阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的教訓(xùn)與啟示

■文／聶明雋

2018年9月，筆者隨人社部代表團(tuán)赴布宜諾斯艾利斯參加G20勞工部長(zhǎng)會(huì)議期間，訪問了阿根廷國(guó)家社會(huì)保障局，與阿國(guó)家社會(huì)保障局和勞動(dòng)、就業(yè)和社會(huì)保障部社會(huì)保障司的主要官員就阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革情況進(jìn)行了座談。在座談中，深切感受到阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化改革教訓(xùn)十分深刻，值得認(rèn)真汲取和反思。

養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革始末

阿根廷實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已有110多年歷史。從上世紀(jì)70年代開始，由于人口老齡化加快和參保者逃費(fèi)情況嚴(yán)重，致使阿根廷現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度入不敷出。到80年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇，大量工人轉(zhuǎn)為非正規(guī)就業(yè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面不斷縮小，撫養(yǎng)比不斷下降，基金缺口嚴(yán)重，財(cái)政虧空不斷增長(zhǎng)，制度運(yùn)行面臨較大危機(jī)。為了擺脫困境，1993年10月阿根廷頒布《統(tǒng)一退休和養(yǎng)老金制度法》，進(jìn)行養(yǎng)老金制度私有化改革，引入個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，基于政治原因保留了原有制度，實(shí)行新老制度并行，該法案于1994年7月正式啟動(dòng)。改革后的養(yǎng)老金制度由兩支柱組成。第一支柱為現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃，費(fèi)率為工資的16%，由雇主繳納，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，由國(guó)家社會(huì)保障局管理。第二支柱由雇員繳費(fèi)形成，繳費(fèi)比例為工資的11%，有兩個(gè)計(jì)劃供選擇，一個(gè)是“老計(jì)劃”即國(guó)家社會(huì)保障局管理的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃，繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌基金；另一個(gè)是“新計(jì)劃”即私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司管理的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，11%繳費(fèi)中的2.5%是基金管理公司作為管理費(fèi)用，1%劃入殘障保險(xiǎn)基金，余下的7.5%存入個(gè)人賬戶，由私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行管理和投資。靈活就業(yè)人員按社會(huì)平均工資的27%繳費(fèi)，自主選擇參加新老制度。

1994年改革后，阿根廷個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃運(yùn)行情況并不理想。阿根廷自1998年以來經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)衰退之中，到2001年全面爆發(fā)了史無前例的金融危機(jī)，并引發(fā)了一系列社會(huì)問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化也受到嚴(yán)重沖擊。金融危機(jī)導(dǎo)致個(gè)人賬戶基金虧損嚴(yán)重，養(yǎng)老金大幅縮水，為了維持退休人員的基本生活，阿根廷政府承擔(dān)了大量個(gè)人賬戶計(jì)劃支付責(zé)任。此外，私營(yíng)養(yǎng)老金公司高額的管理費(fèi)用以及其在金融危機(jī)期間的表現(xiàn)，也引來了包括反對(duì)黨在內(nèi)的廣泛批評(píng)。

私有化改革代價(jià)沉重

座談中，阿方官員介紹，私有化改革并未取得預(yù)期的效果，而且還引發(fā)了嚴(yán)重后果，付出了很大的代價(jià)。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不升反降。改革最主要的初衷是提高參保率，但私有化改革后,個(gè)人賬戶計(jì)劃的吸引力持續(xù)下降，參保率由改革前的80%（1992年）下降為70%（2004年之后幾年一直在低位徘徊）。二是轉(zhuǎn)制成本巨大，使政府背負(fù)沉重包袱，甚至是阿2008年金融危機(jī)的直接誘因。改革前，阿政府認(rèn)為通過提高參保率可以化解（抵消）私有化的轉(zhuǎn)制成本，但結(jié)果事與愿違，參保率不斷走低，基金赤字越來越大，政府不堪重負(fù)。阿政府認(rèn)為，大約有42%的外債是由養(yǎng)老金私有化改革引起的（主要指?jìng)€(gè)人賬戶私有化轉(zhuǎn)制成本）。三是滋生腐敗。由于私有化后個(gè)人繳費(fèi)11%中有2.5個(gè)百分點(diǎn)作為基金管理公司的管理費(fèi)用（占個(gè)人繳費(fèi)的22.7%），一些基金管理公司為獲取高額管理費(fèi)，賄賂、拉攏政府官員，很多官員在加入個(gè)人賬戶計(jì)劃退休后能領(lǐng)取每月高達(dá)數(shù)千美元的退休金，而普通參保者只能領(lǐng)取100多美元。

