中國共產(chǎn)黨章程實施與評估研究

胡業(yè)勛 陳敦坤

(中共四川省委黨校，四川成都 610000)

“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是黨的十九提出的重大政治任務。要想加快形成覆蓋全黨的黨內(nèi)法規(guī)體系就必須從完善《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱“黨章”)著手加快推進黨章實施與評估制度的創(chuàng)設。黨章“以全黨的名義制定的，為保證全黨在政治、思想、組織、行動上保持一致而統(tǒng)一形成的，貫穿于黨的活動與建設中的最高準則。”[1]它是“全黨必須遵循的總規(guī)矩”[2]，是黨為實現(xiàn)其綱領、開展政治活動、規(guī)范黨內(nèi)事務的基礎性法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎，是黨的組織和黨員必須嚴格遵守的基本行為準則和活動規(guī)范?！包h章是具有黨內(nèi)‘憲法’功能的根本大法”[3]，居于黨內(nèi)法規(guī)體系中最高位階，具有最高效力，其他黨內(nèi)法規(guī)都不能與之相抵觸。建立完備的黨內(nèi)法規(guī)體系就是要建立以黨章為根基，以黨內(nèi)基本法規(guī)為主干，各項黨內(nèi)法規(guī)為枝葉的黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)制度體系。制度創(chuàng)立必依賴于完善完備的法律。黨章實施與評估是保證黨章有效實施與運用及保持其先進性和規(guī)范性的根本性制度保障。

一、黨章實施與評估的基本概念和理論

1.基本概念

黨章作為黨的總章程，是全黨必須遵循的總規(guī)矩，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。全體黨員要遵守信仰并敬畏黨章，自覺用黨章來規(guī)范自己的言行舉止，在任何情況下都要做到政治信仰不變、政治立場不移、政治方向不偏。黨章實施與評估是圍繞黨章應用實踐來展開。它是提高黨章應用實踐水平、幫助黨員干部認清黨章地位和樹立黨章意識、提高黨性修養(yǎng)的重要抓手。厘清黨章實施與評估的基本概念，加強對黨章實施與評估有關理論研究對強化黨的自身建設具有重要意義。

(1)黨章實施

黨章實施是指通過一定方式使黨章規(guī)范的要求與規(guī)定在黨內(nèi)和社會生活中得以遵守、貫徹和施行的活動。黨章實施主要有黨章遵守、黨章執(zhí)行和黨章適用三種方式，包括學黨章、遵守黨章、用黨章和黨章實施的監(jiān)督。黨章作為黨內(nèi)根本大法，既是我們的制度，也是全黨的行為規(guī)范，從制定到付諸實施前，只是一種處在應然狀態(tài)的法規(guī)文本。黨章實施，就是使黨章由法規(guī)文本變成行動中的規(guī)矩與制度，使它從抽象的行為模式變成人們的具體行為，從應然狀態(tài)到實然狀態(tài)，黨章實施是實現(xiàn)黨章的統(tǒng)帥作用與目的的必要前提，黨章實施與黨章制定相對。黨章反映了黨的意志、目標和價值追求，以及通過黨章調(diào)整黨內(nèi)關系的方法，反映了我們黨的理想與追求，黨的理想與價值的實現(xiàn)以黨章有效實施為前提，它是實現(xiàn)黨章作為黨內(nèi)根本大法價值的必由之路，黨章的生命在于它的施行。黨章實施與黨章實效有密切的關系，黨章實效是指黨章被實施的狀態(tài)和程度，黨章在黨員和黨組織行動和黨內(nèi)秩序中的實際體現(xiàn)，是黨章實施的結果，黨章實施的目的就是全面、切實地落實黨章的規(guī)定，提高黨章實效。

(2)黨章評估

黨章評估是指由特定的機關按照一定程序使用一定手段而對黨章進行從制定、實施、修改完善全過程進行監(jiān)督的一種制度。黨章評估是為了進一步提高黨章制定質(zhì)量和執(zhí)行力。按照時間順序可將黨章評估分為事前評估、事中評估和事后評估；按照評估主體可分為自我評估、第三方評估；按照評估內(nèi)外關系屬性可分為內(nèi)部評估、外部評估。

