百城建設(shè)提質(zhì)工程的背景、問(wèn)題及對(duì)策

賀衛(wèi)華，宋迎迎

（1.中共河南省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河南 鄭州 451000；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 圖書館，河南 鄭州 450046）

在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中，縣城發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的紐帶作用，是農(nóng)村人口市民化的主要載體、新型城鎮(zhèn)化的重要突破口，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力等方面處于舉足輕重的地位。資料顯示，“十二五”期間，河南省新增城鎮(zhèn)人口中，在縣城落戶的比例達(dá)到74%。當(dāng)前，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展期，中小城市，尤其是縣城將是河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最具潛力所在地。根據(jù)美國(guó)管理學(xué)家邁克爾·波特區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力理論，區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力集中表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力上，而產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力又取決于區(qū)域聚集要素的能力、生產(chǎn)和需求狀況、產(chǎn)業(yè)支撐等方面。百城建設(shè)提質(zhì)工程，是通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境、提升縣域城市的吸引力和聚集生產(chǎn)要素的能力，從而使縣域城市發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)的系統(tǒng)工程。

一、河南省推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程的現(xiàn)實(shí)背景

城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要抓手。近年來(lái)，河南省城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率已由2010年的39.5%提高到2011年的48.5%。但是與我國(guó)其他省市比較，河南省城鎮(zhèn)化率處于偏低水平。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇、新型城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力引擎背景下，實(shí)施百城建設(shè)提質(zhì)工程，完善縣城功能、提高縣城綜合承載力，發(fā)揮縣域城市輻射作用，是提升河南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平、走生態(tài)融合適度集約高效新型城鎮(zhèn)化道路的重大舉措。作為新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新之舉，百城建設(shè)提質(zhì)工程的提出具有深刻的現(xiàn)實(shí)背景。

1.新型城鎮(zhèn)化成為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力引擎。當(dāng)前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，不僅增量基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施蘊(yùn)含著巨大的投資機(jī)會(huì)，而且，存量基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造也蘊(yùn)含著巨大的投資機(jī)會(huì)，這些投資機(jī)會(huì)將成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力和動(dòng)力。另外，為支撐城市發(fā)展而進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)投資以及為提升城市治理水平而進(jìn)行的相關(guān)投資，都將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的動(dòng)力引擎。

2.縣城在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有明顯的核極作用?？h城是縣域的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有明顯的核極作用。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，必須發(fā)揮縣城的帶動(dòng)作用，昂起縣城這個(gè)“龍頭”。第一，縣城是縣域基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的區(qū)域，對(duì)鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)形成了較大的吸引力，促進(jìn)勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素在縣城集聚，能夠?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供要素支撐。第二，縣城由于人口和生產(chǎn)要素的相對(duì)集聚，形成了豐富的人流、物流、資金流和信息流，可以帶動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和金融商貿(mào)、餐飲服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會(huì)帶動(dòng)縣城功能的完善，形成產(chǎn)城互動(dòng)，有利于縣域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)。第三，縣城建設(shè)水平?jīng)Q定縣域招商引資能力。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)的背景下，功能完善、布局合理、生態(tài)宜居的縣城建設(shè)，不僅可以給本地居民和外來(lái)投資者提供舒適、宜居的生活空間，而且能吸引眾多要素加速集聚，為外來(lái)企業(yè)提供從原料采購(gòu)、產(chǎn)品生產(chǎn)到銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的無(wú)縫式、全鏈條服務(wù)，增強(qiáng)縣域在招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.以縣城建設(shè)為抓手推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。根據(jù)美國(guó)管理學(xué)家邁克爾·波特區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力理論，區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力集中表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力上，產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力又取決于區(qū)域聚集要素的能力。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施有利于產(chǎn)業(yè)要素在縣城聚集，提升縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又將成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)力量，并進(jìn)而帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)。近年來(lái)，各地都加大了縣城建設(shè)的力度，例如，河北省啟動(dòng)了縣城建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)、湖南省實(shí)施了縣城提質(zhì)擴(kuò)容計(jì)劃、安徽省加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)、遼寧省出臺(tái)十大扶持政策推進(jìn)縣城建設(shè)等，其目的就是希望通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)產(chǎn)城融合，進(jìn)而提升縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，帶動(dòng)河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4.河南省在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中必須充分發(fā)揮縣城建設(shè)的作用。河南省是典型的農(nóng)業(yè)大省，縣域居住人口多、占全省城鎮(zhèn)人口的比重達(dá)到80%以上；縣域國(guó)土面積大、占全省國(guó)土面積比重達(dá)到90%以上；經(jīng)濟(jì)規(guī)模占比50%以上，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此，縣城的城鎮(zhèn)化水平，決定著河南省的新型城鎮(zhèn)化水平。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，河南省的縣城建設(shè)相對(duì)滯后。第一，基礎(chǔ)設(shè)施落后。由于市政公用設(shè)施建設(shè)占固定資產(chǎn)投資比重低（2016年僅占全省固定資產(chǎn)投資的20%），導(dǎo)致縣城基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)水平不高，城市用水、用氣普及率低，城區(qū)排水管道密度低，綠化覆蓋率低。第二，城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、引領(lǐng)性不夠，發(fā)展理念滯后。主要表現(xiàn)在城市設(shè)計(jì)水平低，交通通行能力和綜合承載能力弱，城市經(jīng)營(yíng)和建設(shè)融資能力不強(qiáng)等。第三，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)集中度不高，第二、第三產(chǎn)業(yè)對(duì)縣城發(fā)展的拉動(dòng)作用較弱。河南省的縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用發(fā)揮得不充分，2016年河南省城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距更大?！逗幽闲滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，到2020年河南省常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56%的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須充分發(fā)揮縣城在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用。