在上述背景下，阿根廷政府決定取消個(gè)人賬戶計(jì)劃，對(duì)私營(yíng)養(yǎng)老金公司管理的資產(chǎn)實(shí)施“國(guó)有化”。

再改革的主要措施

2008年10月21日，阿根廷總統(tǒng)克里斯蒂娜向國(guó)會(huì)提交取消個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃的法律草案，擬將私營(yíng)養(yǎng)老金公司管理的基金實(shí)行國(guó)有化，實(shí)施由國(guó)家統(tǒng)一管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。11月19日，國(guó)會(huì)以46票對(duì)18票通過了該法案，改革從2009初開始實(shí)施?；貧w國(guó)有化后，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率很快上升到90%左右。

改革措施主要包括：取消個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，將其轉(zhuǎn)入現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃；原由私營(yíng)養(yǎng)老金公司支付的養(yǎng)老金待遇轉(zhuǎn)由國(guó)家社會(huì)保障局負(fù)責(zé)支付，管理的基金和資產(chǎn)也相應(yīng)轉(zhuǎn)移給國(guó)家社會(huì)保障局統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)（已在商業(yè)保險(xiǎn)公司領(lǐng)取退休金的仍由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)支付，基金不轉(zhuǎn)移）；費(fèi)率維持不變，個(gè)人賬戶計(jì)劃下的繳費(fèi)歷史視同為新制度下的繳費(fèi)年限；提高現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃的待遇水平，國(guó)家承諾保證原個(gè)人賬戶計(jì)劃參保者的退休金待遇不降低；增加政府對(duì)社保的投入，抽取部分所得稅、增值稅、煙草稅用于社保支出；根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司予以巨額賠償，據(jù)估計(jì)賠償額高達(dá)14.4億美元。

幾點(diǎn)啟示

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一定要立足本國(guó)國(guó)情。問及阿方“1993年為何要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行私有化改革”時(shí)，阿方官員解釋說主要受當(dāng)初養(yǎng)老保險(xiǎn)“私有化”大環(huán)境的影響，特別是受世界銀行積極推介“智利模式”的影響，沒有從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，更沒有意識(shí)到資本市場(chǎng)的成熟度、不確定性和可能產(chǎn)生的巨大風(fēng)險(xiǎn)，因而走了彎路。2018年8月中旬，百萬智利民眾兩次涌上街頭，抗議已運(yùn)行多年的私人養(yǎng)老金體系，誓言要推翻這一體系，甚至不容總統(tǒng)巴切萊特提出的改革意見。

我國(guó)1994年前后企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程中也深受世界銀行的影響，1995年將“大賬戶”作為辦法之一由各省選擇試行，經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，證明不符合我國(guó)國(guó)情，1997年統(tǒng)一了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

要堅(jiān)持基本制度的穩(wěn)定定型。1993年阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在面對(duì)人口老齡化、參保率低、基金缺口大等問題時(shí)，沒有從增強(qiáng)制度內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制和綜合施策解決可持續(xù)發(fā)展問題入手，而是 “另起爐灶”，將制度推翻重來，付出巨大的成本，最終不得不重新回歸現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式，教訓(xùn)十分深刻。

