大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理變革的機(jī)遇及挑戰(zhàn)

張敏　孫建麗

摘 要：信息技術(shù)的飛速發(fā)展，使人類已經(jīng)步入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下對(duì)政府治理能力也提出新的要求，于是出現(xiàn)了新一輪的政府治理變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代促進(jìn)了政府治理理念的轉(zhuǎn)型與政府治理體制協(xié)同化發(fā)展，同時(shí)充分有效的信息使政府決策、輿情監(jiān)管向智能化發(fā)展，提高了政府公共服務(wù)能力。但是大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府變革也面臨著治理體系和政府執(zhí)政能力諸多技術(shù)和管理挑戰(zhàn)，需要政府采取有效措施加以防范和規(guī)避。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 治理現(xiàn)代化 智慧政府

《中國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展調(diào)查報(bào)告（2017）》中顯示2016年中國(guó)大數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)模為168.0億元，增速達(dá)到45%，[1]可見大數(shù)據(jù)發(fā)展速度之快、應(yīng)用之廣。對(duì)于“大數(shù)據(jù)”，各行各業(yè)對(duì)其定義有所不同，可以把大數(shù)據(jù)看做大量、復(fù)雜數(shù)據(jù)的總稱，也有學(xué)者將其定義為一種信息技術(shù)，通過先進(jìn)的計(jì)算方法實(shí)現(xiàn)信息的采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用。

大數(shù)據(jù)時(shí)代同時(shí)也對(duì)政府治理提出了新的要求，于是“數(shù)字政府”“智慧政府”等新一輪政府治理變革開啟。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，為此，分析大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下國(guó)家治理變革面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理變革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。[2]

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理變革的機(jī)遇

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，可以利用新一代信息科技技術(shù)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程，在新處理模式下也將會(huì)使政府具有更強(qiáng)決策力和洞察力。

（一）大數(shù)據(jù)有利于政府治理理念的轉(zhuǎn)變

政府治理理念的轉(zhuǎn)變一方面是體現(xiàn)在政府治理決策的基礎(chǔ)和流程，例如政府在分析某一社會(huì)問題時(shí)不能依靠少量的樣本數(shù)據(jù)，而是搜集全面的相關(guān)數(shù)據(jù)；在追求數(shù)據(jù)的精確性的同時(shí)也考慮到數(shù)據(jù)的變化和復(fù)雜性[3]。另一方面，大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政府需要樹立“開放、包容、科學(xué)”的理念來搜集與配置數(shù)據(jù)信息。政府各部門要以開放的態(tài)度對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)在公眾之間進(jìn)行公開，同時(shí)用包容的心態(tài)面對(duì)公眾在電子政務(wù)平臺(tái)和社交網(wǎng)絡(luò)上的反饋意見，采用科學(xué)的態(tài)度和關(guān)聯(lián)的思考方式對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，找出數(shù)據(jù)之間存在的規(guī)律。

（二）大數(shù)據(jù)有利于政府治理體制協(xié)同化發(fā)展

大數(shù)據(jù)時(shí)代通過大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將各部門分散的信息通過 “云”計(jì)算儲(chǔ)存起來，各部門可以按照規(guī)章和職權(quán)范圍在數(shù)據(jù)庫(kù)里進(jìn)行查閱并向相關(guān)部門傳遞所需信息，從而跨越了時(shí)間和空間的限制，利于信息的交流共享。同時(shí)各部門可以運(yùn)用一套數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)工作流程、各部門分工進(jìn)行規(guī)范化管理，在同樣的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下可以避免各自為政，并促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)和相互溝通。三是政府的智能系統(tǒng)可以通過聯(lián)機(jī)分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，儲(chǔ)存及分析數(shù)據(jù)的操作都有準(zhǔn)確的記錄，從而確保了各個(gè)部門間數(shù)據(jù)的一致性以及機(jī)制運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）大數(shù)據(jù)有利于政府治理模式智能化發(fā)展

