和林格爾縣土地征收制度改革試點(diǎn)模式研究

■ 王桂華/吳 全/秦富倉(cāng)

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院，呼和浩特 010018；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，呼和浩特 010019）

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”[1]。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定中，和林格爾縣被確定為土地征收制度改革試點(diǎn)地區(qū)[2-6]。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)唯一試點(diǎn)旗縣，和林格爾縣在國(guó)家與自治區(qū)大力支持之下拉開土地改革的破冰之旅。十九大加強(qiáng)土地資源立法，提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，穩(wěn)定了承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，給農(nóng)民吃了“定心丸”[7-9]。和林格爾縣在農(nóng)村征地制度改革的實(shí)踐中，形成了“非典型地區(qū)”的“典型經(jīng)驗(yàn)”。筆者重點(diǎn)從以下方面進(jìn)行深入研究，以期為相關(guān)法律修改提供實(shí)踐佐證。

1 試點(diǎn)改革模式

自試點(diǎn)工作開展以來，和林格爾縣積極探索推進(jìn)四項(xiàng)改革試點(diǎn)內(nèi)容，先后選定了盛樂現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)被征地農(nóng)民商業(yè)門臉房項(xiàng)目、呼和浩特新機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目、呼和浩特新機(jī)場(chǎng)進(jìn)場(chǎng)路建設(shè)項(xiàng)目、前夭子水庫(kù)溢洪道修復(fù)項(xiàng)目、和林發(fā)電廠貯灰場(chǎng)項(xiàng)目、紫丁香幸福之家養(yǎng)老院項(xiàng)目、呼和浩特北國(guó)情乳制品加工項(xiàng)目、呼和浩特金土地食品加工項(xiàng)目、臺(tái)格斗鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、正緣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點(diǎn)項(xiàng)目、金豐面粉加工廠項(xiàng)目、愛生興達(dá)木材加工廠項(xiàng)目、盛樂鎮(zhèn)古吉園陵園項(xiàng)目等14個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。本研究對(duì)各試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行梳理歸類，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)方式將和林格爾縣土地征收制度改革的14個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目歸納為公益性征收模式、非公益性流轉(zhuǎn)模式、組合性流轉(zhuǎn)模式等3種試點(diǎn)改革模式。

1.1 公益性征收模式

采用公益性征收模式的項(xiàng)目，即參照《土地征收目錄（試行）》，項(xiàng)目經(jīng)認(rèn)定屬于公益性建設(shè)的，需動(dòng)用土地征收權(quán)，有償征用土地。對(duì)未列入征收目錄的擬建項(xiàng)目，由和林格爾縣政府組織召開聽證會(huì)，予以認(rèn)定是否屬于公益性項(xiàng)目[10]。

1.2 非公益性流轉(zhuǎn)模式

項(xiàng)目凡采用非公益性流轉(zhuǎn)模式的，即參照《土地征收目錄（試行）》，經(jīng)認(rèn)定不屬于公益性建設(shè)，不能動(dòng)用土地征收權(quán)的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的改革原理基本類似，統(tǒng)一歸納為非公益性流轉(zhuǎn)模式。

改革試點(diǎn)項(xiàng)目采用了多種入市方式。其流轉(zhuǎn)方式主要是以“招拍掛”方式出讓，也有采取協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓[11]；有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，也有采用“先租后讓、租讓結(jié)合”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃形式[12]。

試點(diǎn)項(xiàng)目采取聯(lián)營(yíng)、土地股份合作、留地、留物業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)模式和收益分配方式，進(jìn)行土地增值收益核算與收益分配實(shí)踐探索，形成農(nóng)村集體內(nèi)部土地增值收益分配辦法[10]。采取非公益性流轉(zhuǎn)模式的項(xiàng)目主要涵蓋工業(yè)項(xiàng)目、盈利性公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。

改革試點(diǎn)實(shí)踐中，和林發(fā)電廠貯灰場(chǎng)項(xiàng)目、紫丁香幸福之家養(yǎng)老院項(xiàng)目、呼和浩特北國(guó)情乳制品加工項(xiàng)目、呼和浩特金土地食品加工項(xiàng)目、臺(tái)格斗鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、正緣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點(diǎn)項(xiàng)目、金豐面粉加工廠項(xiàng)目、愛生興達(dá)木材加工廠項(xiàng)目均屬于非公益性流轉(zhuǎn)模式。

