刑事審前程序法律援助工作實(shí)證研究

董紅民 麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

以審判為中心只有在有律師辯護(hù)的刑事案件中才能真正地得以實(shí)現(xiàn)，法律援助則確保公民在司法程序中平等地行使權(quán)利，有力維護(hù)其合法權(quán)益①陳光中、步洋洋：《審判中心與相關(guān)訴訟制度改革初探》，《政法論壇》，2015年3月。。如何“以審判為中心”推進(jìn)審前程序法律援助工作是我們深入探究的課題。基于此，本文擬從實(shí)證視角研究入手，分析杭州市審前程序法律援助工作現(xiàn)狀和問(wèn)題，探討如何完善審前程序法律援助工作，以期對(duì)有效推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革有所助益。

一、審前程序法律援助基本情況

（一）通知辯護(hù)情況

新刑事訴訟法實(shí)施后，刑事法律援助案件并沒(méi)有出現(xiàn)急劇增長(zhǎng)，2012年法院指定的案件是2699件，2013年，三個(gè)階段合計(jì)案件4059件，增長(zhǎng)了50%，偵查、審查起訴分別占總案件數(shù)的26.5%和17.4%，一審占44.9%。2014年和2016年均出現(xiàn)了下降。2013～2016年，刑事三個(gè)階段通知辯護(hù)的比例約為2∶2∶6，偵查階段通知辯護(hù)案件占通知辯護(hù)案件平均比例為22.5%，2013年最高，占26%，2015年和2016年僅占20%；審查起訴階段通知辯護(hù)案件最少，占通知辯護(hù)案件平均比例為14.6%；審判階段，一審?fù)ㄖq護(hù)占通知辯護(hù)案件平均比例為60.8%（表1）。

表1 刑事不同階段法律援助通知辯護(hù)情況 單位：件，%

2014年，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了刑事法律援助范圍，提出了商請(qǐng)法律援助②《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》第五條規(guī)定，具有下列情形之一，犯罪嫌疑人、被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人，本人又提出法律援助申請(qǐng)的，人民法院、人民檢察院可以商請(qǐng)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)：（一）有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)知能力較差的；（二）共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護(hù)人的；（三）案件有重大社會(huì)影響或者社會(huì)公眾高度關(guān)注的；（四）犯罪嫌疑人、被告人作無(wú)罪辯解或其行為可能不構(gòu)成犯罪的；（五）人民法院認(rèn)為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的；（六）基層人民法院審理的一審刑事案件，被告人經(jīng)濟(jì)困難且可能被判處3年以上有期徒刑的；（七）中級(jí)人民法院審理的一審刑事案件；（八）人民檢察院抗訴的案件；（九）其他需要商請(qǐng)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師提供辯護(hù)的情形。。實(shí)踐中，此類案件數(shù)歸納到通知辯護(hù)案件的“其他”類中。統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，“其他”類案件最多，平均占全部通知辯護(hù)案件51.3%，其次是未成年人，占全部通知辯護(hù)案件33.7%，可能判處無(wú)期、死刑的人比例較低，占9%左右，尚未完全喪失辯護(hù)或者控制自己行為能力的精神病人最少，僅占2%（表2）。

表2 刑事法律援助通知辯護(hù)對(duì)象分布情況 單位：件，%

（二）申請(qǐng)法律援助情況

2012年《刑事訴訟法》第34條第一款正式規(guī)定了通過(guò)申請(qǐng)獲得法律援助，但根據(jù)近7年的數(shù)據(jù)顯示，申請(qǐng)法律援助案件并沒(méi)有明顯增加，申請(qǐng)案件數(shù)低，直接申請(qǐng)的案件明顯多于辦案機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交申請(qǐng)的案件，刑事審前申請(qǐng)的案件略多于審判階段。犯罪嫌疑人的申請(qǐng)數(shù)略多于被告人的申請(qǐng)書，但平均每年僅142人，數(shù)量非常少（表3）。