(3)黨章實施與評估

黨章由于其特殊地位，決定了其施預評估的主體相對固定和有限。黨章實施與評估的范圍和外延相對廣泛，但實際上其自身特殊性造就了其相對有限的范疇，由于黨在國家中的領導地位和關鍵性作用，黨的領導權威不容挑戰(zhàn)，黨章實施與評估也就不適合由黨外主體來承擔，我們研究黨章實施與評估應該是狹義上的實施與評估，黨章實施只能由黨中央和中央各部門來擔當執(zhí)行主體推行實施，黨員和黨組織遵照執(zhí)行。這里的評估應該是狹義上的概念和范疇，即圍繞黨章的施行與運用及其結果展開評估，是一種事后評估。黨章在制定前是經(jīng)過民主程序在黨內(nèi)進行充分的討論，在必要的時候邀請部分人士給予意見建議，所以在黨章制定之前是充分發(fā)揮黨內(nèi)民主的過程，不適宜運用評估，而是運用民主來凝聚共識、匯聚黨員集體智慧。黨章實施與評估是由黨的特定機關根據(jù)職權依照一定程序采用一定手段推行和實施黨章規(guī)范，規(guī)范黨員和黨組織的活動，同時對黨章實施情況和黨章部分內(nèi)容進行事后評估的一種活動。

2.基本理論

(1)國內(nèi)研究的基本情況

黨章實施預評估作為黨的建設重要內(nèi)容屬于國內(nèi)研究的新興領域，目前國內(nèi)關于黨章的研究主要呈現(xiàn)出兩種視角，即黨建學研究領域和黨內(nèi)法規(guī)研究領域。

黨建學研究領域，在相當長一段時間內(nèi)圍繞黨章的研究，一直以來學者都是從黨建的角度對黨章進行詮釋和研究，這是黨章研究的一個相對成熟的領域，圍繞黨章開展一系列研究。但是對于黨章實施與評估缺依舊是很匱乏，只有幾篇文章在文中提過黨章的一些個別或者部分問題，黨建領域研究關于黨章實施與評估比較多的是關于黨章中黨員權利的研究。

黨內(nèi)法規(guī)研究領域，黨內(nèi)法規(guī)研究是伴隨著黨的十一屆四中全會后黨內(nèi)法規(guī)正式成為國家法治體系一部分而出現(xiàn)的新的研究領域，此時的研究是著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系而展的研究，它主要從法學、黨建或者二者的交叉學科視角來開展研究。目前黨內(nèi)法規(guī)是我國學界一個新興的研究領域，展現(xiàn)出交叉研究的態(tài)勢，國內(nèi)出現(xiàn)一批專門性的研究機構，主要分布在高校，同時，部分地區(qū)也成立了不同層次的研究機構。例如高校中有武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心、中國政法大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心、清華大學法學院黨內(nèi)法規(guī)研究中心等多家研究機構先后建立起來；研究團體中以中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心為代表；在地方有山東黨內(nèi)法規(guī)研究會；此外，在地方也出現(xiàn)了研究單位或者機構，例如內(nèi)蒙古黨委辦公廳成立廳里事業(yè)單位研究機構黨內(nèi)法規(guī)研究中心；在地級市層級出現(xiàn)了黃岡黨內(nèi)法規(guī)研究中心等。目前圍繞黨內(nèi)法規(guī)開展的研究主要集中在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系的協(xié)調(diào)與銜接和從嚴治黨兩方面，而對于黨章作為根本大法展開專門的研究并不多，對于黨章實施與評估也十分有限。

(2)法理基礎

黨章的根本地位和基礎性作用決定了黨章實施與評估必須被重視，這不僅是黨自身建設的需要，也是我國法治建設的根本要求，加強黨章實施與評估也有著深厚的法理基礎。我國憲法總綱第五條規(guī)定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@就要求黨在領導國家建設社會主義法治國家，實施依法治國方略要注意憲法與黨章的協(xié)調(diào)關系，保持黨章與憲法相一致，這不光需要形式上還需要實質(zhì)上的相統(tǒng)一。黨章也在總綱中明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。這都在國家和黨的根本大法中有明確規(guī)定，這就要求黨章必須得到充分有效的實施且與憲法和法律相協(xié)調(diào)和一致，這就需要加強黨章實施與評估來增強黨章的內(nèi)在規(guī)范性和外在協(xié)調(diào)性。

(3)制度基礎

2014年10月黨的十八屆四中全會對依法治國問題進行了專題討論，這是黨的歷史上第一次以專題會議的形式探討依法治國，足見黨中央對社會主義現(xiàn)代化法治的高度重視。這次會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家”的總目標，這次會議首次將社會主義法治體系作了完整的概括，即“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！睍h明確了黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，首次明確了黨內(nèi)法規(guī)體系在國家法律中的地位和作用，為黨的建設和國家法治進步做了巨大貢獻，這不僅僅是黨的理論的一次創(chuàng)新突破，也是黨的建設史上一次理論飛躍，黨的建設由“法制”走向“法治”。圍繞黨內(nèi)法規(guī)建設黨先后出臺了一系列具有關鍵性作用的黨內(nèi)法規(guī)，例如《中國共產(chǎn)黨內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等多部黨內(nèi)法規(guī)。圍繞全面推進依法治國目標，在黨的集中統(tǒng)一領導下，黨不斷建立健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨內(nèi)法規(guī)落到實處，發(fā)揮實效。一系列的體制機制隨著黨內(nèi)法規(guī)的建立起來，為黨章實施和評估提供了諸多制度依托。

