黨和國家監(jiān)督體系的歷史發(fā)展、路徑與現(xiàn)實意義

寧新杰

（青島農(nóng)業(yè)大學, 山東 青島 266109）

一、歷史發(fā)展

1.新中國成立前

早期的中國共產(chǎn)黨人就開始思索黨內(nèi)監(jiān)督問題，但當時民主集中制沒有廣泛建立起來，同時在當時大革命的歷史背景下，比較重視黨員發(fā)展的工作，在一定程度上忽略了黨員的質(zhì)量，門檻放低了，一些理想信念不堅定的投機分子自然也就乘機混入黨內(nèi)，抹黑了黨在群眾中的形象。隨著大革命如火如荼地進行，黨的隊伍的日益壯大，健全黨內(nèi)監(jiān)督體系逐步提上日程。1926年，負責工會工作的劉少奇針對當時一些工會組織工會干部的問題，撰寫了《工會基本組織》等文章，闡明了加強工會組織純潔性的必要性。91年前召開的中共五大第一次設(shè)立中央監(jiān)察委員會，加強了集體領(lǐng)導。

1928年的中共六大上撤銷了中央監(jiān)察委員會，以中央審查委員會代之，雖然權(quán)力發(fā)生了部分變化，但使黨內(nèi)監(jiān)督模式傳承下來，為以后的監(jiān)督與制約奠定了基礎(chǔ)。1945年在延安召開的中共七大上，通過的新黨章把“監(jiān)察委員會”單獨列為一章，而且將中央監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式修改為“由中央全體會議選舉之”。從五大開始初步形成的黨內(nèi)監(jiān)督體系到七大正式固定下來。

2.新中國成立至改革開放

新中國成立后一個月，中央紀律檢查委員會應(yīng)運而生。經(jīng)過七年的摸索實踐，在1956年召開的中共八大上，選舉產(chǎn)生了新的中央監(jiān)察委員會，對監(jiān)察委員會的任務(wù)和職權(quán)作出了進一步規(guī)定，黨的八大再次強調(diào)自上而下和自下而上的監(jiān)督，強調(diào)貫徹執(zhí)行集體領(lǐng)導和黨內(nèi)民主?！拔幕蟾锩逼陂g，黨和國家監(jiān)督體制形同虛設(shè)，發(fā)展陷入停滯。到1977年召開的中共十一大重新恢復了被取消了的黨的紀律檢查機關(guān)。

1978年召開的十一屆三中全會上，黨中央確立了加強社會主義民主法制建設(shè)的方針，黨和國家監(jiān)督制度建設(shè)提上日程。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上的講話中明確要求“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部”，［1］（P332）形成了較為完整的政治體制改革的基本思想，標志著黨的政治體制理論綱領(lǐng)基本形成。鄧小平還指出：“最重要的是要有專門的機構(gòu)來實施的監(jiān)督”。20世紀90年代，江澤民在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上指出：“有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象比較突出，這勢必會影響法律的嚴肅性和權(quán)威性?！币虼巳舜蠹捌涑Ｎ瘯嵎杀O(jiān)督，各機關(guān)都要采取強有力的舉措遏制有法不依、執(zhí)法不嚴甚至以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象。黨的十五大報告中指出：權(quán)力來自人民，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督，使受托者能夠按照委托者的意志和利益行使被授予的權(quán)力。2002年召開的黨的十六大，黨中央對權(quán)力制約和監(jiān)督進一步深化，指出“建立權(quán)力運行機制，加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”。胡錦濤所作的黨的十七大報告中著重強調(diào)了制度建設(shè)的問題，提出建立健全既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，從理論和實踐層面對制約和監(jiān)督機制進行了進一步的完善。

3.新時代

2012年，黨的十八大順應(yīng)歷史潮流和人民意愿，詮釋了權(quán)力運行的保證，即：堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民監(jiān)督權(quán)。2017年，習近平所作的黨的十九大報告明確要求構(gòu)建具有三個特征的監(jiān)督體系，即黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效，并要求把黨內(nèi)監(jiān)督與其它各種監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。