表3 刑事法律援助依申請(qǐng)批準(zhǔn)案件 單位：件

《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）明確了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、法院的告知和轉(zhuǎn)交申請(qǐng)義務(wù)。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人有權(quán)委托辯護(hù)人，并告知其如果符合規(guī)定，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申請(qǐng)的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)24小時(shí)內(nèi)將其申請(qǐng)轉(zhuǎn)交或者告知法律援助機(jī)構(gòu)。根據(jù)近七年的數(shù)據(jù)顯示，單位轉(zhuǎn)交申請(qǐng)的案件非常少，除2013年，刑事訴訟法修改后案件數(shù)不僅沒(méi)有增加，反而減少。2015年和2016年達(dá)到低點(diǎn)，只有4件和10件（表4）。

表4 刑事法律援助各辦案機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交申請(qǐng)案件情況 單位：件

（三）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作情況

2016年9月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》，杭州被確定為全國(guó)開展試點(diǎn)工作城市。今年7月，杭州市出臺(tái)了《關(guān)于在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律援助工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），確立了認(rèn)罪認(rèn)罰案件中法律援助以提供律師辯護(hù)為主，提供法律幫助為輔的“杭州模式”：一是進(jìn)一步擴(kuò)大刑事法律援助范圍，除了應(yīng)當(dāng)通知外，對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒(méi)有委托辯護(hù)人，本人提出法律援助申請(qǐng)的，不再設(shè)經(jīng)濟(jì)困難的門檻，辦案機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)；二是對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申請(qǐng)的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢等法律幫助，通過(guò)全覆蓋，切實(shí)保障認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和真實(shí)性。2017年5月至10月，全市共辦理認(rèn)罪認(rèn)罰法律援助案件3604件、3799人次，其中偵查階段1583件、1716人次，審查起訴階段程序辦理刑事案件3924件、4332人，審判階段184件和184人。

（四）法律援助經(jīng)費(fèi)情況

法律援助經(jīng)費(fèi)支出包括人員經(jīng)費(fèi)、基本公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)包括辦案補(bǔ)貼、咨詢補(bǔ)貼、代書補(bǔ)貼和宣傳培訓(xùn)等費(fèi)用。從縱向看，杭州市法律援助經(jīng)費(fèi)投入逐年增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)率卻逐年下降。與案件數(shù)量相對(duì)應(yīng)，刑事案件補(bǔ)貼費(fèi)用占案件補(bǔ)貼費(fèi)用并不高，約占40%左右，近三年刑事案件補(bǔ)貼占比出現(xiàn)下降（表5），刑事審前法律援助案件補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)支出更少，偵查階段案件補(bǔ)貼支出約占20%，審查起訴階段案件補(bǔ)貼支出約占15%。

表5 刑事法律援助經(jīng)費(fèi)支出情況 單位：萬(wàn)元　%

關(guān)于案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，目前，杭州市本級(jí)和七個(gè)主城區(qū)執(zhí)行的是2015年12月出臺(tái)的《法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》，其它九個(gè)區(qū)、縣（市）結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及法律援助工作的實(shí)際情況，制定具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（表6）。

表6 杭州市刑事法律援助案件補(bǔ)貼情況 單位：元

二、審前程序法律援助工作存在的問(wèn)題

2013年施行的《刑事訴訟法》，法律援助范圍擴(kuò)大到五類，通知法律援助提前到偵查和審查起訴階段，正式建立了通過(guò)申請(qǐng)獲得刑事法律援助的制度，但刑事法律援助案件并沒(méi)有出現(xiàn)較大幅度提高，實(shí)踐中仍然存在以下問(wèn)題。

（一）通知法律援助未執(zhí)行到位

《刑事訴訟法》規(guī)定，盲、聾、啞人等4類案件犯罪嫌疑人或被告人，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)，換言之，辦案機(jī)關(guān)負(fù)有通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師的法定義務(wù)。如果上述通知義務(wù)和指派義務(wù)都得到嚴(yán)格履行，偵查、審查起訴、審判階段的案件數(shù)量應(yīng)該是遞減的。但實(shí)踐中，審查起訴階段通知案件最少，審判階段案件最多，以2016年為例，除去商請(qǐng)類案件，審判階段法定通知的案件是779件，而審查起訴階段只有562件，說(shuō)明此階段至少還有34.5%的案件應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)而沒(méi)有通知（表1）。