(4)實踐基礎

中國共產(chǎn)黨是一個十分重視制度建設的黨，從建黨期初便重視黨的自身建設。建黨九十多年里先后出臺了十九個黨章性文本，黨章也在隨著時代和社會進步不斷完善，黨根據(jù)時代和社會發(fā)展的需要及時調(diào)整黨章內(nèi)容，黨章呈現(xiàn)出極強的時代性和先進性。從毛澤東在張國燾問題上提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，后不斷演化，逐步發(fā)展，直至黨的十一屆八中全會在正式定型，上升為國家法治體系的高度，黨內(nèi)法規(guī)的實踐可謂相當長久。尤其是黨的十八大以來高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設，黨提出了依憲執(zhí)政、依法治國，不斷增強自身法治建設，努力完善黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)建設不斷邁上新臺階。2012年6月，中共中央部署由中央辦公廳牽頭組織實施，黨和國家多部門共同參與了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，這項工作歷時兩年，對1949年至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件分兩個階段進行了全面篩查。這次清理就中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件而言，1178件中322件被廢止、369件被宣布失效；繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時進行修改。同時，黨中央總結經(jīng)驗建立定期清理和即時清理機制，對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行定期集中清理，對與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進行清理，努力實現(xiàn)清理工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設，注重在實踐中逐步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，有補助有計劃地對黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制完善，逐步建立起配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)將黨要管黨、從嚴治黨落到實處，黨內(nèi)法規(guī)的建設實踐為黨章實施與評估積累了豐富的實踐經(jīng)驗，為研究黨章實施與評估奠定了堅實的基礎。

二、黨章實施與評估的現(xiàn)狀

1. 立規(guī)程序需要健全，法的規(guī)范屬性需強化

“黨章是最根本的黨規(guī)，黨章的及時修改保證了黨規(guī)制度變革引擎的運轉不停，源源不斷地為黨規(guī)制度輸送動力?！盵4]黨章作為黨內(nèi)根本大法，本應該具有嚴格的立法程序和相應的規(guī)范，但目前為止黨章的制定和修改主要遵循慣例，而慣例的強制約束力有限，相對比較容易打破。從歷史發(fā)展來看，黨章更多是作為一種政治文件來使用的，隨著政治的發(fā)展和實際情況變化在不斷更新和改變當中。從1921年中國共產(chǎn)黨誕生起至今的96年里先后制定、修正并產(chǎn)生了十九個黨章文件 。黨的早期都是以決議或者報告的形式直接對黨章進行修改，直到黨的十三大開始形成了修正案的形式修改黨章的政治傳統(tǒng)，從十三大開始直至十九大共有七個修正案。修正案都是在黨章的原有基礎上增刪或者修改黨章的部分內(nèi)容，除了常規(guī)性的黨的指導思想和理論進一步完善外就是在黨關于國家政治經(jīng)濟制度內(nèi)容，但多以政治為主。在黨章中黨的中央組織中有關于黨章修改的規(guī)定，但并無明確或者具體的程序性規(guī)范，即使有被稱為黨內(nèi)立法性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》亦無相應的規(guī)定。黨章作為黨內(nèi)根本大法其制定和修改必須有嚴格的程序和規(guī)范，但目前除了在修改權限上有明確規(guī)定外并沒有其他具體的規(guī)定，黨章的修改更多是延續(xù)一種政治傳統(tǒng)，可見作為黨內(nèi)根本法的黨章在立法上還存在著法治屬性不足而偏政治文件性。隨著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的轉變，將黨章為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)體系上升為國家法律體系重要組成部分勢必逐漸增強黨內(nèi)法規(guī)的法制屬性和功能，那么黨章首先就需要在律法程序上不斷完善相關制度建設。

