司法行政改革：“睡美人”的王子之吻

張建偉（清華大學(xué)法學(xué)院教授）

汪翰章《法律大辭典》言司法行政：“司法之目的雖與行政不同，而當(dāng)行使司法權(quán)時(shí)，常有關(guān)聯(lián)之行政行為，以求司法權(quán)活動(dòng)之圓滿，而輔佐司法權(quán)行使之行政事務(wù)，謂之司法行政。換言之，司法行政者，乃附隨于司法事務(wù)之行政也”。此即司法行政之定位。司法行政既然是與司法有關(guān)的行政活動(dòng)，在如火如荼的司法改革過程中，亦應(yīng)伴同活躍的司法行政改革。易言之，司法改革應(yīng)與司法行政改革進(jìn)行統(tǒng)合設(shè)計(jì)，形成渾然一體的司法改革方案，不可顧此失彼，讓司法行政改革邊緣化。

不過，這些年司法改革似乎缺乏與司法行政改革統(tǒng)合設(shè)計(jì)的意識(shí)，司法改革與司法行政改革成了兩條道上各自跑的車。更令人暗暗著急的是，前些年司法行政改革像是“睡美人”，銳意改革的意識(shí)需要加以激發(fā)，大力改革的行動(dòng)也需要啟動(dòng)。

在各項(xiàng)司法改革中，前些年司法行政制度改革也在推進(jìn)，也取得了一定的成績(jī)，但是與司法改革相比，無論改革內(nèi)容的創(chuàng)新性、改革的成效、意義還是社會(huì)效果方面似有不足，有時(shí)宛若“睡美人”一般。

“睡美人”的故事早已膾炙人口：一個(gè)女巫給國(guó)王的女兒下了咒語，讓她在十五歲生日那天沉沉睡去了。許多年過去，有一位王子來到王宮，看著美麗的公主，禁不住俯身吻了她一下。這一吻，讓公主蘇醒過來。不久，王子和公主舉行盛大婚禮，從此幸福歡樂地生活在一起。

當(dāng)然，美人雖然睡著，身體機(jī)能都還在正常運(yùn)作。司法行政系統(tǒng)也是如此，律師制度、公證制度、監(jiān)獄制度、司法考試制度等都隨著司法改革的推進(jìn)而有所進(jìn)步。不過，這些進(jìn)步還不能適應(yīng)國(guó)家法治轉(zhuǎn)型的要求和社會(huì)的期待，司法行政改革的“大腦”似乎一直在睡著，許多人對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)在法治國(guó)家應(yīng)有的作用，也不甚了然；司法行政機(jī)關(guān)與學(xué)界就改革問題進(jìn)行的互動(dòng)也不多，對(duì)于司法行政改革的方向和內(nèi)容，缺乏清晰的思路和整體的布局。司法行政系統(tǒng)的人員對(duì)此感受最深，人們期盼有“王子”的一吻激活司法行政制度的改革。

最近司法部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)司法行政改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），讓人欣慰地想到，這份文件仿佛“王子的一吻”，表明近年來司法行政改革的意識(shí)已經(jīng)“蘇醒”了。

這一吻，應(yīng)當(dāng)是對(duì)于司法行政系統(tǒng)在國(guó)家法治大局中的地位、作用的重新認(rèn)識(shí)，在法治的格局中突出司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的定位，厘清司法行政與司法的權(quán)力界限并調(diào)整好權(quán)力配置，挖掘司法行政機(jī)關(guān)的潛能，主動(dòng)設(shè)定改革目標(biāo)，全力推進(jìn)改革方案落實(shí)，使國(guó)家司法和司法行政權(quán)力科學(xué)化，更好地服務(wù)于法治時(shí)代實(shí)現(xiàn)司法公正的總體目標(biāo)。

司法部下發(fā)的這一《意見》試圖發(fā)揮王子一吻的作用，這份標(biāo)明“司發(fā)〔2018〕年1號(hào)”的文件，分量不輕，貫穿著加快推進(jìn)司法行政改革的責(zé)任感、使命感，既有司法行政改革的總體要求這類高屋建瓴的內(nèi)容，也有“加快推進(jìn)司法行政改革的任務(wù)”這些全面、具體的工作部署，是未來幾年司法行政改革的藍(lán)圖，對(duì)于國(guó)家法治大局來說，具有優(yōu)化國(guó)家治理體系和提升治理能力的積極意義，對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)來說，也有提振士氣、激勵(lì)改革創(chuàng)新的重要作用?！兑庖姟吩谒痉ㄐ姓I(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)行制度、公共法律服務(wù)體系、司法行政保障機(jī)制等三個(gè)方面提出了諸多改革措施，亮點(diǎn)頗多，逐一落實(shí)下去，會(huì)使司法行政工作發(fā)生許多可喜的變化。