（二）申請(qǐng)法律援助偏低

新刑事訴訟法實(shí)施前后，申請(qǐng)法律援助案件沒(méi)有明顯增多，近7年來(lái)，平均每年申請(qǐng)268件，僅2013年和2014年超過(guò)300件。2013年至2017年，申請(qǐng)法律援助案件僅占全部刑事法律援助案件的8%、8%、6%、6%，比例很低。究其原因如下：

1.申請(qǐng)?jiān)囊筮^(guò)高。本人及其近親屬向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)條件是經(jīng)濟(jì)困難或其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人。全國(guó)大部分省市是以最低生活保障（低保兩倍）或低收入家庭待遇確定是否為經(jīng)濟(jì)困難。杭州市目前執(zhí)行的是低收入家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)（2416元/月），此標(biāo)準(zhǔn)與《浙江省關(guān)于制定律師服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（浙價(jià)服〔2011〕212號(hào)）和《浙江省律師服務(wù)計(jì)時(shí)收費(fèi)規(guī)則》規(guī)定的律師服務(wù)市場(chǎng)的價(jià)格差距較大（表7），還有大量沒(méi)有達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)卻是低收入的群眾，因受經(jīng)濟(jì)能力的限制，無(wú)力聘請(qǐng)律師也得不到法律援助。

表7 浙江省刑事案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

2.法律援助的知曉率不高，申請(qǐng)渠道不暢。全市刑事法律援助受援人分為女性、盲聾啞人、其他殘疾人、農(nóng)民、農(nóng)民工、老年人、未成年人等10類，其中農(nóng)民工最多，平均占37.8%，農(nóng)民占32.4%，未成年人占30.8%，女性占10%（表8）。農(nóng)民工、未成年人等都是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，他們普遍存在受教育程度低、認(rèn)知能力差和法律意識(shí)低。此外，審前程序的犯罪嫌疑人大多被關(guān)押在看守所，如果偵查機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)不告知犯罪嫌疑人何為法律援助事項(xiàng)，犯罪嫌疑人很難知道有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，也不知如何申請(qǐng)法律援助。

表8 刑事法律援助受援人情況 單位：人　%

（三）刑事審前辯護(hù)質(zhì)量不高

《刑事訴訟法》賦予辯護(hù)律師在偵查和審查起訴階段法律幫助、會(huì)見、閱卷、代理申訴、代為控告、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施、提出辯護(hù)意見等十多項(xiàng)辯護(hù)權(quán)利。實(shí)踐中刑事審前法律援助辯護(hù)質(zhì)量并沒(méi)有得到充分的保障。

1.偵查階段基本限于會(huì)見。偵查階段辯護(hù)律師不能閱卷，辦案機(jī)關(guān)也不希望律師過(guò)多過(guò)早介入，造成律師在此階段的工作往往局限于會(huì)見。會(huì)見提供基本的法律咨詢，了解基本犯罪事實(shí)，告知基本法律制度和程序，向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況。由于案情信息來(lái)源單一，辯護(hù)律師很少進(jìn)一步申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施，或與犯罪嫌疑人的通信、調(diào)查取證或申請(qǐng)非法證據(jù)排除，提出的辯護(hù)意見質(zhì)量不高。此外，辦案機(jī)關(guān)對(duì)律師的辯護(hù)意見不重視，《起訴意見書》中不寫明律師的辯護(hù)意見內(nèi)容以及是否采納的情況，未將辯護(hù)意見附卷，律師也不能直接拿到《起訴意見書》，導(dǎo)致律師在此階段的辯護(hù)收效甚微，甚至影響案件結(jié)案歸檔。

2.值班律師工作表面化。通過(guò)實(shí)地考察，我們發(fā)現(xiàn)，偵查階段的值班律師的法律幫助基本局限于法律咨詢，通過(guò)會(huì)見了解犯罪事實(shí)，介紹所涉嫌的罪名和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，辦案機(jī)關(guān)很少主動(dòng)聽取值班律師意見。審查起訴階段，值班律師局限于“見證”工作，為了減輕責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)提審時(shí)，很多律師選擇回避，待提審結(jié)束單獨(dú)會(huì)見時(shí)，統(tǒng)一格式提問(wèn)犯罪嫌疑人，過(guò)于表面化。值班律師會(huì)見基本與提審?fù)剑惶崆皶?huì)見深入了解案件事實(shí)，很少向檢察機(jī)關(guān)就指控的罪名及適用的法律條款、從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰提出建議。有的值班律師甚至只是在犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書的時(shí)候出現(xiàn)，僅“現(xiàn)場(chǎng)見證”一下。