2.黨章實施與評估形式大于內(nèi)容

黨章是黨的行動指南，確立了各級黨組織和全體黨員的各項活動的基本原則，承擔著黨內(nèi)根本大法的角色，根據(jù)黨章要想入黨必須先“承認黨的綱領和章程”[5]。然而在現(xiàn)實生活中對于黨章的認同和遵循黨章只是作為入黨的一個要約，黨員必須先承認黨的綱領和黨章方可入黨，然而對于黨員是否在內(nèi)心上由衷尊崇黨章和入黨后實際遵循情況卻不能很好的量化把控，這個要約應該是實質(zhì)上的而在實踐中卻更多地傾向于形式，這也造成了現(xiàn)如今黨內(nèi)腐敗這一嚴重的問題，按照黨章黨員本應該具有優(yōu)于其他一般群眾的先進性，但實際上因為黨員在國家政治經(jīng)濟中具有相應潛在的便利性，黨員身份更多成為一種先入為主的資歷和為未來打基礎的“敲門磚”，而不是一種由內(nèi)而外發(fā)自內(nèi)心的政治認同和行動指南。黨內(nèi)法制雖然歷經(jīng)幾代領導人的艱苦努力取得了輝煌的成就，但黨內(nèi)法治仍舊道路且長，很多制度依舊不健全，相應的法制建設不足。黨章實施并無具體可操作的規(guī)范或者指導文件，同樣對于黨章的內(nèi)容及其實施也沒有相應的評估措施和手段，對于黨章的內(nèi)容是否能夠與國家法律以及黨和國家發(fā)展實際相適應，也并未與之形成有效的銜接機制。黨內(nèi)法規(guī)的實施與評估依舊是存在于形式而非實質(zhì)上的運用。

3.執(zhí)法權責不明晰，黨章實施與評估責任追究困難

黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，有最高效力，但怎樣保證黨內(nèi)法規(guī)的最高效力呢？目前運用最多的就是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡稱《備案規(guī)定》)，但是對于觸犯黨章規(guī)定的相應政治行為該由哪一個層級紀檢機關來管以及紀檢機關的職權如何劃分目前尚未具體明確。紀律檢查委員會是監(jiān)督黨章實施的專責機關，有著執(zhí)法與問責一體的大權。但是這種權力的賦予是否該遵照一定程序，權力運用是否該遵守一定限制，黨的機制監(jiān)督細則尚且不足，權責方面尚不明晰，權力的邊界還很模糊，相應的程序建設還不充足。正是因為權責不明，那么對于黨章實施與評估的責任追究就尤為困難。有的問題有人管，有的問題無人問津，在新時代伴隨著全面從嚴治黨紀委地位和作用更加凸顯，在實踐過程中進行了有益的探索也積累了豐富的實踐經(jīng)驗，但相應的體制機制還不是十分成熟，尤其是在黨內(nèi)執(zhí)法權責上還有些不明晰，需要進一步的研究與探索。黨章實施與評估追責還存在著體制與機制的障礙，黨的十八大之后這種情況在好轉，但對于基層中的“蒼蠅”、“村霸”等還存在著管理不嚴懲罰不力的問題。利劍高懸才能震懾常在。監(jiān)察體制改革探索和實踐的推進讓我們看到了黨的決心與勇氣，黨的十九大讓我們看到了更加光輝燦爛的未來，但是制度從建立到完善成熟往往有一段漫長的探索期，各項配套機制還需繼續(xù)建立和完善，新時代“黨的全面領導”仍舊需要持續(xù)探索更多與實踐相契合的制度和機制。新時代該如何加強黨的領導，還需要在權責上下功夫，明確責任配置。

4.黨章中黨員權利保障明顯不足

作為黨內(nèi)根本大法的黨章，規(guī)定著黨內(nèi)各項工作的基本原則，然而對于黨員的權利保障方面卻顯得明顯不足。《黨章》第一章作為“黨員”的專門章節(jié)，主要是關于黨員的權利與義務的相關規(guī)定，其中黨員的權利和義務在黨章中都是八條。但是對于黨員的基本權利的保障措施卻相對不足，黨章明確列舉了黨員的權利與義務，但是相應的關于黨員基本權利的保障措施卻十分有限，黨員的多重身份疊加也給黨員權利保護帶來了不小的障礙，尤其是在國家法律與黨章為代表的黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生沖突時該如何銜接和處理二者的關系是黨章必須直面的問題。同時如果黨員合法權利受到外力的不法侵害時該由誰來保障以及怎樣保障都成為黨章需要解決的問題。黨員的基本權利得不到制度性有效保障必然會影響黨員的積極性，從而限制工作成效，黨章實施的一個重要方面就是關于黨員權利的保障，而黨員權利保障措施不足也在一定程度上限制黨章實施，削弱了黨章效能的發(fā)揮。作為黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，也是其他黨內(nèi)法規(guī)的“母法”，黨章需要在有關方面作出具體的規(guī)定，這樣既可以為黨內(nèi)其他法規(guī)提供立法依據(jù)，也能為增強黨內(nèi)法規(guī)法治屬性奠定基礎，從而提升黨依法執(zhí)政的水平。