一方面，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將推進(jìn)政府決策更加智能化、科學(xué)化。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對(duì)全體數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)收集、分析，從而保證了決策所依據(jù)信息的全面和實(shí)效性，同時(shí)政府通過一系列物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)方法監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，通過信息反饋及時(shí)調(diào)整決策。另外，由于數(shù)據(jù)范圍的廣闊性和數(shù)據(jù)公開，政府不再僅僅依靠經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行決策，而是用數(shù)據(jù)說話，通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)獲取公民與各界社會(huì)組織的意見，決策的結(jié)果也會(huì)變得更加科學(xué)公平。另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府輿情監(jiān)管也向智能化發(fā)展，政府利用大數(shù)據(jù)在新媒體平臺(tái)上對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)等海量社交數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤分析，及時(shí)地獲得網(wǎng)絡(luò)群體的觀點(diǎn)，分析并預(yù)測(cè)網(wǎng)民的個(gè)體行為，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件作出相應(yīng)的預(yù)警和進(jìn)行引導(dǎo)。

（四）大數(shù)據(jù)有利于提高政府公共服務(wù)能力

大數(shù)據(jù)技術(shù)可以讓政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)科學(xué)化管理，政府通過集約化的辦事方式，做到從上到下資源共享，減少了提供公共服務(wù)的中間環(huán)節(jié)，搭建起“一站式”政府服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代要求政府政務(wù)公開，政府的行為和信息都會(huì)受到公眾的時(shí)刻監(jiān)督，政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)來收集公眾對(duì)于政府服務(wù)的評(píng)價(jià)并進(jìn)行分析，從而改進(jìn)工作內(nèi)容和流程，提高公眾滿意度。另外，政府通過NPS語(yǔ)義識(shí)別工具對(duì)公眾公共事務(wù)的關(guān)注度、在線申請(qǐng)服務(wù)等進(jìn)行分析，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘手技術(shù)可以提供個(gè)性化和人性化的公共服務(wù)。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理變革的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理變革面臨著數(shù)據(jù)開放與共享不足、信息安全、數(shù)據(jù)處理能力欠缺、數(shù)據(jù)依賴和數(shù)據(jù)獨(dú)裁等諸多的挑戰(zhàn)。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享不足

我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)、新加坡等國(guó)家早在2010年以前就發(fā)布了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的指令，而我國(guó)直到2013年才提出促進(jìn)公共信息資源共享和開發(fā)利用。同時(shí)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的頂層設(shè)計(jì)仍不完善，缺乏對(duì)開放共享數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)及類型的制度化規(guī)范，使得各部門主動(dòng)公開程度不足，對(duì)環(huán)境保護(hù)、食品藥物健康等事項(xiàng)選擇性公開，數(shù)據(jù)利用也不夠充分。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代信息安全存在隱患

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，要求政府大量開放數(shù)據(jù)，以提高公民的知情權(quán)、促進(jìn)數(shù)據(jù)在全社會(huì)的流動(dòng)與利用，但是也面臨著侵犯公民隱私權(quán)、信息泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用的爆發(fā)，數(shù)據(jù)丟失和個(gè)人信息泄露事件頻發(fā)，造成了數(shù)據(jù)濫用和網(wǎng)絡(luò)詐騙，引發(fā)了惡性社會(huì)事件，甚至危害國(guó)家安全。比如2013年美國(guó)的棱鏡門事件，這就是典型的個(gè)人信息泄露事件；2016年8月，犯罪團(tuán)伙非法獲得數(shù)萬條高考信息實(shí)施詐騙，山東女孩徐玉玉因?qū)W費(fèi)被騙心臟驟停；2016年至今，全球范圍內(nèi)數(shù)以萬計(jì)的Mongo DB系統(tǒng)遭到攻擊。因此，如何在促進(jìn)信息開放的同時(shí)，確保信息安全是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)處理能力有待提高

一方面，保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量存在很大困難，現(xiàn)實(shí)生活中還存在許多數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象，例如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值普遍會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)虛高，2013年上半年各省市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速均高于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的7.6%的全國(guó)平均水平[4]。除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為了追求“政績(jī)光環(huán)”，公安、環(huán)境等部門也存在數(shù)據(jù)造假的情況，這些虛假數(shù)據(jù)會(huì)直接導(dǎo)致政府決策的失誤，危害社會(huì)發(fā)展。另一方面，在數(shù)據(jù)爆炸的時(shí)代，政府每天處理的數(shù)據(jù)資料數(shù)以萬計(jì)，但可用數(shù)據(jù)密度低，增加了數(shù)據(jù)處理的難度，使政府在決策時(shí)很難把握有用信息，容易導(dǎo)致決策失誤。endprint

（四）數(shù)據(jù)的盲目依賴與決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)