（四）刑事審前法律援助經(jīng)費(fèi)存在問(wèn)題

1.案件補(bǔ)貼過(guò)低。杭州市現(xiàn)有的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在以下問(wèn)題：近年來(lái)，杭州市居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)（CPI）逐年上漲，導(dǎo)致法律援助辦案成本提高，現(xiàn)行2015年12月出臺(tái)的《法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》相較于2010年的案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有明顯提高?，F(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與律師辦案成本支出差距較大，律師辦理法律援助案件需做好閱卷、會(huì)見、開庭辯護(hù)等工作，需要支出交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)等費(fèi)用，辦案成本較高，但補(bǔ)貼費(fèi)用偏少，與市場(chǎng)收費(fèi)懸殊明顯（表6），導(dǎo)致律師辦理法律援助案件積極性不高，案件質(zhì)量受到影響。

2.值班律師補(bǔ)貼全市不統(tǒng)一?！兑庖姟分赋觯k理認(rèn)罪認(rèn)罰法律援助案件和提供法律幫助的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，參照《杭州市法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但全市沒(méi)有形成相對(duì)一致的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，各地經(jīng)費(fèi)未能得到有效保障∶有的區(qū)按照承辦人至看守所會(huì)見刑事被告人的，補(bǔ)貼300元，承辦人以會(huì)見當(dāng)事人并制作詢問(wèn)筆錄的，補(bǔ)貼200元，兩項(xiàng)共補(bǔ)貼500元；有的按照法律咨詢發(fā)放，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每天260元；甚至還有個(gè)別區(qū)出現(xiàn)“零補(bǔ)貼”。僅就交通成本計(jì)算而言，現(xiàn)有法律咨詢補(bǔ)貼也偏低。假設(shè)王律師從杭州最中心武林廣場(chǎng)出發(fā)，去杭州市看守所會(huì)見，單程27公里，來(lái)回54公里，每公里交通成本1.8元，值班共計(jì)支出交通成本97元，且不計(jì)算堵車，花在路上時(shí)間近3小時(shí)。如果遇到限行，或因其他原因無(wú)法自駕，來(lái)回打車費(fèi)用約138元。

三、完善審前程序法律援助工作

（一）明確刑事審前法律援助的責(zé)任配置

法律援助責(zé)任配置是法律援助制度化建設(shè)的核心和關(guān)鍵，要加強(qiáng)對(duì)法律援助職責(zé)配置問(wèn)題的探索研究，合理劃分各級(jí)政府、司法行政部門、法律援助機(jī)構(gòu)的事權(quán)和支出責(zé)任，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)管什么事，對(duì)什么負(fù)責(zé)都應(yīng)明確起來(lái)，各國(guó)基本上都是通過(guò)立法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題③桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題研究》，《中國(guó)司法》，2012年第1期。。我國(guó)《刑事訴訟法》和《規(guī)定》明確了法律援助機(jī)構(gòu)、法院、檢察院、公安之間各責(zé)任機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，細(xì)化了責(zé)任機(jī)關(guān)的分工和配合。在審前程序中，對(duì)法定援助的對(duì)象進(jìn)行通知法律援助，是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)法定的義務(wù)和職責(zé)，理論上法定法律援助的犯罪嫌疑人或被告人應(yīng)當(dāng)獲得律師辯護(hù)全覆蓋。但如表1所示，實(shí)踐中由于審前程序通知法律援助未執(zhí)行到位，導(dǎo)致大量法定法律援助的犯罪嫌疑人沒(méi)有獲得法律援助，是程序違法。