我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行也存在一些短期和中長(zhǎng)期的問題，需要進(jìn)行改革完善。但需要特別注意的是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度經(jīng)過20多年的實(shí)踐已經(jīng)證明，總體運(yùn)行平穩(wěn)，民眾基本滿意，模式切實(shí)可行。改革完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要堅(jiān)持基本制度的穩(wěn)定定型，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)制度穩(wěn)健運(yùn)行，決不能“翻燒餅”，否則會(huì)付出沉重代價(jià)。

養(yǎng)老金水平要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。2004年阿根廷國(guó)家社會(huì)保障局的支出占阿GDP的比例為5.1%，2017年已達(dá)11.9%，年均增長(zhǎng)6.7%。2017年國(guó)家社會(huì)保障局的收入中，征繳收入只占44%，稅收補(bǔ)助收入占48%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)過快，國(guó)家財(cái)政承受較大壓力。

2004年我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占GDP的比例1.87%，2017年3.4%，年均增長(zhǎng)4.7%，2017年財(cái)政補(bǔ)助占企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的15%。相比之下，我國(guó)注重了堅(jiān)持量力而行，使養(yǎng)老金水平與本國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)前面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾和人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們應(yīng)通過遠(yuǎn)近結(jié)合、長(zhǎng)短結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合等綜合改革措施，堅(jiān)持養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)健康發(fā)展。

鏈接

阿根廷現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度簡(jiǎn)介

1.資金來源

資金來源于雇主和雇員的繳費(fèi)及政府補(bǔ)助。其中，雇員繳費(fèi)比例為個(gè)人月工資收入的11%，繳費(fèi)基數(shù)下限為2224.32比索，上限為72289.62比索（2017年3月）。根據(jù)企業(yè)情況，雇主繳費(fèi)比例為雇員工資總額的10.17%或者12.71%；公共部門雇主繳費(fèi)比例為雇員工資總額的16%。雇主繳費(fèi)基數(shù)沒有上限，但是有下限，為2224.32比索（2017年3月，相當(dāng)于134.97美元）。

2.基本養(yǎng)老金領(lǐng)取條件及養(yǎng)老金待遇

基本養(yǎng)老金主要由兩部分組成，全民統(tǒng)一的養(yǎng)老金和社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金。

（1）全民統(tǒng)一的養(yǎng)老金（PUAM）。領(lǐng)取年齡為65歲，男女統(tǒng)一，領(lǐng)取前提是沒有資格領(lǐng)取其他養(yǎng)老金。本地居民在申請(qǐng)養(yǎng)老金前至少在阿根廷居住10年，外國(guó)居民至少居住20年。待遇標(biāo)準(zhǔn)為每月最低養(yǎng)老金的70%。最低養(yǎng)老金包括標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和補(bǔ)充性養(yǎng)老金，2018年月最低養(yǎng)老金為7246比索。這部分養(yǎng)老金是不可以國(guó)外領(lǐng)取的。

（2）社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金。領(lǐng)取年齡為男性65歲，女性60歲，且最低繳費(fèi)30年。對(duì)于從事艱苦崗位、有害健康崗位的群體，領(lǐng)取年齡及繳費(fèi)年限最高可以減少10年。如果繳費(fèi)年限不滿30年，可以領(lǐng)取部分養(yǎng)老金，條件是至少繳費(fèi)10年，且退休前8年內(nèi)有5年繳費(fèi)。

社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金由三部分組成：標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基于1994年7月1日前參保年限的補(bǔ)償性養(yǎng)老金（即過渡性養(yǎng)老金）、基于1994年7月1日以來參保年限的補(bǔ)充養(yǎng)老金。其中，

月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為3021.16比索（2017年3月）；

月補(bǔ)償性養(yǎng)老金=參保人最后10年平均月繳費(fèi)工資×1.5%×1994年7月1日前的繳費(fèi)年限（最高35年）；

月補(bǔ)充養(yǎng)老金=參保人最后10年平均月繳費(fèi)工資×1.5%×1994年7月1日以來的繳費(fèi)年限（最高35年）。

2018年法定月最低養(yǎng)老金（包括標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和補(bǔ)充性養(yǎng)老金）為7246比索。

（以上資料由中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院提供）