完善自然資源扶貧政策的幾點(diǎn)思考

■ 李東法

（自然資源部扶貧辦，北京 100812）

改革開(kāi)放40年來(lái)的實(shí)踐表明，土地等自然資源政策在改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富方面發(fā)揮了重要作用。尤其是黨的十八大以來(lái)，土地政策成為脫貧攻堅(jiān)政策體系的重要組成部分，中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定、脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)指導(dǎo)意見(jiàn)、支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)意見(jiàn)等重要文件中，土地政策都占有重要比重。自然資源部作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)管制職責(zé)的綜合管理部門(mén)，要在脫貧攻堅(jiān)工作中不斷創(chuàng)新扶貧政策，加快構(gòu)建完善的綜合性自然資源扶貧政策體系。

1 當(dāng)前自然資源扶貧政策構(gòu)成及成效

自然資源部系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，“翻箱倒柜、傾囊相助、挖地三尺”出臺(tái)超常規(guī)扶貧政策，舉全系統(tǒng)之力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作。總體看，目前的自然資源扶貧政策主要由以下幾方面構(gòu)成：一是扶貧用地保障政策，二是增減掛鉤政策，三是耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡政策，四是改革試點(diǎn)政策，五是項(xiàng)目資金和人才支持政策。各級(jí)自然資源主管部門(mén)結(jié)合地區(qū)實(shí)際探索具體實(shí)施措施，助力脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效。

1.1 扶貧用地保障政策

一是規(guī)劃空間保障。通過(guò)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，優(yōu)先安排脫貧攻堅(jiān)、社會(huì)民生等用地，切實(shí)為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目提供落地空間。二是用地計(jì)劃保障。對(duì)全國(guó)832個(gè)片區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣每年專項(xiàng)安排600畝建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)要求有關(guān)省份加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣用地指標(biāo)的保障力度。三是扶貧產(chǎn)業(yè)用地保障。出臺(tái)支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策，明確要求加大旅游扶貧用地保障，并就鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地提出了支持政策。貫徹落實(shí)中央打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定中提出的“加快推進(jìn)光伏扶貧工程”有關(guān)要求，出臺(tái)支持意見(jiàn)，積極保障光伏扶貧項(xiàng)目用地。同時(shí)，創(chuàng)新用地機(jī)制，支持深度貧困地區(qū)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，支持“雙創(chuàng)”、物流、醫(yī)療、養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域發(fā)展。四是扶貧用地特殊審批保障。積極保障貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，允許深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目在一定條件下實(shí)施邊建邊批、邊占邊補(bǔ)。對(duì)深度貧困地區(qū)省級(jí)以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田開(kāi)辟綠色通道。

1.2 增減掛鉤政策

先后三次拓展增減掛鉤流轉(zhuǎn)范圍，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋26個(gè)省份1250多個(gè)貧困縣，累計(jì)流轉(zhuǎn)收益約近千億元。允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用，下達(dá)2018年增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)，深度貧困地區(qū)可獲得脫貧攻堅(jiān)資金600多億元。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，為貧困地區(qū)籌集資金提供了重要渠道，為發(fā)達(dá)地區(qū)緩解用地緊張?zhí)峁┝诵峦緩?，成為攻克深度貧困地區(qū)貧困堡壘的“一把利器”。

1.3 耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡政策

支持貧困地區(qū)通過(guò)土地整治增加的耕地作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)向省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有償調(diào)劑，符合規(guī)定條件的可優(yōu)先納入耕地占補(bǔ)平衡國(guó)家統(tǒng)籌。2018年7月，配套出臺(tái)《自然資源部關(guān)于實(shí)施跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了新的融資平臺(tái)。

1.4 改革試點(diǎn)政策

根據(jù)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排，加強(qiáng)對(duì)安徽金寨、江西余江、西藏曲水等國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)中的指導(dǎo)，通過(guò)土地管理制度改革創(chuàng)新，充分釋放改革紅利。優(yōu)先在符合條件的貧困地區(qū)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、低丘緩坡荒灘未利用地開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，拓展建設(shè)用地空間。出臺(tái)改革試點(diǎn)方案，支持貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，著力提高貧困群眾的資產(chǎn)性收益。

