)揮協(xié)調(diào)和橋梁作用，為律師協(xié)會提供有力的行政支撐，同時，適時將原有的管理職能當中涉及到律師權利、業(yè)務、處罰等方面的職能過渡到律師協(xié)會當中，由律師協(xié)會來執(zhí)行，同時司法行政機關還要加強協(xié)調(diào)職能，為律師協(xié)會傳遞最新的行業(yè)政策，并為律師協(xié)會與公權力機構的接觸提供潤滑作用。

3.律師行業(yè)自治管理方面的建議

我國律師協(xié)會是社會團體法人，有國家、省級、設區(qū)的市三級，律師協(xié)會自成立至今已有30余年，為律師行業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，要擺脫目前的困境，可借鑒國外的經(jīng)驗。首先，律師協(xié)會要擴充相應地權限，只有在執(zhí)業(yè)方面不能受到司法行政機關的限制，才能杜絕司法腐敗問題；其次，要有保障會員合法權益的能力，為律師維權充當堅強后盾；再次，在經(jīng)濟上保證獨立，保持執(zhí)業(yè)當中的絕對中立地位不受其他因素影響，同時又能減少國家財政開支；最后，關于行業(yè)自律，實行上管下的監(jiān)督原則，國家級則由司法行政機關負責。

4.加強律師事務所管理的對策

律師事務作為基層組織，必須要承擔起相應的職責，不能因為趨利而放任不管，律師協(xié)會要加強事務所在教育培訓方面的監(jiān)督，對認真履行監(jiān)管職責的律所要進行獎勵，對放任自流不作為要進行處罰。

5.加強律師自身方面的建設

律師是執(zhí)業(yè)活動的實際履行者，社會評價反饋其具體作為，要改變律師地位低下的現(xiàn)狀，可以通過參與社會公益活動，積極參政、議政等方式，讓社會了解律師行業(yè)，并適時發(fā)出律師群體的聲音，同時有了一定的物質(zhì)基礎后，多為社會多做貢獻。

注釋：

律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范.

劉海明.律師遭毆眾人喝彩令人心寒.新明晚報.2015.05.19.

參考文獻：

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[4]柳正晞.我國律師管理體制的反思與重構.法制與社會.2017（24）.endprint