整體謀劃 系統(tǒng)推進(jìn)深化綜合行政執(zhí)法改革

● 江蘇省編辦

深化綜合行政執(zhí)法改革是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的專項(xiàng)任務(wù)，要在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

一、全面把握中央深化改革的部署要求

黨的十九屆三中全會明確要深化行政執(zhí)法體制改革，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍類別，合理配置執(zhí)法力量。2018年的《政府工作報(bào)告》中提出，大力推進(jìn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)機(jī)制改革，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》明確了深化綜合行政執(zhí)法改革的方向要求。要圍繞處理好以下四對關(guān)系，全面把握、準(zhǔn)確理解中央關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的精神，將思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來。

一是條與塊的關(guān)系。在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)5個(gè)領(lǐng)域，按條線整合組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門（領(lǐng)域）一支隊(duì)伍管執(zhí)法。在基層，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合行政執(zhí)法局等綜合性機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索逐步實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。二是上與下的關(guān)系。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法重心下移，除中央有明確規(guī)定外，其他均要落實(shí)好屬地監(jiān)管責(zé)任。國家相關(guān)部門分別承擔(dān)指導(dǎo)執(zhí)法職責(zé)。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。強(qiáng)化市縣行政執(zhí)法職能，設(shè)區(qū)市和市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級。三是體制與機(jī)制的關(guān)系。既要理順行政執(zhí)法體制，整合組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，又要梳理、精簡和規(guī)范行政處罰事項(xiàng)、行政強(qiáng)制事項(xiàng)，還要探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點(diǎn)的編制管理方式，提高執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力水平。要建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。四是規(guī)范與創(chuàng)新的關(guān)系。在自上而下完成“規(guī)定動作”的同時(shí)，鼓勵(lì)地方積極探索創(chuàng)新。既要繼續(xù)深入推進(jìn)城市管理等跨地區(qū)跨部門綜合執(zhí)法，也要在市場監(jiān)管領(lǐng)域鼓勵(lì)將商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等直接到市場進(jìn)企業(yè)、面向基層面向老百姓的執(zhí)法隊(duì)伍，整合并入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，并且允許地方從自身實(shí)際出發(fā)進(jìn)一步加大整合力度，實(shí)行更大范圍的綜合執(zhí)法。

二、總結(jié)前期改革試點(diǎn)的做法

為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于推進(jìn)綜合執(zhí)法的部署要求，2015年3月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個(gè)試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，明確了改革試點(diǎn)目的和主要內(nèi)容。

2015年9月，江蘇省出臺了綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見，批復(fù)了8個(gè)國家級和8個(gè)省級試點(diǎn)改革方案。試點(diǎn)以市場監(jiān)管、城市管理等10個(gè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，采取三種方式推進(jìn)：一是探索部門內(nèi)綜合執(zhí)法，南通、泰興等地在交通、文化、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個(gè)部門一支隊(duì)伍”；二是探索跨部門綜合執(zhí)法，南京、蘇州等地在市場監(jiān)管、城市管理、商務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”；三是探索區(qū)域綜合執(zhí)法，在全省范圍20個(gè)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和部分街道、開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)現(xiàn)“一個(gè)區(qū)域一支隊(duì)伍”。如皋市先后在交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管、城市建設(shè)、農(nóng)林水利、文體旅游等領(lǐng)域探索整合組建5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，縣級部門執(zhí)法主體共精簡53.3%，構(gòu)建起縣級“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”新體系。2016年，江蘇提出縣（市）要整合組建5-7支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

總結(jié)江蘇省前期改革試點(diǎn)，有四點(diǎn)啟示：一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法、基層執(zhí)法力量不足等問題，橫向整合力量、縱向下移重心，推動減少層次、整合隊(duì)伍、屬地管理，大幅減少市縣執(zhí)法隊(duì)伍種類，將執(zhí)法資源調(diào)整充實(shí)到基層一線；二是堅(jiān)持整體謀劃，整域推進(jìn)，加強(qiáng)設(shè)區(qū)市與所轄區(qū)、縣（市、區(qū)）與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的統(tǒng)籌集成，提高改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；三是堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新，加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)管過程中的應(yīng)用，加大信用監(jiān)管力度，完善執(zhí)法體系和執(zhí)法程序，提升監(jiān)管執(zhí)法效能；四是堅(jiān)持配套銜接，將綜合行政執(zhí)法體制改革與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革等有機(jī)結(jié)合，改革舉措要銜接配套，推進(jìn)落實(shí)要上下聯(lián)動，部門力量要協(xié)同配合，確保改革平穩(wěn)有序進(jìn)行，取得實(shí)效。

