重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富新路徑

□羅成書(shū) 周世鋒 倪毅 柯敏

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)敏感性較強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系到區(qū)域生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。省第十四次黨代會(huì)提出要實(shí)施大花園行動(dòng)綱要。站在新的歷史起點(diǎn)，著力探索重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富新思路、新路徑和新政策，對(duì)于全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)跨越發(fā)展、建設(shè)好大花園、示范帶動(dòng)全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)科學(xué)發(fā)展具有重要的意義。

成效與問(wèn)題

基本內(nèi)涵。從綠色財(cái)富的內(nèi)涵構(gòu)成上，可分為兩大部分：一是生態(tài)財(cái)富，也就是“綠水青山”，包括優(yōu)質(zhì)健康的森林、湖庫(kù)、土壤等生態(tài)系統(tǒng)及棲息在其上的生物群落。二是經(jīng)濟(jì)財(cái)富，也就是“金山銀山”，包括建構(gòu)的綠色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)的綠色產(chǎn)品等。綠色財(cái)富的聚積，既是綠水青山保護(hù)與提升的過(guò)程，也是金山銀山創(chuàng)造與轉(zhuǎn)化的過(guò)程?！熬G色財(cái)富”理念突破了以人本身發(fā)展為根本目的的局限，更加著眼于人與自然和諧共生、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)共贏，標(biāo)志著人類從以掠奪資源破壞環(huán)境積累財(cái)富轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨?jié)約資源保護(hù)環(huán)境創(chuàng)造財(cái)富。

主要特征。從綠色財(cái)富的創(chuàng)造過(guò)程分析，其主要特征可概括為“四綠”，即依托綠色資源，采用綠色技術(shù)，創(chuàng)造綠色財(cái)富，促成綠色福利。一是創(chuàng)造財(cái)富的資源是“綠色”的，即利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，或仰賴于當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，從而創(chuàng)造財(cái)富；二是創(chuàng)造財(cái)富的技術(shù)是“綠色”的，即采用的工藝是無(wú)污染少污染的，采用的環(huán)保處置技術(shù)和環(huán)保裝備是先進(jìn)的，屬于“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”，對(duì)外部生態(tài)環(huán)境無(wú)損害和污染；三是財(cái)富本身是“綠色”的，即財(cái)富的表現(xiàn)形式產(chǎn)品本身是生態(tài)型、環(huán)保型、有益健康的，無(wú)公害和無(wú)污染是其基本特征，人們可以安全享用和支配，這是“綠色財(cái)富”的本質(zhì)屬性，它推動(dòng)了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的蓬勃興起；四是在財(cái)富運(yùn)用方式上是“綠色”的，在保護(hù)生態(tài)與環(huán)境的前提下，不僅財(cái)富的積累不以掠奪自然資源為代價(jià)，并且在運(yùn)用和享受財(cái)富的方式上具有公平、共享、協(xié)調(diào)的社會(huì)福利特性。

三大成效。一是生態(tài)財(cái)富聚積效應(yīng)凸顯，構(gòu)筑了沿海地區(qū)重要生態(tài)屏障。所謂生態(tài)財(cái)富，指的是綠色財(cái)富中難以經(jīng)濟(jì)化的生態(tài)資源。主要包括：“山水林田湖”生命共同體協(xié)同保護(hù)，水、氣、土等生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的領(lǐng)先翹首之位；國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園建設(shè)持續(xù)有力，成為生態(tài)財(cái)富富集區(qū)域；以“壯士斷腕”的勇氣推進(jìn)“五水共治”，維護(hù)生態(tài)財(cái)富保護(hù)的血脈。二是經(jīng)濟(jì)財(cái)富創(chuàng)造卓有成效，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)斐然。所謂經(jīng)濟(jì)財(cái)富，指的是綠色財(cái)富中可以經(jīng)濟(jì)化的生態(tài)要素。主要包括：借區(qū)位之利，大力發(fā)展面向上海、杭州、寧波等長(zhǎng)三角中心城市的鄉(xiāng)村旅游；借電商之媒，助力綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、資源精深加工品、文化創(chuàng)意產(chǎn)品等遠(yuǎn)銷全國(guó)；借文化之魂，推動(dòng)民俗、民風(fēng)、民間藝術(shù)的復(fù)興與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的再現(xiàn)；借金融之新，開(kāi)展林權(quán)抵押、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、碳匯交易等綠色金融以協(xié)同生態(tài)財(cái)富的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的創(chuàng)造。三是生態(tài)政策疊加效果初顯，積累了一批先行先試的重要經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)發(fā)展的政策效果明顯。主要包括：生態(tài)公益林政策、國(guó)家公園改革試點(diǎn)、國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、“兩山”專項(xiàng)財(cái)政扶持資金政策、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、山區(qū)經(jīng)濟(jì)政策、山海協(xié)作工程、生態(tài)獎(jiǎng)懲制度、差異化考核制度、新安江跨流域補(bǔ)償機(jī)制等等。