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，我們建議對(duì)違法行為采取制裁性措施。程序性制裁主要針對(duì)兩類行為∶其一，未保障犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助權(quán)利的，具體包括公、檢、法應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利而未告知的，應(yīng)當(dāng)通知而未通知或不及時(shí)通知的，法律援助機(jī)構(gòu)不當(dāng)駁回申請(qǐng)、終止申請(qǐng)的;其二，未保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律援助的，這部分與有效辯護(hù)發(fā)生了重合，法律援助律師與辯護(hù)律師在行使辯護(hù)權(quán)利時(shí)都可能受到非法阻撓，正當(dāng)?shù)霓q護(hù)權(quán)利無(wú)法順利行使。出現(xiàn)上述情況時(shí)，就有必要對(duì)未保障法律援助權(quán)利和有效援助的行為施以必要制裁措施，包括縱向制裁和橫向制裁。

（二）擴(kuò)大審前程序法律援助范圍

我國(guó)刑事法律援助最大的問(wèn)題是法律援助的比例極低。根據(jù)杭州市中級(jí)人民法院的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，委托辯護(hù)率在20%到25%之間，近四年來(lái)刑事案件辯護(hù)率有了較大幅度增長(zhǎng)，2014年達(dá)到了47.6%。刑事審前階段的辯護(hù)率比審判階段更低。2017年10月，最高人民法院、司法部下發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件辯護(hù)律師全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），明確除通知法律援助外，普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣?、二審案件、按照審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。杭州是《辦法》試點(diǎn)城市，杭州市將積極推進(jìn)刑事案件辯護(hù)律師全覆蓋，包括偵查和審查起訴階段。目前，杭州市已經(jīng)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作中，明確法律援助機(jī)構(gòu)參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件偵查、審查起訴和審判全過(guò)程，采取指派律師提供辯護(hù)和提供法律幫助兩種方式；在案件類型上，進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，對(duì)于相對(duì)復(fù)雜的案件，犯罪嫌疑人沒(méi)有請(qǐng)辯護(hù)律師的，應(yīng)當(dāng)為其通知法律援助辯護(hù)；對(duì)于醉駕、適用刑事速裁的一些輕刑案件，明確由值班律師提供法律幫助，實(shí)行快速辦理，合理利用司法資源。

（三）完善法律援助值班律師制度

1.加強(qiáng)法律援助值班律師制度建設(shè)。我國(guó)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》和《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》對(duì)法律援助值班律師工作做了初步規(guī)定。2017年8月，兩高三部印發(fā)了《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，對(duì)法律援助的值班律師工作的定位、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)施、工作機(jī)制、隊(duì)伍來(lái)源、監(jiān)督管理、執(zhí)業(yè)紀(jì)律等等，均作了比較全面的規(guī)定，這些規(guī)定意味著在我國(guó)已經(jīng)形成和確立了“法律援助值班律師制度”，這一制度的確立是我國(guó)法制建設(shè)路上的標(biāo)志性事件。但遵循當(dāng)代中國(guó)主要的法的淵源和法的效力等級(jí)，《意見》的法律位階低于憲法、法律、行政法規(guī)，實(shí)踐中可能導(dǎo)致不利于值班律師工作的高效開展。我們期望正在起草的《法律援助法》以及未來(lái)修訂的《刑事訴訟法》中，明確把法律援助值班律師制度納入其中，為全國(guó)有效開展值班律師工作提供最有力的法律依據(jù)。

2.推進(jìn)值班律師法律幫助標(biāo)準(zhǔn)化。一是加強(qiáng)值班律師隊(duì)伍建設(shè)。杭州市值班律師需具備以下條件：遵守憲法和法律，具有良好的職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感，熱心于法律援助事業(yè)；執(zhí)業(yè)3年以上，并承辦刑事案件10件以上；執(zhí)業(yè)期間未受過(guò)司法行政機(jī)關(guān)行政處罰和律師協(xié)會(huì)行業(yè)處分。法律援助機(jī)構(gòu)需定期對(duì)值班律師進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)質(zhì)量考核，建立進(jìn)入退出機(jī)制。二是推動(dòng)值班律師工作的規(guī)范化。明確規(guī)范值班律師在偵查和審查起訴階段應(yīng)該提供的法律幫助事項(xiàng)、步驟、程序。如審查起訴階段，值班律師接到法律幫助通知后，持《法律幫助通知書》以及律師證可以進(jìn)入看守所并查看起訴意見書；在提審或者會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人時(shí)，做好相關(guān)的記錄或者會(huì)見筆錄，并要求犯罪嫌疑人簽字;在具結(jié)階段，犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪，同意量刑建議和程序適用的，值班律師需要單獨(dú)會(huì)見，審查其認(rèn)罪的自愿性，確保其了解認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和法律后果，并在具結(jié)書上簽字。

