■ 李東法
(自然資源部扶貧辦,北京 100812)
改革開放40年來的實(shí)踐表明,土地等自然資源政策在改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富方面發(fā)揮了重要作用。尤其是黨的十八大以來,土地政策成為脫貧攻堅(jiān)政策體系的重要組成部分,中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定、脫貧攻堅(jiān)三年行動指導(dǎo)意見、支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)意見等重要文件中,土地政策都占有重要比重。自然資源部作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)管制職責(zé)的綜合管理部門,要在脫貧攻堅(jiān)工作中不斷創(chuàng)新扶貧政策,加快構(gòu)建完善的綜合性自然資源扶貧政策體系。
自然資源部系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,“翻箱倒柜、傾囊相助、挖地三尺”出臺超常規(guī)扶貧政策,舉全系統(tǒng)之力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作??傮w看,目前的自然資源扶貧政策主要由以下幾方面構(gòu)成:一是扶貧用地保障政策,二是增減掛鉤政策,三是耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡政策,四是改革試點(diǎn)政策,五是項(xiàng)目資金和人才支持政策。各級自然資源主管部門結(jié)合地區(qū)實(shí)際探索具體實(shí)施措施,助力脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效。
一是規(guī)劃空間保障。通過調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃,統(tǒng)籌安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局,優(yōu)先安排脫貧攻堅(jiān)、社會民生等用地,切實(shí)為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目提供落地空間。二是用地計劃保障。對全國832個片區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣每年專項(xiàng)安排600畝建設(shè)用地指標(biāo),同時要求有關(guān)省份加大對扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣用地指標(biāo)的保障力度。三是扶貧產(chǎn)業(yè)用地保障。出臺支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策,明確要求加大旅游扶貧用地保障,并就鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地提出了支持政策。貫徹落實(shí)中央打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定中提出的“加快推進(jìn)光伏扶貧工程”有關(guān)要求,出臺支持意見,積極保障光伏扶貧項(xiàng)目用地。同時,創(chuàng)新用地機(jī)制,支持深度貧困地區(qū)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),支持“雙創(chuàng)”、物流、醫(yī)療、養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域發(fā)展。四是扶貧用地特殊審批保障。積極保障貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求,允許深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目在一定條件下實(shí)施邊建邊批、邊占邊補(bǔ)。對深度貧困地區(qū)省級以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田開辟綠色通道。
先后三次拓展增減掛鉤流轉(zhuǎn)范圍,增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋26個省份1250多個貧困縣,累計流轉(zhuǎn)收益約近千億元。允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用,下達(dá)2018年增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù),深度貧困地區(qū)可獲得脫貧攻堅(jiān)資金600多億元。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑,為貧困地區(qū)籌集資金提供了重要渠道,為發(fā)達(dá)地區(qū)緩解用地緊張?zhí)峁┝诵峦緩?,成為攻克深度貧困地區(qū)貧困堡壘的“一把利器”。
支持貧困地區(qū)通過土地整治增加的耕地作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)向省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有償調(diào)劑,符合規(guī)定條件的可優(yōu)先納入耕地占補(bǔ)平衡國家統(tǒng)籌。2018年7月,配套出臺《自然資源部關(guān)于實(shí)施跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》,為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了新的融資平臺。