三、黨章實施與評估的重要意義

1. 維護黨章的權威性，保持黨章的基礎性地位

黨章至高地位要求其必須具有權威性，只有樹立黨章在全黨中的權威才能真正保持其在黨內(nèi)法規(guī)中具有基礎性作用?！靶滦蝿菹戮S護黨章權威是實現(xiàn)黨的團結和統(tǒng)一的根本要求，各級黨委、紀律檢查機關要勇于擔當，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，強化、落實監(jiān)督檢查工作，維護黨章權威?！盵6]只有真正維護好黨章的權威，方可確立黨章的崇高地位，才能真正建立起以黨章為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨章的權威依賴于對黨內(nèi)法規(guī)的實施與評估，做好了黨章實施與評估就能有效維護維護黨章的基礎性地位，只有通過貫徹執(zhí)行，才能保持法規(guī)制度的生命力?！皥詻Q糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”[7]只有通過真抓實管才能讓黨章發(fā)揮其實際效能，進而才能讓全體黨員敬畏黨章并信仰黨章，真正地把它作為基本準則來遵守和執(zhí)行，從而維護黨章的權威性，保持黨章的嚴肅性，黨章才能獲得廣大黨員的認同，愿意也樂于去遵守和執(zhí)行它。評估是增強黨章科學性的重要手段，實現(xiàn)黨章“良法”之治的必要前提，只有通過黨章實施與評估才能提升黨章的合法性，增強黨章的權威，使其真正成為全體黨員都不能逾越的制度藩籬。只有這樣才能保持黨章的基礎性地位。

2.保持黨和黨員的先進性，維護黨的執(zhí)政根基

黨的先進性在黨章中有著鮮明的特征，黨章通過實施才能顯現(xiàn)其先進性，黨章的先進性通過黨員得到淋漓盡致的顯現(xiàn)。黨章確立了黨的先進性質(zhì)即“三個代表”[8]。黨通過黨章來“宣示自己的理念主張、目標價值和行動方略，確定組織制度框架，對黨員指明奮斗方向，激勵鼓舞黨員士氣，團結黨員群眾，增強黨的凝聚力；對外展示其政治藍圖，號召群眾、獲取民心，在社會各階層厚植根基?！盵9]人們通過黨章這扇窗戶來認識和了解政黨。黨章是黨依規(guī)治黨加強自身建設的重要法寶，黨章實施的好壞與黨章自身的建設水平關系到黨的執(zhí)政地位穩(wěn)固。黨清醒地認識到“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政的資格，不可避免地被歷史淘汰?！盵10]因此，“我們決不能也決不會躺在過去的功勞簿上”[11]，需要大力塑造和有效提升黨的先進性，不斷鞏固夯實黨執(zhí)政的群眾基礎，凝聚民心，筑牢黨執(zhí)政的根基，通過從嚴治黨來加強黨的建設，以此促進廣大人民群眾的根本利益得到充分實現(xiàn)。通過真真切切、實實在在的工作實績和為人民服務的理念來獲得百姓的支持和認同，只有通過加強黨的先進性建設才能真正獲得廣大人民群眾的衷心擁護和廣泛支持，而加快黨章實施與評估是提升黨自身先進性建設的必由之路，也是黨努力實現(xiàn)執(zhí)政使命的不二選擇。黨章對于保持增強黨和黨員的先進性具有積極地促進作用，黨和黨員的先進性是黨賴以生存的基礎，是黨保持同群眾血肉聯(lián)系的首要前提。只有遵守黨章確立的黨和黨員先進性要求及其規(guī)范才能真正獲得全國人民的擁護和支持，從而在全黨乃至全國號召起廣大人民群眾一心一意跟黨共同建設社會主義社會。通過評估才能不斷提升黨章的先進性和實效性，只有通過具體實施才能真正確保黨章的先進性得到充分發(fā)揮，因此，黨章實施與評估對于維護黨的執(zhí)政根基具有重要意義。