三大問(wèn)題。一是財(cái)富創(chuàng)造綠度不足。全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)仍有不少污染企業(yè)或污染環(huán)節(jié)，財(cái)富創(chuàng)造的過(guò)程和結(jié)果仍不夠綠。礦山開(kāi)采對(duì)自然山體的破壞，帶來(lái)粉塵污染和水土流失；有的地方小水電產(chǎn)值占其工業(yè)產(chǎn)值的比重還較高，對(duì)河流生態(tài)影響較大。單晶硅和有機(jī)硅產(chǎn)業(yè)潛在的水污染，鈣產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的山體破壞及粉塵污染，木玩行業(yè)造成的粉塵污染和油漆污染，冶煉行業(yè)存在的高能耗和粉塵污染。農(nóng)業(yè)種植帶來(lái)的面源污染依舊較為嚴(yán)重，茶樹(shù)、果樹(shù)種植造成的水土流失也不小。二是政策供給精準(zhǔn)不夠。浙江重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的政策仍有不少提升空間，綠色財(cái)富創(chuàng)造的政策供給不夠精準(zhǔn)。首先，從空間上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的政策目前僅在開(kāi)化、淳安、慶元、景寧、文成、泰順六個(gè)地方試點(diǎn)，試點(diǎn)到期后，急需有新的政策體系出臺(tái)。其次，從政策體系上，有的地方一方面不考核GDP和工業(yè)增加值，但另一方面又要考核固定資產(chǎn)投資，政策的矛盾造成地方無(wú)所適從。第三，從政策內(nèi)容上，急需進(jìn)一步梳理建立長(zhǎng)期有效的機(jī)制，探索綠色金融、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等有效實(shí)施的新抓手。三是績(jī)效考核差異不大。目前，差異化的績(jī)效考核覆蓋面還不夠廣。從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域上看，只有開(kāi)化、淳安等地實(shí)現(xiàn)差異化的績(jī)效考核。從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域內(nèi)部空間上看，也只有少部分縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行差異化的績(jī)效考核政策。特別重要的是，對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用普遍欠缺，領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任用與績(jī)效考核的聯(lián)系度并不高。

思路和路徑

分析國(guó)內(nèi)外類似地區(qū)聚積綠色財(cái)富的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以形成綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技先行以實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)提升、政策支撐以引導(dǎo)發(fā)展方向、嚴(yán)刑峻法以確立法律權(quán)威是比較重要的幾點(diǎn)。

基于前文對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富的基本認(rèn)識(shí)，全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)綠色財(cái)富的聚積，不應(yīng)該是生態(tài)財(cái)富單邊增長(zhǎng)而不顧經(jīng)濟(jì)財(cái)富，更不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)財(cái)富單邊擴(kuò)張而犧牲生態(tài)財(cái)富。合理的聚積模式，是要達(dá)成生態(tài)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富在總量上增長(zhǎng)、質(zhì)量上提升、結(jié)構(gòu)上更優(yōu)化、空間上更集聚。

因此，聚積綠色財(cái)富的基本思路應(yīng)為：深入踐行“兩山”重要思想，發(fā)揮浙江重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)位條件、資源資產(chǎn)、創(chuàng)新精神等復(fù)合優(yōu)勢(shì)，按照頂層設(shè)計(jì)、分類施策、分步推進(jìn)、協(xié)同破障的思路，著力拉長(zhǎng)“長(zhǎng)板”、補(bǔ)齊“短板”，著力提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力，著力建立正向激勵(lì)與反向約束同步發(fā)力的政策體系，推動(dòng)浙江重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加快走上聚積綠色財(cái)富科學(xué)新路。

為此，可從產(chǎn)業(yè)促綠、空間導(dǎo)綠、政策扶綠、合作聚綠等方面，考慮確立浙江重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富的差異化戰(zhàn)略路徑。