1.5 項(xiàng)目資金和人才支持政策

一是土地整治方面。積極支持貧困地區(qū)以土地整治為平臺(tái)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在項(xiàng)目資金上給予重點(diǎn)支持。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好中央支持土地整治重大工程有關(guān)工作的通知》，支持貧困地區(qū)、革命老區(qū)和邊疆地區(qū)實(shí)施重大工程，增加貧困地區(qū)中央資金支持力度。二是地質(zhì)調(diào)查方面。充分發(fā)揮地質(zhì)調(diào)查專業(yè)優(yōu)勢(shì)，編制地質(zhì)調(diào)查支持脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)方案，重點(diǎn)在集中連片特困地區(qū)開(kāi)展基礎(chǔ)地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、水文地質(zhì)等調(diào)查工作。在貧困地區(qū)圈定富硒土壤，支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；開(kāi)展找水打井，解決貧困人口飲水難題。三是人才扶持方面。堅(jiān)持扶貧先扶智，把貧困地區(qū)作為干部掛職鍛煉的重點(diǎn)，自然資源主管部門(mén)先后選派扶貧掛職干部40多名。加強(qiáng)政策培訓(xùn)，每年舉辦扶貧政策專題培訓(xùn)班，實(shí)現(xiàn)對(duì)834個(gè)貧困縣培訓(xùn)全覆蓋。

2 政策落實(shí)中存在的困難和問(wèn)題

2.1 綜合性扶貧政策尚待完善

自然資源部組建后，實(shí)現(xiàn)了山、水、林、田、湖、草的統(tǒng)一管理。一方面，立足新機(jī)構(gòu)新職能，并著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，迫切需要重新審視、盡快完善綜合性自然資源扶貧政策。另一方面，針對(duì)當(dāng)前政策落實(shí)中存在的問(wèn)題，迫切需要加強(qiáng)自然資源扶貧政策的協(xié)調(diào)性。如部分貧困地區(qū)退耕還林還草計(jì)劃與當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)目標(biāo)任務(wù)銜接不夠，有的貧困地區(qū)如按新一輪退耕還林還草計(jì)劃退耕，就無(wú)法完成上級(jí)下達(dá)的耕地保有量任務(wù)。此外，增減掛鉤政策落實(shí)過(guò)程中也存在政策銜接問(wèn)題。如四川涼山等深度貧困地區(qū)大多屬高山河谷區(qū)，山地多、平地少、地形破碎，加之地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)，適宜建設(shè)的平坦之地基本上都被劃作基本農(nóng)田，農(nóng)民集中安置建新區(qū)布局和選址相對(duì)困難。而且部分增減掛鉤項(xiàng)目是整合易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷和彝家新寨建設(shè)等相關(guān)工程統(tǒng)籌推進(jìn)，安置建新區(qū)及其配套工程分別由不同的職能部門(mén)負(fù)責(zé)，各自的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在一定差別，且優(yōu)惠政策不能疊加享用，造成同樣是搬遷安置，農(nóng)民享受到的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致。貴州等省的一些貧困地區(qū)增減掛鉤工作底圖是二調(diào)圖斑，由于二調(diào)技術(shù)規(guī)程400平方米以下的圖斑不上圖，造成400平方米以下的易地扶貧搬遷戶不能納入到增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施范圍。

2.2 政策落實(shí)不平衡

一是自然資源部每年專項(xiàng)安排貧困縣的600畝建設(shè)用地指標(biāo)，不同地方落實(shí)情況不同，有的地方反映指標(biāo)不夠用，也有的反映指標(biāo)用不完。如涼山州將每縣每年600畝的年度建設(shè)用地計(jì)劃，不折不扣地下達(dá)到各縣，但本輪土地利用總體規(guī)劃即將接近規(guī)劃目標(biāo)年，個(gè)別貧困縣新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)已基本用完，剩余城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)也已接近“天花板”，重點(diǎn)項(xiàng)目落地面臨一定困難。二是有的地方對(duì)自然資源扶貧政策學(xué)習(xí)研究、轉(zhuǎn)換應(yīng)用不夠，對(duì)基層調(diào)研指導(dǎo)不夠。如增減掛鉤政策對(duì)于支持易地扶貧搬遷是一項(xiàng)“含金量”很高的政策，在四川、河北、河南等地已取得較好成效，但還有些貧困地區(qū)工作滯后，政策效用未得到發(fā)揮。