1.3 組合性流轉(zhuǎn)模式

組合性流轉(zhuǎn)模式是上述兩種模式的綜合，即部分用地采用有償征用國(guó)有建設(shè)用地的方式，部分用地采用出租的方式使用集體土地，充分滿足項(xiàng)目用地供應(yīng)需求[13]。試點(diǎn)案例中，盛樂鎮(zhèn)古吉園陵園項(xiàng)目采用此種流轉(zhuǎn)方式。

2 土地征收制度改革研究

2.1 調(diào)整征收范圍

規(guī)定征收范圍控制在耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、城市發(fā)展邊界線“三線”以內(nèi)，鼓勵(lì)使用未利用地[10]。

(1)公共利益認(rèn)定機(jī)制創(chuàng)新。編制了《土地征收目錄（試行）》，嚴(yán)格界定公益性用地，經(jīng)認(rèn)定不屬于公益性建設(shè)項(xiàng)目的，不得動(dòng)用征收權(quán)[10，14-17]。

(2)非公益性項(xiàng)目用地途徑的探索。允許退出征地范圍的非農(nóng)建設(shè)用地通過入市流轉(zhuǎn)，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營(yíng)、入股等方式使用集體建設(shè)用地，探索制約區(qū)域發(fā)展中“非征不可”的項(xiàng)目供地新途徑[10]。

(3)建立了公共利益爭(zhēng)議解決機(jī)制。

2.2 完善征收程序

(1)完善備案程序。

(2)建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，成立了土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?，兌現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用[18-20]。

(3)健全矛盾調(diào)處機(jī)制。制定《協(xié)調(diào)裁決辦法（試行）》。

(4)實(shí)行土地征轉(zhuǎn)補(bǔ)償同步，縮短了征收審批時(shí)限。探索土地征收、轉(zhuǎn)用報(bào)批與補(bǔ)償兌現(xiàn)工作同步進(jìn)行，防止審批期間土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化而產(chǎn)生矛盾，征收審批時(shí)限比過去縮短一半，提高了審批效率。

(5)完善信息公開機(jī)制。在縣政府門戶網(wǎng)站設(shè)置專欄，通過媒體和印發(fā)宣傳手冊(cè)等多種方式及時(shí)公告土地征收轉(zhuǎn)用方案等信息。

2.3 保障合法權(quán)益

(1)完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，開展了“征地區(qū)片綜合地價(jià)”專題研究，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較改革前平均增加15%左右。

(2)強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)保障，被征地累計(jì)達(dá)到50%和60%以上的農(nóng)民，以戶或村為單位，均可自愿參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府和被征地農(nóng)民本人分別按70%和30%的比例承擔(dān)[21]。

(3)探索分享土地增值收益。探索構(gòu)建公平、合理、共享的土地增值收益分配機(jī)制。開展土地增值收益核算專題研究，制定了《農(nóng)村集體土地征收轉(zhuǎn)用增值收益核算辦法》，探尋土地增值收益的合理分配比例和分配機(jī)制[22]。

3 試點(diǎn)實(shí)踐效應(yīng)、效益及主要問題

3.1 實(shí)踐效應(yīng)及效益

(1)從保障農(nóng)民利益方面來看，縮小土地征收范圍，沒有征占農(nóng)用地，充分利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地，使土地利用率得到了提高，農(nóng)民的生存、生活質(zhì)量得到保證。

(2)從土地征收制度改革方面來看，中共中央提出的土地改革“三條底線”“四個(gè)全面”的發(fā)展戰(zhàn)略得到了很好的檢驗(yàn)。集體建設(shè)用地有償使用、集體建設(shè)用地抵押貸款，真正突破了若干法律法規(guī)的束縛，但集體建設(shè)用地有償使用所涉及的國(guó)稅、地稅等相關(guān)稅種的收取，還需要相關(guān)部門給予政策支撐。