3.有效提升黨內(nèi)法規(guī)法的屬性，全面推進依法執(zhí)政與依法治國

黨章是黨領導人民進行革命、發(fā)展建設以及實施改革開放的長期實踐的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗和集體智慧的結晶，是中國共產(chǎn)黨探尋依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國的大膽嘗試，是對中國社會法治化道路的積極探索。加強黨章實施制度和評估制度建設能夠從黨內(nèi)根本大法上樹立法治權威和法治原則，這將有效提升黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，有效保持黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的科學性和規(guī)范性，推動黨內(nèi)法規(guī)體系建設。依法治國的前提是依規(guī)治黨，由于黨在國家政治生活中的關鍵作用，只有管好并建好黨，才能治理好國家。將堅持黨的領導和人民當家作主、依法治國有機結合起來是我國社會主義現(xiàn)代化建設的根本路徑，黨的執(zhí)政和領導地位是中國人民自覺選擇的結果，人民通過憲法賦予了黨執(zhí)政權和國家領導權，黨要領導全體人民把法治作為治國理政的基本方式，致力于建設社會主義法治國家，遵從憲法、黨章至上的原則是社會主義法治對黨基本要求。黨通過以法律和黨內(nèi)法規(guī)為治國理政的根本遵循，以制度規(guī)范為路徑，通過憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)有機結合起來以加強自身建設，不斷提高黨的執(zhí)政水平和能力。中國共產(chǎn)黨是一個崇尚法治和重視法制建設的黨，作為國家和社會發(fā)展的“領路人”，將依法治國同黨的自身建設、人民當家作主有機結合起來放在政治建設的首要位置。依法治國方略的全面推進和有效實施，需要黨率先垂范，不斷踐行法治，這無疑給黨的自身建設提出更多更嚴的標準和更高的要求，這就必須更加注重黨章為代表的黨內(nèi)法規(guī)制度建設，也更需要通過黨章實施與評估的相關制度來促進黨內(nèi)制度的完善來確保黨的執(zhí)政成效，這不僅能夠有效的提升黨內(nèi)法規(guī)的法屬性，而且還能全面推進依法執(zhí)政與依法治國進程，實現(xiàn)國家治理法治化，建設法治國家和法治社會。

4.對于規(guī)范黨員活動和行為具有積極意義

“黨章是我們黨立黨、管黨、治黨的總章程?！盵12]黨章規(guī)定了黨的各項基本原則，是其他黨內(nèi)規(guī)章制度建立的基礎?！包h內(nèi)一切規(guī)章制度，都要圍繞黨章來制定，讓黨章的精神實質(zhì)表現(xiàn)為具體有形的制度，使黨員的行為有所鉗制，發(fā)揮制度的制約、規(guī)范效能，推進黨內(nèi)活動和黨的建設更加制度化、規(guī)范化”[13]黨章中有專門規(guī)范黨員活動和行為的原則性規(guī)定，可以對黨員活動和行為產(chǎn)生指引、預測、評價、教育、強制、規(guī)范功能，發(fā)揮“規(guī)范引導、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的作用”。黨員可以根據(jù)黨章中的相應條款提前對自己的行為或者活動進行預估和判斷，從而讓黨員能自覺從思想上和行動上與黨中央保持一致，保持黨員干部隊伍的純潔性和先進性，進一步增強黨組織和黨員的生機與活力。“黨章以成文‘法’形式為黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動提供了根本遵循”[1]黨章實施與評估能夠有效規(guī)范黨員活動和行為，全面提升黨章感召力和凝聚力，凝聚黨員力量，發(fā)揮黨章的實質(zhì)作用。加快建立黨章實施與評估制度無疑對于黨員活動和行為產(chǎn)生了積極地影響，最終形成良好的效果。

四、黨章實施與評估的路徑

1. 完善黨章的修改程序，強化黨章的立法規(guī)范性

黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，在黨內(nèi)具有舉足輕重的地位和關鍵性作用，也因此其制定和修改更應該審慎和嚴格。黨的十八屆四中全會正式將黨內(nèi)法規(guī)納入到我國特色社會主義法律體系當中，黨內(nèi)法規(guī)的身份和地位進一步明確。既然作為法律就應該具有法律的一般屬性，即穩(wěn)定性，保持黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性是強化黨內(nèi)法規(guī)法律屬性的必然選擇。而作為黨內(nèi)根本大法的《黨章》更應該具有比其他黨內(nèi)法規(guī)更加穩(wěn)定的屬性，這就要求對《黨章》的制定和修改更加嚴格和具體，不斷優(yōu)化黨章的立法技術，提升黨章的立法水平和水準，通過嚴格而具體的程序性制度安排來有效確?！饵h章》的穩(wěn)定性。通過加強評估的規(guī)范性程序立法來卻確保黨章的實踐性，雖然黨章中在“黨的中央組織中”有關于黨章修改的專門規(guī)定，但這些規(guī)定相對比較抽象不甚具體也不利于操作。要逐步改變目前《制定條例》和《備案規(guī)定》缺乏關于黨章的制定相關的程序性規(guī)定的現(xiàn)狀，在完善黨章有關規(guī)定的基礎上根據(jù)《黨章》有關規(guī)定制定具體的有關黨章的制定、實施、評估和修改的程序性基本立法，確立起黨章應有的權威性和規(guī)范性。不斷健全和完善在立法上的程序性設計來為廣大黨員干部“拉起高壓線、劃出警戒線”[14]通過具體有效的程序來保持黨章與黨的政治目標、社會發(fā)展實際以及國家法律相一致。不斷強化黨章的立法規(guī)范，保持黨章的權威性、合法性、科學性與實踐性的有機統(tǒng)一。