3.探索電話值班模式。加拿大值班律師主要有三類：一是刑事電話咨詢值班律師（Brydges duty counsel）;二是法院值班律師，三是提供其他延伸服務(wù)的值班律師④左秀美：《加拿大法律援助值班制度及其借鑒意義》，載賈午光主編：《國(guó)外境外法律援助制度新編》，2008年，第279頁(yè)。。在我國(guó)，值班律師主要在看守所或法院工作站值班，或者預(yù)約值班律師提供法律幫助，但總體而言，犯罪嫌疑人獲得法律幫助的渠道相對(duì)較窄，不能及時(shí)獲得法律幫助。在此，我們可以借鑒加拿大電話咨詢值班模式。建議不片面強(qiáng)調(diào)追求各區(qū)、縣（市）刑事咨詢電話的開通率，考慮集中利用更高一級(jí)資源，采用省級(jí)或市級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)與一個(gè)律師事務(wù)所或法律服務(wù)公司簽訂協(xié)議的方式，由承包方負(fù)責(zé)接聽本地被羈押人的電話并提供咨詢服務(wù)，在咨詢中如果發(fā)現(xiàn)確需與法律援助律師取得聯(lián)系，接聽電話的律師與當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)或律師取得聯(lián)系，為其提供法律援助，更好地保障犯罪嫌疑人在偵查階段聘請(qǐng)律師并及時(shí)獲得法律援助的權(quán)利。

（四）確保法律援助辯護(hù)和法律幫助的質(zhì)量

對(duì)于一個(gè)無(wú)法獲得律師有效幫助的被告人來(lái)說(shuō)，其境況與根本沒(méi)有律師幫助的當(dāng)事人一樣糟糕⑤陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問(wèn)題》（第五版）下冊(cè)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第638頁(yè)。。法律援助機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)管，確保審前程序法律幫助和辯護(hù)的質(zhì)量。

1.制定實(shí)施法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和指南。2015年10月，杭州市已經(jīng)實(shí)施《法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，明確了刑事案件審判階段的承辦標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)審前階段，尤其是值班律師、法律幫助等內(nèi)容均未規(guī)定，律師承辦案件沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，辦案質(zhì)量的好壞主要依賴于承辦人履行法律援助義務(wù)的自覺(jué)性，因此有必要制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)踐的《刑事審前刑事法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，包括值班律師、法律幫助和辯護(hù)等內(nèi)容，使審前程序法律援助和幫助的每個(gè)環(huán)節(jié)都有規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)，排除影響服務(wù)質(zhì)量的客觀不利因素，確保提供規(guī)范的服務(wù)程序。

2.客觀評(píng)價(jià)案件質(zhì)量。2016年、2017年杭州市相繼被司法部列為法律援助案件質(zhì)量管理體系建設(shè)試點(diǎn)單位和案件質(zhì)量評(píng)估示范中心。結(jié)合實(shí)踐，杭州市法援中心開發(fā)了法律援助案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，將程序監(jiān)督、受援人滿意度調(diào)查、辦案機(jī)關(guān)意見征詢、同行評(píng)估以及抽樣的旁聽庭審五方評(píng)價(jià)納入到同一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)所有審前階段刑事案件“一案一評(píng)”，客觀真實(shí)地體現(xiàn)案件質(zhì)量。