一是產(chǎn)業(yè)促綠，探索經(jīng)濟(jì)財(cái)富新手段。面對(duì)空間新格局、產(chǎn)業(yè)新革命，針對(duì)部分縣市依然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，在全省產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索實(shí)施一批具有“四綠”特征的產(chǎn)業(yè)培引新計(jì)劃，以產(chǎn)業(yè)的綠色化帶動(dòng)綠色財(cái)富聚積，積極推動(dòng)主客共享等新綠色經(jīng)濟(jì)、綠色業(yè)態(tài)、綠色模式的涌現(xiàn)。

二是空間導(dǎo)綠，探索財(cái)富空間新格局。發(fā)揮財(cái)富創(chuàng)造的空間集聚規(guī)模優(yōu)勢(shì)，全力推動(dòng)小縣大城向小縣優(yōu)城邁進(jìn)，推動(dòng)“山水林田湖”生態(tài)格局再梳理，積極引導(dǎo)生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間合理布局，促進(jìn)生態(tài)空間引領(lǐng)聚積生態(tài)財(cái)富、生產(chǎn)生活空間聚優(yōu)經(jīng)濟(jì)財(cái)富。

三是政策護(hù)綠，探索差異管控新制度。對(duì)于生態(tài)敏感性和重要性較為重要的區(qū)域，且短期內(nèi)尚未形成有效綠色財(cái)富聚積的地域，應(yīng)對(duì)地區(qū)特色化發(fā)展需求，探索加強(qiáng)生態(tài)獎(jiǎng)懲、轉(zhuǎn)移支付、績(jī)效評(píng)價(jià)、空間管制、區(qū)域調(diào)控等新制度，通過(guò)政策扶持，保障該類地區(qū)生態(tài)財(cái)富的聚積和經(jīng)濟(jì)財(cái)富的有效探索。

四是合作聚綠，探索各方協(xié)同新模式。面對(duì)發(fā)展新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，在全省“山海協(xié)作”等內(nèi)外合力共促重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)綠色財(cái)富聚積的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索新的省市聯(lián)動(dòng)、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)協(xié)同的新模式，通過(guò)以外促內(nèi)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、內(nèi)在為主的策略最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力的厚植。

五是建立健全“六大機(jī)制”。以“六大機(jī)制”為抓手，衍生制定系列精準(zhǔn)政策，為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富保駕護(hù)航。分別是：產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在11個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單基礎(chǔ)上，下一步可以在科學(xué)合理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容調(diào)整，原17個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)可以適時(shí)調(diào)為省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，與此同時(shí)省級(jí)生態(tài)功能區(qū)也應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，以此確保綠色財(cái)富聚積的技術(shù)、生產(chǎn)方式和產(chǎn)品的綠色化。綠色資產(chǎn)監(jiān)測(cè)審計(jì)制度。實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，用制度確保生態(tài)財(cái)富量質(zhì)齊升。資源要素生態(tài)化配置機(jī)制。建立用水、用地、環(huán)境容量生態(tài)化的配置機(jī)制，在泰順等地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)資源要素生態(tài)化配置總體方案，因地制宜打造要素改革升級(jí)版，在依畝產(chǎn)效益排序競(jìng)爭(zhēng)性獲取資源的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境改善、環(huán)境污染排放等指標(biāo)在配置資源中的作用，引導(dǎo)資源要素向更綠的企業(yè)、更綠的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、更綠的先進(jìn)技術(shù)、更綠的產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)傾斜。綠色金融創(chuàng)新機(jī)制。利用浙江民營(yíng)資本充裕，金融市場(chǎng)運(yùn)行效率高效的優(yōu)勢(shì)，在綠色金融上加快探索，制定綠色金融創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃，引領(lǐng)示范全國(guó)。生態(tài)獎(jiǎng)懲制度。加快開(kāi)展開(kāi)化、淳安等國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)效果評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，制定更加優(yōu)化的全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)獎(jiǎng)懲辦法。差異化考核機(jī)制。省里制定針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的統(tǒng)一考核辦法，在取消地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)產(chǎn)值考核的同時(shí)，聯(lián)動(dòng)降低對(duì)固定資產(chǎn)投資的考核，強(qiáng)化對(duì)綠色財(cái)富總量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的考核，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)民生的考核。相應(yīng)強(qiáng)化對(duì)考核結(jié)果的應(yīng)用，同干部個(gè)人績(jī)效獎(jiǎng)金、政治前途掛鉤，確?？己藝?yán)肅性和約束力，引導(dǎo)綠色財(cái)富聚積的行政管理者的行為符合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展導(dǎo)向。