2. 建立健全黨章實施和評估的相關法規(guī)

要不斷加強黨章自身建設，通過對黨章實施與建設實踐的評估，不斷完善黨章建設，出臺黨章實施細則和操作辦法，建立規(guī)范化評估制度，明確黨章實施預評估的主體及其職責權限，界定清楚黨章實施與評估對象和標準、評估程序、評估結果運用等內(nèi)容，建立起評估后續(xù)補充制度，運用規(guī)范程序，讓評估促進黨章的不斷規(guī)范和完善，讓黨章評估常態(tài)化、機制化?！皣袊ǎh要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵15]要加快建立黨章與國法的銜接機制，完善黨章中有關規(guī)定，通過黨章評估來保持黨章與國法的內(nèi)在一致性。繼續(xù)提升全體黨員的思想認識，樹立國法與黨法意識。《黨章》效力和效能發(fā)揮要靠強制力來保證實施，由于黨章是關于黨內(nèi)基本原則的規(guī)定，相對比較抽象不甚具體也不能面面俱到，也不具備普通黨內(nèi)法規(guī)那樣直接的操作性，要保持黨內(nèi)法規(guī)的實效性和可用性，就必須對黨章中的基本原則和抽象決定進行具體化和可操作化，這就需要充分運用評估制度和手段來不斷增強黨章的規(guī)范性和實踐性，提高黨章實施與應用水平。通過建立黨章的可訴機制來提高黨章實踐，通過科學地評估來保證黨章的科學性和實踐性相統(tǒng)一，從根本上保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，不斷完善黨章實施與評估法規(guī)和細則，通過不斷健全黨章實施與評估的相關法律為黨章具體實施與運用提供必要的法律依據(jù)和支撐。

3. 明確違反黨章執(zhí)法主體和權責及其執(zhí)法程序，強化監(jiān)督執(zhí)紀

嚴明綱紀，建立嚴格的執(zhí)法紀律。黨章對所有黨員一視同仁，黨員一切違反黨章規(guī)定的行為都應該也必須受到相適應懲處，逐步探索建立規(guī)范的黨章懲處性制度。建立與黨章實施相配套的黨內(nèi)法規(guī)制度，通過制度來規(guī)范黨員干部的行為活動，嚴明執(zhí)法紀律，落實黨章規(guī)范要求，用黨章來規(guī)范約束黨員干部。通過監(jiān)督機制幫助黨員養(yǎng)成自覺遵守黨章規(guī)定和要求的行為習慣，讓每個黨員都敬畏黨章，自覺接受管束。權力具有擴張性，“不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”[16]。要不斷加強對執(zhí)法監(jiān)督主體的監(jiān)督制約機制，完善黨內(nèi)和黨外兩種監(jiān)督機制，完善黨內(nèi)機關和紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部監(jiān)督機制，通過紀檢內(nèi)部小監(jiān)督和黨內(nèi)其他機關與黨員共同進行大監(jiān)督，以防止紀檢監(jiān)察機關權力的膨脹和濫用。通過有效措施來避免黨的機關和黨的組織社會公共性質(zhì)的逐步缺失，防止黨的機關和組織淪為個人或少數(shù)人謀取利益的工具。要不斷強化責任配置，明確主體責任，以法治來“力圖確認某種非人格的統(tǒng)治，以去除人性中固有的弱點”[17]，防范權力走向專斷而“置于比自然狀態(tài)更壞的境地”[18]。要進一步強化黨章的黨內(nèi)根本大法作用，加大執(zhí)紀懲處力度，及時有效懲處違反黨紀黨規(guī)的不法行為，要繼續(xù)加大力度推動以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)體系建設步伐，完善黨章中的相關規(guī)定，明確具體違反黨章的個人及其行為的執(zhí)法主體和執(zhí)法權責，在黨章原有關于黨的紀檢各項職責中充實和完善相應條款，進一步明確紀檢機關的具體職責，劃分清楚權力和責任，建立黨章執(zhí)行細則法規(guī)來規(guī)范執(zhí)法主體行為，防止黨的紀檢機關呈現(xiàn)權力擴張的傾向，不斷完善有關執(zhí)法程序性規(guī)定，通過黨章明確各級紀檢機關的具體職責和權限，讓各級紀檢機關各司其職，分工合作，相互配合。