二、河南省百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)踐及其存在的問(wèn)題

河南省委第十次黨代會(huì)指出，實(shí)施百城提質(zhì)工程，全面增強(qiáng)縣級(jí)中小城市綜合承載能力，并于2016年底首批確定了45個(gè)試點(diǎn)縣（市）啟動(dòng)了該工程。通過(guò)幾年的實(shí)踐探索，百城建設(shè)提質(zhì)工程取得了明顯成效，但也面臨諸多困境。

1.河南省推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程的實(shí)踐探索。第一，科學(xué)編制城市發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展。規(guī)劃是引領(lǐng)城市發(fā)展、提高城市品位的依據(jù)和綱領(lǐng)。因此，在百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)施過(guò)程中，科學(xué)編制城市發(fā)展規(guī)劃，以制定和完善城市規(guī)劃為抓手、確立規(guī)劃的引領(lǐng)地位，成為百城建設(shè)提質(zhì)工程的首要工作。一是對(duì)規(guī)劃工作進(jìn)行全面梳理，詳細(xì)列出總規(guī)、控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和“城市雙修”等一系列城市提質(zhì)規(guī)劃清單，并對(duì)不同層面的規(guī)劃綜合把握、統(tǒng)籌安排。二是在列出規(guī)劃編制清單的基礎(chǔ)上，制定近期規(guī)劃工作目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)編制舊城改造規(guī)劃、城市配套設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃、城市生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、城市景觀規(guī)劃等，以規(guī)劃引領(lǐng)城市提質(zhì)工程實(shí)施。第二，積極謀劃工程項(xiàng)目，推進(jìn)項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展。項(xiàng)目是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，是提升縣城承載力的平臺(tái)和載體。在百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)施中，通過(guò)建立和完善項(xiàng)目決策機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目供給，為城市建設(shè)提供項(xiàng)目支撐。同時(shí)，建立項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展。目前，河南省已初步形成以重點(diǎn)項(xiàng)目為支撐、以精細(xì)化管理為基礎(chǔ)的“建設(shè)一批、謀劃一批、儲(chǔ)備一批、補(bǔ)充一批”的項(xiàng)目發(fā)展格局。第三，多渠道籌措項(xiàng)目資金，緩解資金壓力。推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程，關(guān)鍵在資金，難點(diǎn)在融資。為緩解項(xiàng)目資金壓力，各地積極拓展融資渠道，已初步形成以投融資平臺(tái)為主體，以PPP模式為重點(diǎn)，以債券融資、產(chǎn)業(yè)融資和基金融資為模式的融資格局。一是通過(guò)建立融資平臺(tái)和擔(dān)保平臺(tái)，完善投資主體和擔(dān)保主體，提升平臺(tái)融資能力。二是不斷加大與社會(huì)資本合作力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與百城建設(shè)提質(zhì)工程，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性。三是加強(qiáng)與政策性金融機(jī)構(gòu)的合作，充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)利率低、期限長(zhǎng)的中長(zhǎng)期貸款，解決項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口。第四，完善縣城基礎(chǔ)設(shè)施，提升縣城綜合承載力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的物質(zhì)保證，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)工具和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。在百城建設(shè)提質(zhì)工程中，各地都把完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升縣城綜合承載力放在了首位。一是通過(guò)優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高路網(wǎng)密度，打通斷頭路，暢通微循環(huán)，提升城區(qū)交通通行能力。同時(shí)，啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)、鋪設(shè)大口徑管道，為相關(guān)單位預(yù)留布線接口，降低道路開挖頻率，并實(shí)行雨污分流，降低暴雨對(duì)城市生活的影響。二是通過(guò)完善公共服務(wù)設(shè)施，解決重點(diǎn)民生難題。如為緩解居民停車難和如廁難問(wèn)題，各試點(diǎn)按照立體式和多層次原則，采取不同運(yùn)營(yíng)模式，增加公共停車場(chǎng)和公共廁所的供給，解決民生問(wèn)題。第五，實(shí)施“城市雙修”，提升城市品位。“城市雙修”理念是國(guó)家基于轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展的特征提出的城市更新手段，是新常態(tài)下對(duì)城市存量土地和資源進(jìn)行挖掘、改造和再利用的新方法［1］。“城市雙修”是提升城市品位的有效手段。百城建設(shè)提質(zhì)過(guò)程中實(shí)施“城市雙修”，一是通過(guò)建設(shè)生態(tài)廊道、打造生態(tài)屏障和生態(tài)景觀、強(qiáng)化生態(tài)涵養(yǎng)、擴(kuò)大綠地面積、啟動(dòng)海綿城市建設(shè)示范區(qū)等措施改善生態(tài)環(huán)境。二是通過(guò)解決城市道路路面破損、坑洼不平、窨井壞損、道路積水、路燈殘缺等問(wèn)題，維護(hù)破損路面，更新路沿石，更換廣告牌，改善城市面貌，促進(jìn)城市品位提升。