張軍部長(zhǎng)在今年1月全國(guó)司法廳（局）長(zhǎng)會(huì)議上對(duì)近年來司法行政改革狀況概括為“講政治、抓業(yè)務(wù)、促改革、重自律”四個(gè)面向，并就改革內(nèi)容進(jìn)行了高度概括：“推出了一系列人民群眾普遍得到實(shí)惠、司法行政得以‘強(qiáng)身健體’、更好發(fā)揮職能作用的政策措施，積極推動(dòng)司法行政各項(xiàng)工作‘往前趕’，著力補(bǔ)上‘欠賬’、補(bǔ)齊‘短板’、補(bǔ)強(qiáng)‘弱項(xiàng)’，探索傳統(tǒng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新升級(jí)，司法行政改革發(fā)展有力推進(jìn)”。這里的“欠賬”，指的是前些年司法行政改革有所滯后，需要急起直追，將司法行政改革大力推進(jìn)。

司法行政改革著力于公共法律服務(wù)職能領(lǐng)域的改革，包括完善“12348中國(guó)法網(wǎng)”以及建構(gòu)司法行政案例庫、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化村居法律顧問工作、推進(jìn)獄政改革、提升人民調(diào)解工作、為弱勢(shì)群體提供法律服務(wù)。此外，還有系統(tǒng)內(nèi)工作方式和作風(fēng)轉(zhuǎn)變、司法行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方面的改革舉措。值得注意的是，律師制度、監(jiān)獄制度、公證制度、國(guó)家統(tǒng)一法律資格考試制度和社區(qū)矯正制度等都是司法相關(guān)制度，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政職能，有些改革循著這些制度的發(fā)展脈絡(luò)在推進(jìn)，如一些地方正在嘗試的刑事辯護(hù)全覆蓋工作就是如此。

許多國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一些重要職能，如法國(guó)司法部負(fù)責(zé)法院系統(tǒng)的行政組織、人事調(diào)動(dòng)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等事務(wù)；許多國(guó)家中涉及的司法分劃院區(qū)、籌集經(jīng)費(fèi)、司法人事行政事務(wù)及其他行政事務(wù)，都由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這些職能如今與我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)相距甚遠(yuǎn)。另外，從司法行政機(jī)關(guān)發(fā)展歷程看，有些司法行政職能曾經(jīng)一度由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，如司法干部的管理、輪訓(xùn)司法人員等，如今都有所弱化。司法改革中，有些改革措施應(yīng)否由司法行政機(jī)關(guān)從中扮演重要角色，值得研究，如司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，究竟誰來管，就不妨采取由司法行政機(jī)關(guān)管理的方案；看守所應(yīng)當(dāng)劃歸司法行政機(jī)關(guān)；司法機(jī)關(guān)設(shè)置的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以劃歸司法行政機(jī)關(guān)，需要培訓(xùn)司法人員，可以采取司法機(jī)關(guān)訂單式培訓(xùn)方式等。此外，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制、審執(zhí)分離等改革，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演更為積極、重要的角色。

對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)未來的發(fā)展，張軍部長(zhǎng)提到：“對(duì)我們自己來說，新時(shí)代，必然有新使命、新職能。只有我們‘強(qiáng)身健體’打好基礎(chǔ)，才能勝任深化司法體制改革交給我們新的更重的任務(wù)?！边@為司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家法治發(fā)展中發(fā)揮更重要作用表達(dá)了樂觀態(tài)度，也指出司法行政體系自身改革的意義。

通過司法行政改革的藍(lán)圖，人們可以領(lǐng)略到司法行政改革涉及多個(gè)重要領(lǐng)域和多個(gè)面向，司法行政改革不應(yīng)邊緣化，也不應(yīng)虛化。事實(shí)上，這一改革大有可為，其改革成效也將具有非常重要的意義，理應(yīng)成為司法改革的重要一環(huán)。在筆者看來，司法行政改革之路，還可以拓得更寬——在司法改革中，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該更為主動(dòng)地設(shè)定改革議題，明確改革方向，推動(dòng)司法行政向法治成熟國(guó)家司法行政模式轉(zhuǎn)變，使司法行政的一些主業(yè)得以恢復(fù)或者創(chuàng)立。這不僅需要司法行政機(jī)關(guān)自身的努力，也需要社會(huì)各界對(duì)司法行政改革多一份關(guān)切，多一份期待，這些關(guān)切、期待都是讓司法行政改革這一“睡美人”保持清醒并且有所作為的“王子之吻”。