2.3 其他方面問(wèn)題

有的地方土地整治等扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)、考核工作不夠嚴(yán)格，監(jiān)督檢查力度不夠，資金使用和工程建設(shè)等環(huán)節(jié)公開(kāi)不夠。如有些地方在實(shí)施土地整治和地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目過(guò)程中，因施工環(huán)境和時(shí)間限制，存在資金使用和項(xiàng)目管理不規(guī)范的問(wèn)題。此外，扶貧工作作風(fēng)方面，還存在深入貧困村貧困戶針對(duì)性調(diào)研不夠，扶貧舉措還不夠精準(zhǔn)，扶貧工作中的形式主義、官僚主義不同程度存在等問(wèn)題。

3 完善自然資源扶貧政策的幾點(diǎn)建議

根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的自然資源部重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)一行使”：統(tǒng)一行使全民所有的自然資源所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)管制職責(zé)。脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入攻克“最后堡壘”的關(guān)鍵階段，自然資源系統(tǒng)要找到自然資源管理工作與脫貧攻堅(jiān)工作的結(jié)合點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力，綜合國(guó)土空間規(guī)劃與用途管理、生態(tài)修復(fù)、自然資源開(kāi)發(fā)利用、地質(zhì)礦產(chǎn)、海洋、測(cè)繪等政策舉措，進(jìn)一步完善自然資源扶貧政策，加快推進(jìn)政策落地落實(shí)。

(1)著力從國(guó)土空間規(guī)劃源頭保障脫貧攻堅(jiān)。指導(dǎo)地方實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)先保障脫貧攻堅(jiān)用地需求，重點(diǎn)保障農(nóng)村宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)用地需求。支持有條件的貧困地區(qū)加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃，合理優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

(2)加大國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)扶貧力度。加大基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害防治、土地綜合整治、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)方面政策和資金支持力度，統(tǒng)籌推進(jìn)貧困地區(qū)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。研究出臺(tái)土地綜合整治助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)、行動(dòng)方案、配套政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治。

(3)加大深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)支持力度。開(kāi)辟綠色審批通道，落實(shí)邊建設(shè)邊報(bào)批、邊占邊補(bǔ)特殊政策，切實(shí)保障深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)用地需求。加快落實(shí)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策，督促指導(dǎo)東部幫扶省市節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的組織實(shí)施，及時(shí)將調(diào)劑資金撥付深度貧困地區(qū)。指導(dǎo)深度貧困地區(qū)按任務(wù)配額實(shí)施拆舊復(fù)墾安置以產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，因地制宜實(shí)施復(fù)墾，及時(shí)通過(guò)在線監(jiān)管系統(tǒng)備案。

(4)著力強(qiáng)化自然資源扶貧政策協(xié)調(diào)性。對(duì)深度貧困地區(qū)落實(shí)增減掛鉤過(guò)程中的困難，采取針對(duì)性舉措，對(duì)增減掛鉤新建安置點(diǎn)確實(shí)無(wú)法避開(kāi)永久基本農(nóng)田的，簡(jiǎn)化審批程序，加快審批進(jìn)度，破解新建安置區(qū)選址難題。在分解下達(dá)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)時(shí)，應(yīng)充分考慮深度貧困地區(qū)的實(shí)際困難予以傾斜支持。全面梳理易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷等相關(guān)政策，調(diào)整完善補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政策協(xié)同。加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，改變以往不同職能部門(mén)分頭負(fù)責(zé)新建安置區(qū)及其配套工程的做法，因地制宜推進(jìn)易地扶貧搬遷、地災(zāi)避讓搬遷建設(shè)等工作。

(5)著力推動(dòng)自然資源扶貧政策落地見(jiàn)效。及時(shí)開(kāi)展自然資源扶貧政策評(píng)估，分層次開(kāi)展扶貧政策培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)基層一線的指導(dǎo)。繼續(xù)選派優(yōu)秀干部到貧困地區(qū)掛職鍛煉，發(fā)揮好扶貧掛職干部的作用。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)政策，壓實(shí)各級(jí)自然資源主管部門(mén)主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，督促計(jì)劃復(fù)墾的土地復(fù)墾到位，嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收。實(shí)施增減掛鉤要充分尊重群眾意愿，突出脫貧質(zhì)量，科學(xué)合理安排項(xiàng)目進(jìn)度，避免出現(xiàn)以政府意志代替群眾意愿，搞強(qiáng)迫命令、硬性攤派等問(wèn)題。認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，把脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，及時(shí)開(kāi)展前瞻性研究，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。