4. 建立健全規(guī)范化的追責問責機制，全面從嚴治黨

黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，是新時代新時期從嚴治黨、遏制腐敗和加強自身建設的根本遵循和法寶。當前我們黨正面臨“四個危險”的考驗，必須建立健全黨章實施與預評估為主要內(nèi)容的專門性法規(guī)，通過專門性法規(guī)來規(guī)范黨員和黨組織的相關行為。加快建立違反黨章行為的追究問責機制，通過建立健全實施機制來保證黨章實施，通過在黨章的具體實施過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題，努力尋找不足，及時通過法定程序和規(guī)范進行修正。面對當前的反腐重任，必須增強黨章的懲處作用，讓廣大黨員從思想上和行動上不想腐、不敢腐、不能腐。通過建立健全規(guī)范化的追責問責機制讓利劍高懸，形成震懾，全面推動從嚴治黨，有效保障黨章落到實處，落實到實踐當中。

5. 完善權利救濟機制，有效保護黨員的合法權利

黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的母法，在黨章實施過程中還需增強關于黨員和基層黨組織的權利救濟措施，由于黨內(nèi)實行民主集中制，黨內(nèi)集中要遠遠大于民主，地區(qū)差異性十分明顯，而黨章中黨員和基層黨組織基本權利的保障性規(guī)定十分匱乏，嚴重限制了黨內(nèi)民主，也在一定程度上造成了黨內(nèi)權力的過度集中而失去約束，監(jiān)督弱化，導致腐敗叢生。中國共產(chǎn)黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的理念，強調(diào)一切為公不求私利，在一定程度上忽略了黨員作為普通公民應該有的基本權利，造成了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的現(xiàn)實沖突，需要加快推進黨章關于黨員權利的保障和救濟措施，通過從根本法上確立黨員合法權利的保障制度，讓廣大黨員們可以安心為黨和人民服務，努力為社會主義偉大事業(yè)貢獻自己的光和熱。

結 語

黨在國家建設中起著至關重要的關鍵性作用，新時代全面建設小康社會離不開黨的堅強領導。必須加強中國共產(chǎn)黨章程的實施及其評估有關的制度建設，一方面通過評估來增強黨章的科學性與規(guī)范性，不斷完善黨章；另一方面通過黨章的具體實施來落實和檢驗黨章內(nèi)容。要以評估和實施為抓手，讓他們相互促進，相輔相成共同推動黨的自身建設。在新時代更要加強有關黨章的具體實施與評估來加快推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設，為新時代全面從嚴治黨和全面奪取小康社會奠定堅實的基礎。

〔參 考 文 獻〕

[1]葉中、湯景業(yè). 論憲法與黨章的關系[J].中共中央黨校學報,2017,21(3)83.85

[2]強世功.中國憲法中的不成文憲法—理解中國憲法的新視角[J].開放時代,2009(12) 10-39

[3]潘澤林.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構建問題研究[J].南昌大學學報(人文社會科學版),2007(1)27-32

[4]宋功德.黨規(guī)之治[M].北京：法律出版社，2015.3

[5]《中國共產(chǎn)黨章程》(217年10月24日通過)，《中國共產(chǎn)黨地市局次全國代表大會文件匯編》，人民出版社,2017.

[6]潘立魁.增強黨章意識，維護黨章權威[J].學習論壇,2015(31)1

[7]習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[C].中央文獻出版社、中國方正出版社，2016.61

[8]中國共產(chǎn)黨章程[N].人民日報(海外版),2012-11-19，6

[9]李忠.黨內(nèi)法規(guī)建設研究[M].中國社會科學出版社，2015.28.

[10]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編(上)[C].北京:中央文獻出版社，2014.350.

[11]胡錦濤. 在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話[N].人民日報，2011-7-2，2

[12]裴澤慶.與時俱進:黨章修改的價值解析—兼論科學發(fā)展觀的歷史地位和指導意義[J].理論與改革,2013(2)5

[13]孫或倩.以黨章治黨：全面從嚴治黨的題中之義[J].人民論壇,2016(32)38-39

[14]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京:中央文獻出版社，2015.33

[15]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選(第2卷)[M].人民出版社，1994.147

[16]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京:中央文獻出版社，2015.59

[17]梁治平.法治在中國:制度、話語與實踐[M].中國政法大學出版社，2002.91

[18]洛克.政府論:下篇[M].商務印書館，1997.86