(3)從集體土地出讓后產(chǎn)生的土地增值收益方面來看，建立國(guó)家、集體、個(gè)人三者的合理分配機(jī)制，使村民生活得到了進(jìn)一步保障。村集體經(jīng)濟(jì)組織有了收入后，可以入股分紅，也可以為村集體經(jīng)濟(jì)組織做更多的公益事業(yè)，村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到了充分保障。部分案例實(shí)施后的效果如下：①在和林發(fā)電廠貯灰場(chǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施中，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，得到了50元/畝的年收益，轉(zhuǎn)讓面積280畝，年限50年，集體經(jīng)濟(jì)組織收益70萬(wàn)元，充實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)，能集中財(cái)力支持村中事宜；企業(yè)節(jié)省新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)186.7萬(wàn)元，減少用地成本，得到企業(yè)的認(rèn)可和支持。②在盛樂現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)被征地農(nóng)民商業(yè)門臉房項(xiàng)目實(shí)施中，政府部門切實(shí)發(fā)揮主體責(zé)任，在完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制方面進(jìn)行探索實(shí)踐，提高被征地農(nóng)民生活水平和保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)?？寺?、丹岱被征地農(nóng)民購(gòu)買商業(yè)門臉房補(bǔ)貼，不僅提高了現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且解決了被征地農(nóng)民“失地等于失業(yè)”的問題。同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目基于被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，解決了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。③在臺(tái)格斗鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目實(shí)施后，2016年，該村舉辦杏花節(jié)、采摘節(jié)、曲藝展演等多期文化藝術(shù)活動(dòng)，接待游客5萬(wàn)人次，農(nóng)家樂凈收入15萬(wàn)元，農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)值8萬(wàn)元，村民收入增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。臺(tái)格斗鄉(xiāng)村旅游成為欣欣向榮的新型產(chǎn)業(yè)。④內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施后，2016年8月，內(nèi)蒙古大江高科農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社利用已建成的成片葵花種植區(qū)，成功舉辦“小林壩國(guó)際葵花藝術(shù)節(jié)”，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游，打造屬于小林壩的生態(tài)旅游名片。

3.2 試點(diǎn)中存在的問題

在試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，還存在一些具體問題：

(1)土地補(bǔ)償費(fèi)兌付時(shí)集體留成比例難以確定；土地增值收益分配時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民分配比例難以確定。

(2)土地財(cái)產(chǎn)糾紛較復(fù)雜。諸多宗地存在村集體經(jīng)濟(jì)組織曾轉(zhuǎn)讓過土地承包權(quán)的情況。為徹底解決土地財(cái)產(chǎn)糾紛，建議村集體經(jīng)濟(jì)組織在報(bào)刊上進(jìn)行公告，對(duì)以前的債權(quán)、債務(wù)由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。

(3)宣傳不夠到位，村集體班子對(duì)改革重視程度一般，農(nóng)民參與程度不夠廣泛。

(4)土地征收制度改革是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度改革，難度大、責(zé)任大，涉及許多法律、眾多的行業(yè)部門，協(xié)調(diào)較難。

4 結(jié)論

和林格爾縣土地征收制度試點(diǎn)工作實(shí)踐，探索形成了一系列土地制度改革成果，可以歸納為以下七個(gè)方面。

(1)縮小土地征收范圍。試點(diǎn)后，按照《和林格爾縣土地征收目錄（試行）》以及采取公共利益認(rèn)定爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)公益性項(xiàng)目用地實(shí)施土地征收，對(duì)不屬于公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，不得動(dòng)用土地征收權(quán)，嚴(yán)格限制土地征收范圍。

(2)合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。和林格爾縣制度改革中，在現(xiàn)行的2011年制定并公布的“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，重新確定土地征收補(bǔ)償合理標(biāo)準(zhǔn)，探索被征地農(nóng)民合法權(quán)益的多元保障機(jī)制。

(3)探索土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。①對(duì)和林格爾縣中心城鎮(zhèn)進(jìn)行土地定級(jí)、基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估，并建立覆蓋城鎮(zhèn)用地二級(jí)類的全用途修正體系。②對(duì)除中心城鎮(zhèn)以外的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行全用途建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估。

(4)保障被征地農(nóng)民權(quán)益。制定一系列規(guī)則和辦法，鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(5)土地增值收益分配。從“貢獻(xiàn)—風(fēng)險(xiǎn)”角度構(gòu)建了土地增值收益分配模型，探尋土地增值收益的合理分配比例和分配機(jī)制。

(6)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系。建立了覆蓋城鎮(zhèn)用地二級(jí)類的全用途修正體系，將現(xiàn)有集體建設(shè)用地納入評(píng)估體系，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作，探索城鄉(xiāng)一體化土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

(7)分享土地增值收益。將收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，選擇臺(tái)格斗鄉(xiāng)村旅游、紫丁香之家養(yǎng)老院、北國(guó)情乳制品加工等不同經(jīng)營(yíng)模式的試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行土地增值收益核算與收益分配實(shí)踐實(shí)踐探索[22]，形成農(nóng)村集體內(nèi)部土地增值收益分配辦法。