根據(jù)國務(wù)院統(tǒng)一安排,加強(qiáng)對安徽金寨、江西余江、西藏曲水等國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)中的指導(dǎo),通過土地管理制度改革創(chuàng)新,充分釋放改革紅利。優(yōu)先在符合條件的貧困地區(qū)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、低丘緩坡荒灘未利用地開發(fā)試點(diǎn),拓展建設(shè)用地空間。出臺改革試點(diǎn)方案,支持貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā),賦予土地被占用的村集體股權(quán),著力提高貧困群眾的資產(chǎn)性收益。
一是土地整治方面。積極支持貧困地區(qū)以土地整治為平臺,大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),在項(xiàng)目資金上給予重點(diǎn)支持。出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好中央支持土地整治重大工程有關(guān)工作的通知》,支持貧困地區(qū)、革命老區(qū)和邊疆地區(qū)實(shí)施重大工程,增加貧困地區(qū)中央資金支持力度。二是地質(zhì)調(diào)查方面。充分發(fā)揮地質(zhì)調(diào)查專業(yè)優(yōu)勢,編制地質(zhì)調(diào)查支持脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)方案,重點(diǎn)在集中連片特困地區(qū)開展基礎(chǔ)地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、水文地質(zhì)等調(diào)查工作。在貧困地區(qū)圈定富硒土壤,支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè);開展找水打井,解決貧困人口飲水難題。三是人才扶持方面。堅(jiān)持扶貧先扶智,把貧困地區(qū)作為干部掛職鍛煉的重點(diǎn),自然資源主管部門先后選派扶貧掛職干部40多名。加強(qiáng)政策培訓(xùn),每年舉辦扶貧政策專題培訓(xùn)班,實(shí)現(xiàn)對834個貧困縣培訓(xùn)全覆蓋。
自然資源部組建后,實(shí)現(xiàn)了山、水、林、田、湖、草的統(tǒng)一管理。一方面,立足新機(jī)構(gòu)新職能,并著眼長遠(yuǎn),統(tǒng)籌考慮脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興,迫切需要重新審視、盡快完善綜合性自然資源扶貧政策。另一方面,針對當(dāng)前政策落實(shí)中存在的問題,迫切需要加強(qiáng)自然資源扶貧政策的協(xié)調(diào)性。如部分貧困地區(qū)退耕還林還草計劃與當(dāng)?shù)馗乇Wo(hù)目標(biāo)任務(wù)銜接不夠,有的貧困地區(qū)如按新一輪退耕還林還草計劃退耕,就無法完成上級下達(dá)的耕地保有量任務(wù)。此外,增減掛鉤政策落實(shí)過程中也存在政策銜接問題。如四川涼山等深度貧困地區(qū)大多屬高山河谷區(qū),山地多、平地少、地形破碎,加之地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)多發(fā),適宜建設(shè)的平坦之地基本上都被劃作基本農(nóng)田,農(nóng)民集中安置建新區(qū)布局和選址相對困難。而且部分增減掛鉤項(xiàng)目是整合易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷和彝家新寨建設(shè)等相關(guān)工程統(tǒng)籌推進(jìn),安置建新區(qū)及其配套工程分別由不同的職能部門負(fù)責(zé),各自的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在一定差別,且優(yōu)惠政策不能疊加享用,造成同樣是搬遷安置,農(nóng)民享受到的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致。貴州等省的一些貧困地區(qū)增減掛鉤工作底圖是二調(diào)圖斑,由于二調(diào)技術(shù)規(guī)程400平方米以下的圖斑不上圖,造成400平方米以下的易地扶貧搬遷戶不能納入到增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施范圍。
一是自然資源部每年專項(xiàng)安排貧困縣的600畝建設(shè)用地指標(biāo),不同地方落實(shí)情況不同,有的地方反映指標(biāo)不夠用,也有的反映指標(biāo)用不完。如涼山州將每縣每年600畝的年度建設(shè)用地計劃,不折不扣地下達(dá)到各縣,但本輪土地利用總體規(guī)劃即將接近規(guī)劃目標(biāo)年,個別貧困縣新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)已基本用完,剩余城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)也已接近“天花板”,重點(diǎn)項(xiàng)目落地面臨一定困難。二是有的地方對自然資源扶貧政策學(xué)習(xí)研究、轉(zhuǎn)換應(yīng)用不夠,對基層調(diào)研指導(dǎo)不夠。如增減掛鉤政策對于支持易地扶貧搬遷是一項(xiàng)“含金量”很高的政策,在四川、河北、河南等地已取得較好成效,但還有些貧困地區(qū)工作滯后,政策效用未得到發(fā)揮。
有的地方土地整治等扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收、審計、考核工作不夠嚴(yán)格,監(jiān)督檢查力度不夠,資金使用和工程建設(shè)等環(huán)節(jié)公開不夠。如有些地方在實(shí)施土地整治和地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目過程中,因施工環(huán)境和時間限制,存在資金使用和項(xiàng)目管理不規(guī)范的問題。此外,扶貧工作作風(fēng)方面,還存在深入貧困村貧困戶針對性調(diào)研不夠,扶貧舉措還不夠精準(zhǔn),扶貧工作中的形式主義、官僚主義不同程度存在等問題。
