政府間協(xié)同與信息共享問題研究

馮偉宸　劉新萍

摘 要：政府間協(xié)同可以使多個(gè)地方政府從共同提供區(qū)域公共物品或服務(wù)中獲得共同利益，因此共同利益是地方政府合作的激勵(lì)動(dòng)機(jī)。當(dāng)單方面政府不愿主出面解決社會(huì)問題或是缺乏解決能力時(shí)，聯(lián)動(dòng)多方政府協(xié)同治理就成了必行之路。而有效的信息共享可以解決政府間協(xié)同過程中單方面主體所遇到的無法解決的困境，起到促進(jìn)和推動(dòng)政府間協(xié)同的效果。本文通過文獻(xiàn)梳理，分析政府間協(xié)同與信息共享的關(guān)系，并對(duì)如何促進(jìn)政府間協(xié)同和信息共享給出自己的建議和看法。

關(guān)鍵詞：政府間協(xié)同 信息共享

一、文獻(xiàn)回顧

政府間協(xié)同是為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題而產(chǎn)生的一個(gè)概念，是打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙贏合作關(guān)系的新的嘗試。為了明確協(xié)同的內(nèi)涵以及確保協(xié)同在界河治理中發(fā)揮出重要作用，下文將對(duì)國內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府間協(xié)同的相關(guān)概念的研究進(jìn)行歸納整理。

（一）概念界定

1.國內(nèi)外學(xué)者對(duì)協(xié)同及政府間協(xié)同的理解

“協(xié)同”一詞最早出現(xiàn)在西方國家，西方學(xué)者們對(duì)“協(xié)同”這一概念的理解因人而異。Huxham認(rèn)為協(xié)同是“人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的跨部門合作”；Hardy認(rèn)為協(xié)同是各方自愿參加的互動(dòng)策略；Lawrence將協(xié)同界定為一種動(dòng)態(tài)的、相互影響與演變的過程，這一過程中包含了配合與協(xié)調(diào)。

王寶明等學(xué)者分析了我國“行政區(qū)劃調(diào)整”對(duì)區(qū)域合作的影響，以及我國地方政府間橫向合作模式的現(xiàn)狀，提出我國區(qū)域合作中地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因，為我們研究地方政府間合作提供了有效的指導(dǎo)。

2.本文對(duì)協(xié)同及政府間協(xié)同的理解

基于以上學(xué)者的觀點(diǎn)，本文對(duì)協(xié)同的定義做出如下概述：協(xié)同是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾以共同目標(biāo)為導(dǎo)向，在現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)范下，通過自愿、合作、協(xié)商、談判等方式確立伙伴關(guān)系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過程。

政府間協(xié)同則是相關(guān)地方政府為了解決共同面對(duì)的社會(huì)公共問題而進(jìn)行的協(xié)同，受上級(jí)政府的監(jiān)督。這其中的主體是各地方政府，跨國政府間的協(xié)同不在本文的研究范圍之內(nèi)。在這個(gè)過程中，各個(gè)參與者都擁有自由裁量權(quán)，各地方政府需要放棄一定的獨(dú)立性或自主性，以保證伙伴關(guān)系的確立。

（二）政府間協(xié)同的特點(diǎn)

關(guān)于政府間協(xié)同的特點(diǎn)，通過對(duì)文獻(xiàn)的整理和歸納，本文列舉出以下幾個(gè)方面：

田培杰提出，政府間協(xié)同具有公共性和動(dòng)態(tài)性。公共性表現(xiàn)在政府間協(xié)同的目的不是為了謀取私利，而是為了解決公共問題，各參與方的共同目標(biāo)也應(yīng)是以解決公共問題為基礎(chǔ)。動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)在政府間協(xié)同沒有固定的操作模式，其過程也不是一成不變的，而是需要根據(jù)具體情況和不確定因素及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整和改變。

劉偉忠提出，政府間協(xié)同具有整合性和開放性。整合性表現(xiàn)在政府間協(xié)同主要依靠各地方政府之間的共同參與，各方在參與過程中關(guān)于成本和收益等方面必然會(huì)存在分歧，協(xié)同時(shí)需要對(duì)其進(jìn)行有效合理的整合。開放性表現(xiàn)在政府間協(xié)同的過程需要在開放的狀態(tài)下進(jìn)行，即信息和資源的共享，這有利于搭建相互信任的牢固的協(xié)同關(guān)系，保證資源利用最大化。

（三）政府間協(xié)同中面臨的問題

政府間協(xié)同在根本上可以很好地解決單一地方政府在治理上的局限性，但是現(xiàn)階段政府間協(xié)同在展現(xiàn)其優(yōu)越性的同時(shí)，也面臨著諸多問題。