從中共五大開始設(shè)立中央監(jiān)察委員會一直到中共十九大，以習近平同志為核心的黨中央接過歷史的接力棒，對健全黨和國家監(jiān)督體系作出新指示。對黨和國家監(jiān)督體系90多年的探索與實踐，我們黨始終不忘初心，注重對權(quán)力的監(jiān)督與制約，本質(zhì)就在于對權(quán)力進行科學的管理，使權(quán)力在陽光下運行。

二、健全黨和國家監(jiān)督體系的路徑

1.堅持黨對監(jiān)督體系的領(lǐng)導

黨的十九大報告十四條基本方略第一條就明確要求“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”，健全黨和國家監(jiān)督體系自然不能離開黨的堅強領(lǐng)導，只有黨統(tǒng)一指揮，才能站在政治和全局的高度，準確把握“樹木”與“森林”的關(guān)系，作出重大戰(zhàn)略部署，選優(yōu)配強各級監(jiān)察領(lǐng)導班子。增強紀檢監(jiān)察干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力，旗幟鮮明為那些公道正派、踏實做事、不怕得罪人的紀檢監(jiān)察干部撐腰鼓勁。

2.強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督

實現(xiàn)新時代黨的歷史使命，必須探索一條強化自我監(jiān)督的有效道路。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，黨一經(jīng)成立，就大力弘揚“紅船精神”，就義無反顧地肩負起實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史使命。黨要團結(jié)帶領(lǐng)人民推進偉大工程、進行偉大斗爭、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須毫不動搖地堅持和完善黨的領(lǐng)導，毫不動搖的把黨建設(shè)得更加堅強有力。黨的領(lǐng)導作用不能充分發(fā)揮，監(jiān)督寬松軟，就很難做到打鐵必須自身硬。今后，要繼續(xù)強化黨的自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督，牢記毛澤東同志和黃炎培先生的“窯洞對”，跳出歷史周期率，實現(xiàn)黨和國家事業(yè)長治久安。

3.強化自上而下監(jiān)督，改進自下而上監(jiān)督，注重同級監(jiān)督

因為權(quán)力具有支配性、強制性、排他性、擴張性等特性，所以說沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力是危險的、容易偏離軌道的權(quán)力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”黨和國家監(jiān)督體系是一個由不同監(jiān)督主體、不同監(jiān)督形式、不同監(jiān)督內(nèi)容所組成的多元監(jiān)督體系。各監(jiān)督主體組成了網(wǎng)狀的復合結(jié)構(gòu)，既包括組織、民主監(jiān)督，又包括權(quán)力運行體系內(nèi)部和外部的監(jiān)督，還包括監(jiān)督主體之間的相互監(jiān)督，各監(jiān)督主體屬于“異體”而不是“同體”，是彼此相互獨立的。監(jiān)督主體的多元性和監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性能充分體現(xiàn)出監(jiān)督以人民為中心，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、維護好最廣大人民群眾的利益。

4.深化政治巡視

早在2016年1月，習近平總書記就明確指出，巡視必須站在政治的高度上，突出黨的領(lǐng)導，抓住黨的建設(shè)，聚焦全面從嚴治黨。中央又印發(fā)了修改后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，進一步明確了政治巡視要求。急則治其標，緩則治其本。面對當前依然嚴峻的腐敗形式，絕對不能松松氣、歇歇腳，要堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，走好新時代的政治巡視之路。

5.深化國家監(jiān)察體制改革

黨中央從2016年起開始深化國家監(jiān)察體制改革工作，首先在北京市、山西省、浙江省這三個地區(qū)開展試點，拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。經(jīng)過將近一年的試點，2017年10月18日,黨的十九大決定將國家監(jiān)察體制改革推向全國，我國的政治體制改革又邁出里程碑式的一步。深化國家監(jiān)察體制改革，組建監(jiān)察委員會，由“一府兩院”向“一府兩院一委”過渡。監(jiān)察委員會作為反腐敗的專門機構(gòu)，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，這是加強黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導反腐敗工作的現(xiàn)實需要，面對依然錯綜復雜的形勢，只有我們黨才能站在“巨人的肩膀上”，高瞻遠矚，使中國這艘巨輪沿著正確的方向航行，經(jīng)得起各種風浪考驗。