根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,新組建的自然資源部重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“兩個統(tǒng)一行使”:統(tǒng)一行使全民所有的自然資源所有者職責(zé),統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)保護(hù)管制職責(zé)。脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入攻克“最后堡壘”的關(guān)鍵階段,自然資源系統(tǒng)要找到自然資源管理工作與脫貧攻堅(jiān)工作的結(jié)合點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力,綜合國土空間規(guī)劃與用途管理、生態(tài)修復(fù)、自然資源開發(fā)利用、地質(zhì)礦產(chǎn)、海洋、測繪等政策舉措,進(jìn)一步完善自然資源扶貧政策,加快推進(jìn)政策落地落實(shí)。
(1)著力從國土空間規(guī)劃源頭保障脫貧攻堅(jiān)。指導(dǎo)地方實(shí)施國土空間規(guī)劃,優(yōu)先保障脫貧攻堅(jiān)用地需求,重點(diǎn)保障農(nóng)村宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)用地需求。支持有條件的貧困地區(qū)加快編制村級土地利用規(guī)劃,合理優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
(2)加大國土空間生態(tài)修復(fù)扶貧力度。加大基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害防治、土地綜合整治、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)方面政策和資金支持力度,統(tǒng)籌推進(jìn)貧困地區(qū)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。研究出臺土地綜合整治助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見、行動方案、配套政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治。
(3)加大深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)支持力度。開辟綠色審批通道,落實(shí)邊建設(shè)邊報批、邊占邊補(bǔ)特殊政策,切實(shí)保障深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)用地需求。加快落實(shí)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策,督促指導(dǎo)東部幫扶省市節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的組織實(shí)施,及時將調(diào)劑資金撥付深度貧困地區(qū)。指導(dǎo)深度貧困地區(qū)按任務(wù)配額實(shí)施拆舊復(fù)墾安置以產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo),因地制宜實(shí)施復(fù)墾,及時通過在線監(jiān)管系統(tǒng)備案。
(4)著力強(qiáng)化自然資源扶貧政策協(xié)調(diào)性。對深度貧困地區(qū)落實(shí)增減掛鉤過程中的困難,采取針對性舉措,對增減掛鉤新建安置點(diǎn)確實(shí)無法避開永久基本農(nóng)田的,簡化審批程序,加快審批進(jìn)度,破解新建安置區(qū)選址難題。在分解下達(dá)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)時,應(yīng)充分考慮深度貧困地區(qū)的實(shí)際困難予以傾斜支持。全面梳理易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷等相關(guān)政策,調(diào)整完善補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)政策協(xié)同。加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動,改變以往不同職能部門分頭負(fù)責(zé)新建安置區(qū)及其配套工程的做法,因地制宜推進(jìn)易地扶貧搬遷、地災(zāi)避讓搬遷建設(shè)等工作。
(5)著力推動自然資源扶貧政策落地見效。及時開展自然資源扶貧政策評估,分層次開展扶貧政策培訓(xùn),加強(qiáng)對基層一線的指導(dǎo)。繼續(xù)選派優(yōu)秀干部到貧困地區(qū)掛職鍛煉,發(fā)揮好扶貧掛職干部的作用。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)政策,壓實(shí)各級自然資源主管部門主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任,督促計劃復(fù)墾的土地復(fù)墾到位,嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收。實(shí)施增減掛鉤要充分尊重群眾意愿,突出脫貧質(zhì)量,科學(xué)合理安排項(xiàng)目進(jìn)度,避免出現(xiàn)以政府意志代替群眾意愿,搞強(qiáng)迫命令、硬性攤派等問題。認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃,把脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來,及時開展前瞻性研究,更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。