首先，難以在共同目標(biāo)上達(dá)成一致。在制定共同目標(biāo)時(shí)各主體不可避免地會(huì)盡量爭(zhēng)取自身利益的最大化，各方在價(jià)值觀和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的差異性也會(huì)對(duì)共同目標(biāo)的制定帶來困難。由于政府間協(xié)同解決的是較為復(fù)雜的社會(huì)公共問題，因此協(xié)同的過程經(jīng)常需要持續(xù)較長時(shí)間，在這之間各方還可能會(huì)對(duì)初始目標(biāo)產(chǎn)生偏離。

其次，缺乏信息公開與數(shù)據(jù)共享的支撐。協(xié)同的有效性很大程度上取決于各主體之間良性的溝通協(xié)調(diào)和信息數(shù)據(jù)的公開和共享，如果各地方政府各自使用相互獨(dú)立的信息溝通系統(tǒng)，就容易導(dǎo)致信息閉塞，進(jìn)而影響協(xié)同的效果。還有可能出現(xiàn)的一種情況是各參與方為了使自身謀求更多利益，會(huì)有意隱瞞和保密一些關(guān)鍵信息和數(shù)據(jù)，造成信任危機(jī)，對(duì)協(xié)同構(gòu)架帶來消極影響。

再次，難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)政府需要在必要時(shí)對(duì)參與協(xié)同的各地方政府進(jìn)行監(jiān)督，從現(xiàn)有的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)來看，這種監(jiān)督往往會(huì)走向兩種極端。一種是上級(jí)政府權(quán)力的濫用，干涉協(xié)同過程中的各個(gè)細(xì)節(jié)，結(jié)果引起各方不滿，缺乏自主性；另一種是上級(jí)政府為了創(chuàng)造相對(duì)寬松的合作環(huán)境，放松監(jiān)管，結(jié)果造成協(xié)同過程失控、成本超標(biāo)、目標(biāo)偏離等諸多負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生。

二、信息共享與政府間協(xié)同的關(guān)系

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，利益主體和利益訴求的多樣化日益顯現(xiàn)出來，社會(huì)問題的復(fù)雜程度越來越高，現(xiàn)有的管理體制往往存在管理層次多、效率低下、行政力量分散、對(duì)資源的整合度低等問題，這些也是政府間協(xié)同治理過程中將會(huì)面對(duì)的問題。因此政府間協(xié)同過程中各參與方需要采取聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搭建信息共享的平臺(tái)，聯(lián)合人員共同進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集工作，對(duì)已有的信息和資源做到及時(shí)的傳遞和共享。

有效的信息共享可以解決政府間協(xié)同過程中單方面主體所遇到的無法解決的困境，改善傳統(tǒng)的條塊分割的管理體制暴露出的弊端，有利于搭建相互信任的伙伴關(guān)系，提升各地方政府處理社會(huì)公共事務(wù)的工作能力和工作效率，進(jìn)而起到促進(jìn)和推動(dòng)政府間協(xié)同的效果；而政府間的協(xié)同發(fā)展到一定過程后會(huì)越來越受到信息不公開帶來的負(fù)面影響，會(huì)受困于勞民傷財(cái)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的重復(fù)工作中，政府間協(xié)同對(duì)社會(huì)公共問題的治理與每一位居民息息相關(guān)，當(dāng)社會(huì)群眾無法了解到治理的進(jìn)程時(shí)，政府的公信力無疑將大打折扣，因此政府間協(xié)同會(huì)催生并依賴于信息共享。

三、對(duì)政府協(xié)同治理困境的對(duì)策分析

關(guān)于政府間協(xié)同治理的研究，目前還沒有建立起一個(gè)公認(rèn)的理論體系和研究框架，在面對(duì)困境時(shí)協(xié)同主體常常很難找到合適的解決辦法，本文對(duì)如何使政府間協(xié)同治理得以平穩(wěn)有效地進(jìn)行給出了一些建議和看法。endprint

（一）關(guān)于協(xié)同關(guān)系的確立

1.政府間協(xié)同中對(duì)治理的要求

政府間協(xié)同中在治理時(shí)應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：第一，不要局限于傳統(tǒng)的科層體制的職權(quán)分工。第二，參與者要認(rèn)知到不僅要自我決策，而且還要為促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成而努力。第三，要明確所有參與協(xié)同的主體都具有其正當(dāng)?shù)睦?，協(xié)同的結(jié)果是為了達(dá)成團(tuán)體的共識(shí)。第四，協(xié)同主體要了解這種治理的模式，并且強(qiáng)調(diào)信息共享，同時(shí)尊重其他主體的意見。

2.協(xié)同參與者要形成信任互惠的關(guān)系

關(guān)于信任，協(xié)同主體首先應(yīng)在協(xié)商談判的過程中，遵守誠信的原則；其次在具體的實(shí)施過程中嚴(yán)格依照先前的承諾和協(xié)議，而不擅自主張，對(duì)于應(yīng)該公開的部分及時(shí)公開，不隱瞞關(guān)鍵信息；還要做到即使有機(jī)會(huì)得到，也不會(huì)貪取其他參與者的利益。