6.制定國家監(jiān)察法

只有對權(quán)力進行監(jiān)督和制約才能督促政治權(quán)力運行實現(xiàn)和保持規(guī)范性，防止其偏離運行的軌道。這就要求通過制定國家監(jiān)察法來制約與監(jiān)督權(quán)力。通過法律的制定來健全制度，鄧小平非常注重政治發(fā)展中的制度建設(shè)，指出領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。國家監(jiān)察法出臺后，不僅可以使監(jiān)督有了法律武器，作為監(jiān)控權(quán)力的強有力的后盾，而且可以使權(quán)力監(jiān)督與制約本身受到法定的約束，還可以使掌權(quán)者在主觀上明確，在客觀上承擔由于權(quán)力行使不當產(chǎn)生的各種后果，促使掌權(quán)者高度負責地審慎地應(yīng)用權(quán)力。在制度的框架內(nèi)執(zhí)行監(jiān)察權(quán)，防止權(quán)力出軌。

7.審計統(tǒng)計兩手抓

實踐需要理論的指導，審計作為監(jiān)督體系的一部分，審計體制關(guān)系到監(jiān)督的覆蓋面，改革審計管理體制必須以馬克思主義中國化最新成果——習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，大興調(diào)研之風，實事求是，掌握真實發(fā)展情況；必須立足黨和國家審計實情，統(tǒng)籌推進審計法律制度體系；統(tǒng)計體制的改革必須適應(yīng)新時代的要求，這就要求落實執(zhí)行《統(tǒng)計違紀違法責任人處分處理建議辦法》，更好地發(fā)揮統(tǒng)計事業(yè)的作用。

8.貫通黨內(nèi)監(jiān)督和其他各種監(jiān)督

既然是一個體系，就得體現(xiàn)出體系的特點,使監(jiān)督方式相互聯(lián)系、優(yōu)勢互補。像民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督這些監(jiān)督方式，以前都是存在的，但問題是“只見樹木不見森林”，徒有其名卻沒能實現(xiàn)我們設(shè)立這些監(jiān)督方式的初衷。監(jiān)督形成不了體系，每一部分獨立性太強，無法達到良好的監(jiān)督效果。黨的十九大報告強調(diào)突出了這個監(jiān)督體系的特點：一是由黨統(tǒng)一指揮。二是從中央到地方，覆蓋各個部門、各個行業(yè)系統(tǒng)，無禁區(qū)。三是權(quán)威高效，讓被監(jiān)督和制約者自覺服從,在最短的時間內(nèi)取得最大的效果。詳細來說,實現(xiàn)監(jiān)督體系的貫通，各個監(jiān)督方式之間，一者要保持信息暢通、共享，再者體制機制要銜接高效，不能相互掣肘。根據(jù)權(quán)力的平行四邊形法則，只有貫通之后形成合力，才能心往一處想、勁往一處使，使監(jiān)督體系真正實現(xiàn)對權(quán)利的制約。

三、現(xiàn)實意義

健全黨和國家監(jiān)督體系，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，標志著我國正在進行的重大政治體制改革又邁出堅實一步。

跨入新時代，保持權(quán)力的清醒，剛?cè)岵?、同向發(fā)力，讓紀律“高壓線”時刻通電，把思想“總開關(guān)”擰得更緊，發(fā)揮出政治巡視的“顯微鏡”和“探照燈”作用，切實織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對黨員干部尤其是領(lǐng)導干部既聽其言又觀其行，既在“八小時以內(nèi)”進行監(jiān)督，又注重在“八小時以外”進行制約。正所謂“鞋子合不合腳，只有穿的人才知道。”從實際出發(fā)選擇與本國國情相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督與制約發(fā)展道路，堅定不移走下去，終究是康莊大道。

制約是自然界和人類社會存在的一種普遍現(xiàn)象，是一種有規(guī)則的、透明的、雙向的約束方式。在我們黨長期執(zhí)政的條件下,強化對權(quán)力的制約，才能防止權(quán)力腐敗。

隨著黨和國家監(jiān)督體系的不斷健全，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，我們黨完全有決心、有能力、有韌勁解決自身問題，走出一條符合中國特色社會主義的監(jiān)督道路。

［參考文獻］

［1］中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選［M］.北京：人民出版社,1993.332.