首先，數(shù)據(jù)并不總是可靠精準(zhǔn)的，海量數(shù)據(jù)中存在一定的虛假和重復(fù)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)很可能導(dǎo)致決策失誤。其次，數(shù)據(jù)不能夠被完全充分的收集，在社會(huì)上還存在許多數(shù)據(jù)盲點(diǎn)，中國(guó)不同地區(qū)使用數(shù)字技術(shù)程度也不同，所以數(shù)據(jù)的代表性存在局限；想要收集到完全的數(shù)據(jù)會(huì)耗費(fèi)大量成本，或收集完整數(shù)據(jù)后已不具有時(shí)效性。所以盲目追求依賴數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，結(jié)論一定要求與數(shù)據(jù)相關(guān)，就會(huì)導(dǎo)致思維的僵化，由于數(shù)據(jù)本身存在的不精確性，這種數(shù)據(jù)獨(dú)裁的決策也是不科學(xué)的。

三、結(jié)論與建議

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為推進(jìn)國(guó)家治理變革提供了機(jī)遇，但自身也存在的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)給國(guó)家治理帶來威脅。因此，政府必須分析在大數(shù)據(jù)背景下治理內(nèi)容和方式的變化和存在的問題，在廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)的同時(shí)也必須采取有效措施以防范大數(shù)據(jù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）推進(jìn)信息開放共享

政府要進(jìn)一步完善信息開放共享的政策法規(guī)體系，制定大數(shù)據(jù)應(yīng)用準(zhǔn)則，對(duì)各行業(yè)和政府部門應(yīng)該要公開的內(nèi)容有明確的規(guī)定，另外健全信息公開機(jī)制，推動(dòng)信息公開渠道的多元化建設(shè)。同時(shí)，為了破除部門間的“信息孤島”，在制度層面也要整合各部門建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享與開放。另外，國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年5月3日印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，提出依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，優(yōu)化便捷共享查詢方式[5]。由此可見，方便公眾對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行個(gè)性化操作與分析，開放公共服務(wù)價(jià)值性高的數(shù)據(jù)也是推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的一個(gè)重要方面。

（二）維護(hù)數(shù)據(jù)安全

一方面要完善數(shù)據(jù)信息安全保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定各社會(huì)主體利用大數(shù)據(jù)的內(nèi)容和原則，并建立和完善大數(shù)據(jù)信息安全體系，進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)。另一方面，也要從技術(shù)上對(duì)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)提供安全保障，例如通過數(shù)據(jù)加密、使用過濾器、分離密鑰這幾種方法進(jìn)行信息儲(chǔ)存，并加強(qiáng)敏感信息的監(jiān)管，防止信息泄漏。同時(shí)為防止黑客訪問入侵，可以對(duì)用戶訪問權(quán)限進(jìn)行控制，有效保證大數(shù)據(jù)應(yīng)用安全。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析能力

首先，必須通過技術(shù)手段構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，這是利用大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，只有將各類公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合在一起，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通和共建共享，從而保證數(shù)據(jù)挖掘的全面性和準(zhǔn)確性。其次，匯集、整合的公共部門的數(shù)據(jù)資源，應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)挖掘等相關(guān)技術(shù)進(jìn)行分析，將有利于指導(dǎo)決策的分析結(jié)果進(jìn)行篩選。另外，我們必須著力培養(yǎng)高水平的數(shù)據(jù)分析隊(duì)伍，他們由數(shù)據(jù)分析師、計(jì)算機(jī)專家等組成分配在各部門，為智能化政府治理的實(shí)踐提供智力支撐。

（四）轉(zhuǎn)變治理結(jié)構(gòu)

運(yùn)用好大數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)真實(shí)性是基礎(chǔ)，其次是要縮小數(shù)字鴻溝，另外政府也要對(duì)數(shù)據(jù)的局限性充分了解，不能盲目依賴數(shù)據(jù)，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為核心的國(guó)家善治模式。從以政府為中心轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民的多元治理模式，在提高公眾的服務(wù)水平的同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)所帶來的動(dòng)態(tài)信息，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放并監(jiān)督政府的行為，建立國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

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[3] 李志剛，朱志軍.大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革[M].浙江人民出版社，2013.

[4] http：//www.chinanews.com/cj/2013/07-24/5076135.shtml.中新網(wǎng).

[5] 中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知，國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào)[EB/OL].http：//www.miit.gov.cn/n1146290/n1146392/c5649892/content.htm.endprint