三、明晰深化改革的路徑細(xì)節(jié)

中央確定的改革藍(lán)圖落地，離不開精細(xì)的施工。結(jié)合前期的改革試點(diǎn)探索，深化綜合行政執(zhí)法改革，建議重視改革細(xì)節(jié)，進(jìn)一步明晰改革路徑。

一是明確改革方向。要以習(xí)近平總書記新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效，堅(jiān)持以法治方式推進(jìn)改革，把綜合行政執(zhí)法納入政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化來整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)，以構(gòu)建簡約、便民、高效的基層政府治理架構(gòu)為目標(biāo)，以權(quán)責(zé)清單為邊界，以信用監(jiān)管為核心，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，以“雙隨機(jī)一公開”抽查為抓手，以大數(shù)據(jù)為支撐，以綜合行政執(zhí)法為手段，以線上線下相結(jié)合的制度鏈為保障，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

二是構(gòu)建縱向執(zhí)法體系。在大力精簡省級執(zhí)法隊(duì)伍、統(tǒng)籌城市綜合執(zhí)法的同時(shí)，分類推進(jìn)縣域綜合行政執(zhí)法。縣級整合組建后的5-7支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派駐執(zhí)法隊(duì)伍。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在執(zhí)法事項(xiàng)上的綜合協(xié)調(diào)，以及對派駐執(zhí)法隊(duì)伍的日常管理。鼓勵(lì)具備條件的縣（市、區(qū)）在縣域范圍內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道整合組建綜合執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)區(qū)域一支隊(duì)伍”。要依法依規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與其實(shí)際需求和承接能力相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，以真正解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

三是強(qiáng)化執(zhí)法基礎(chǔ)建設(shè)。要大力推進(jìn)網(wǎng)格化管理，定人、定時(shí)、定崗、定責(zé)、定管理標(biāo)準(zhǔn)、定獎(jiǎng)懲制度，盡早實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)合一、一員多用”，建立健全落地查人的責(zé)任制。在推進(jìn)網(wǎng)格管理并整合各類信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立全域統(tǒng)一、上下貫通的綜合監(jiān)管執(zhí)法指揮平臺，具體負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)監(jiān)管執(zhí)法的信息受理、工單派發(fā)、輔助決策、績效考核等，逐步形成綜合網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)處置，執(zhí)法隊(duì)伍精準(zhǔn)出擊、嚴(yán)格執(zhí)法，指揮中心協(xié)調(diào)調(diào)度、監(jiān)督考核的格局，推動實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門管市場、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一個(gè)平臺管信用、一個(gè)網(wǎng)格管治理、一個(gè)中心管指揮、一套機(jī)制管檢查”。

四是提高執(zhí)法隊(duì)伍能力。由于服務(wù)對象、工作性質(zhì)、運(yùn)作方式等方面存在客觀差異，對執(zhí)法隊(duì)伍的使用管理應(yīng)區(qū)別于一般公務(wù)人員。要統(tǒng)籌使用各類編制資源，探索建立體現(xiàn)執(zhí)法工作特點(diǎn)的編制體系。專項(xiàng)用于綜合執(zhí)法隊(duì)伍的編制實(shí)行單獨(dú)管理、單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)使用。要統(tǒng)籌綜合執(zhí)法隊(duì)伍的培養(yǎng)使用和日常管理。積極推動行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理改革，職務(wù)職級待遇保障向基層一線執(zhí)法人員傾斜，職務(wù)晉升、工資福利與辦案質(zhì)量、管理成效掛鉤。堅(jiān)持職業(yè)化、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化條件保障，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

五是依法依規(guī)推進(jìn)改革。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第16條相關(guān)規(guī)定，參照中央關(guān)于城市執(zhí)法體制改革的已有做法，建議在明確市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革不需履行相對集中處罰權(quán)報(bào)批手續(xù)的基礎(chǔ)上，由省里出臺跨領(lǐng)域跨部門（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)）集中行政執(zhí)法權(quán)工作有關(guān)事項(xiàng)的政策文件，明確市縣在規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)可自行調(diào)整，超出范圍跨部門跨領(lǐng)域調(diào)整集中行政執(zhí)法權(quán)的，則需逐級報(bào)省政府批準(zhǔn)。這樣，既積極發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)、依法依規(guī)進(jìn)行，又簡化報(bào)批手續(xù)，減少繁文縟節(jié)，讓基層改革方案盡早落地生效。同時(shí)，要統(tǒng)一明確各行政主管部門為執(zhí)法主體、綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)具體工作，并及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。