3.合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。綜合評(píng)估結(jié)束后，每個(gè)案件形成優(yōu)秀、良好、合格和不合格定性評(píng)估結(jié)果。對(duì)于“良好”及以上的案件承辦人，實(shí)行3年“免評(píng)估”。如果某個(gè)被挑選的法律援助提供者在過(guò)去3年里已經(jīng)接受過(guò)同行評(píng)估，并且被評(píng)定為“良好”或者以上等級(jí)，一般來(lái)說(shuō)，該同行評(píng)估評(píng)定結(jié)果將直接被納入全國(guó)基準(zhǔn)⑥《英格蘭和威爾士獨(dú)立同行評(píng)估報(bào)告（2005）》，載司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第二輯），第187頁(yè)。。對(duì)“優(yōu)秀”案件承辦人，實(shí)行表彰。把“優(yōu)秀”等級(jí)的案卷作為模板，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在案件指派上有所傾斜，將有重大社會(huì)影響力的案件指派給“優(yōu)秀”案卷的律師承辦，讓更多的優(yōu)秀律師為受援人維權(quán)⑦司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2015年第5期。。對(duì)“不合格”及以下案件承辦人，予以通報(bào)批評(píng)，并對(duì)承辦人1年內(nèi)、律師事務(wù)所6個(gè)月內(nèi)停止指派法律援助案件，同時(shí)排除出政府購(gòu)買法律援助服務(wù)準(zhǔn)入名單。建立差別化案件補(bǔ)貼。逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補(bǔ)貼掛鉤的差別案件補(bǔ)貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級(jí)別發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)提高辦案質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)保障

1.根據(jù)成本核定案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。法律援助補(bǔ)貼究竟到什么程序，目前還沒(méi)有一個(gè)明確的測(cè)量方法，我國(guó)的法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是以提供符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)所必需的成本為基礎(chǔ)加以確定的，平均成本是核定法律援助補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就意味著律師要為辦案直接買單?！兑庖姟分赋觯m當(dāng)提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。各地可以先計(jì)算出本地律師辦理刑事案件的平均成本而設(shè)定案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)（CPI）上漲情況，實(shí)現(xiàn)每?jī)赡陝?dòng)態(tài)上調(diào)一次（10%左右），逐漸縮小與社會(huì)律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差距。

2.科學(xué)設(shè)置補(bǔ)貼方法。現(xiàn)行采取的補(bǔ)貼方式不分案件難易程度、也不分律師執(zhí)業(yè)年限和經(jīng)驗(yàn)，只分階段實(shí)行“一刀切”包干制，補(bǔ)貼方法有失公平，律師的職業(yè)價(jià)值無(wú)法在案件補(bǔ)貼中得以體現(xiàn)，導(dǎo)致有經(jīng)驗(yàn)和有一定執(zhí)業(yè)年限的律師都不愿意承辦法律援助案件，案件質(zhì)量無(wú)法保障。因此，要提高補(bǔ)貼方法的靈活性，考慮逐步采納國(guó)際靈活做法，如按需付費(fèi)、按質(zhì)付費(fèi)、按內(nèi)容付費(fèi)和按服務(wù)的種類、過(guò)程、時(shí)間等付費(fèi)方式⑧桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問(wèn)題研究》，《中國(guó)司法》，2012年第1期。。

3.建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。法律援助“可以嘗試在保證具有足夠市場(chǎng)吸引力的前提下，適當(dāng)放開法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓法律服務(wù)市場(chǎng)最終決定法律援助服務(wù)的價(jià)格”⑨桑寧：《論中國(guó)法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國(guó)司法》，2013年第10期。。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，明確要建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而且原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)購(gòu)買。2017年2月，司法部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》的通知，明確了推行政府購(gòu)買法律援助服務(wù)工作機(jī)制。近日，浙江省發(fā)布《公共法律服務(wù)產(chǎn)品指導(dǎo)目錄（第一批）》（簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》），其刑事辯護(hù)法律援助等7個(gè)產(chǎn)品屬于屬于政府購(gòu)買（政府補(bǔ)貼）和公益性的法律服務(wù)產(chǎn)品。《產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》）對(duì)購(gòu)買方式、服務(wù)對(duì)象、提供主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程等要素都作了詳細(xì)規(guī)定。

任何一項(xiàng)制度的完善必須從真實(shí)地把握現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，本文對(duì)完善刑事法律援助制度提出思考和建議，是基于2013年《刑事訴訟法》實(shí)施后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和探索。期望我國(guó)今后在實(shí)證研究的機(jī)制上推進(jìn)刑事審前程序法律援助的改革和完善，真正使刑事審前程序中自己沒(méi)有能力聘請(qǐng)律師的犯罪嫌疑人、被告人都能獲得及時(shí)有效的法律幫助或法律援助，讓每一位公民都享受到平等的訴訟權(quán)利，讓每個(gè)公民都能感受到公平的護(hù)佑、正義的陽(yáng)光。