就互惠而言，在協(xié)同合作關(guān)系之中，若有參與者表現(xiàn)出互動(dòng)的態(tài)度，其他的參與伙伴也應(yīng)展現(xiàn)出協(xié)同互動(dòng)的意愿。這是一種對(duì)雙方都有利的互惠行為，協(xié)同伙伴會(huì)愿意負(fù)起共同的成本支出，同時(shí)也會(huì)公平地收貨回報(bào)。

3.協(xié)同參與者要互相包容

協(xié)同參與者彼此之間只有形成互相依賴的伙伴關(guān)系，才有可能通過彼此合作來實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。因此，參與者必須去除本位主義，培養(yǎng)相互的了解、相互信任的伙伴關(guān)系，建立共同目標(biāo)，形成共同理念，塑造共同使命，以發(fā)揮統(tǒng)合協(xié)調(diào)的功能。

（二）關(guān)于上級(jí)政府的監(jiān)管

就監(jiān)管方式或監(jiān)管機(jī)制而言，我認(rèn)為上級(jí)政府在面對(duì)協(xié)同治理議題時(shí)，應(yīng)從以下幾個(gè)層次進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與授權(quán)：第一，當(dāng)上級(jí)政府面對(duì)自身與地方政府間的協(xié)同議題時(shí)，應(yīng)建立與地方政府間協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制，同時(shí)在法律層面賦予地方參與的權(quán)力；第二，上級(jí)政府在面對(duì)地方間跨區(qū)域合作時(shí)，應(yīng)扮演資源協(xié)助者和糾紛仲裁者的角色，以促成地方政府之間合作的達(dá)成，第三，上級(jí)政府應(yīng)做到及時(shí)授權(quán)，可通過財(cái)政撥款方式誘導(dǎo)地方政府提升地方治理能力。

（三）關(guān)于政府間協(xié)同中的信息共享

1.信息共享應(yīng)以需求為導(dǎo)向

任何持續(xù)有效的信息共享都必須以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，在政府間協(xié)同治理過程中的信息共享，無論是有利于對(duì)社會(huì)公共問題的治理，還是保障社會(huì)群眾的知情權(quán)，都應(yīng)以滿足協(xié)同需求作為出發(fā)點(diǎn)。要徹底摒棄為了政績而脫離實(shí)際應(yīng)用需求的面子工程。

2.信息共享不能損害他人利益

某些信息對(duì)于一些組織或個(gè)人具有私密性或是被一些組織或個(gè)人擁有版權(quán)，若沒有征得當(dāng)事人許可是不能隨意共享的。

3.信息共享需權(quán)責(zé)明晰

在政府間協(xié)同治理的信息共享中，一個(gè)很重要的問題就是責(zé)權(quán)明晰。治理過程中因使用共享數(shù)據(jù)引發(fā)的問題，責(zé)任究竟應(yīng)該由誰承擔(dān)等必須明確。

4.將信息共享與信息公開區(qū)分

信息共享與信息公開在本質(zhì)上存在區(qū)別，信息公開是對(duì)所有群體無條件的信息開放，而信息共享則更多是有條件、有限范圍內(nèi)的信息開放。信息共享需要把數(shù)據(jù)共享給需要的主體，對(duì)于社會(huì)公眾需要了解的部分信息公開。

（四）關(guān)于地方政府的創(chuàng)新舉措

地方政府在協(xié)同治理過程中可以賦予社區(qū)或街道自主管理的能力，即地方政府應(yīng)該將權(quán)力下放給社區(qū)或街道，賦予其公共事務(wù)的治理權(quán)和控制權(quán)，為其提供人力物力財(cái)力上的支持，使其從政府機(jī)關(guān)中的附屬地位解放出來，轉(zhuǎn)而成為真正的公民自治組織。

四、結(jié)語

作為一種新的治理方式，政府間協(xié)同治理可以解決許多社會(huì)問題中由于其特殊性經(jīng)常面對(duì)的兩不管的困境，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國的政府轉(zhuǎn)型，服務(wù)性政府的構(gòu)建，公民對(duì)社會(huì)公共問題的關(guān)注度增高，為政府間協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)打下基礎(chǔ)。

然而目前還沒有形成對(duì)政府間協(xié)同治理的規(guī)范或框架，在實(shí)踐操作中，可能會(huì)出現(xiàn)協(xié)同治理失靈的現(xiàn)象，這就需要各參與協(xié)同的地方政府和上級(jí)政府的共同努力來應(yīng)對(duì)協(xié)同治理的困境?？梢钥隙ǖ氖?，隨著政府間協(xié)同治理進(jìn)程的不斷深入，我國的公共治理模式將更加趨于完善，我國的民主政治將更加成熟。

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