2.河南百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)踐中存在的問(wèn)題。河南省作為內(nèi)陸省份，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，在百城建設(shè)提質(zhì)實(shí)施中面臨諸多困境。第一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，項(xiàng)目審批進(jìn)展慢。百城建設(shè)提質(zhì)工程是一項(xiàng)復(fù)雜的民生工程，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，職能轉(zhuǎn)變是前提。由于工程項(xiàng)目的規(guī)范性和技術(shù)性都比較強(qiáng)，必須嚴(yán)格審批程序。但是，由于各種原因，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，項(xiàng)目審批進(jìn)展緩慢。一是百城建設(shè)提質(zhì)工程項(xiàng)目面臨的審批環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、審批周期長(zhǎng)等困境。一個(gè)工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工，需要通過(guò)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告（含招標(biāo)方案）、初步設(shè)計(jì)、年度投資計(jì)劃和開工報(bào)告5道大的程序，包括20多個(gè)審批大項(xiàng)和幾十個(gè)審批小項(xiàng)，審批節(jié)點(diǎn)多、手續(xù)繁雜。二是項(xiàng)目審批部門多，延長(zhǎng)了項(xiàng)目審批時(shí)間。通常情況下，一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目從前期階段開始，審批一般要經(jīng)過(guò)發(fā)改委、規(guī)劃局、住建局、執(zhí)法局、國(guó)土局、招標(biāo)辦等多個(gè)部門，有時(shí)還要在部門之間往復(fù)，延長(zhǎng)了項(xiàng)目審批時(shí)間，影響項(xiàng)目開工和實(shí)施。第二，融資能力不強(qiáng)，項(xiàng)目資金缺口大。百城建設(shè)提質(zhì)工程是一項(xiàng)投入大、收益周期長(zhǎng)、社會(huì)效益大于商業(yè)效益的綜合性工程，資金需求量大，而河南省多數(shù)縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、實(shí)力弱，財(cái)政投入有限，項(xiàng)目資金缺口大。為此，各地不斷創(chuàng)新投融資模式，一定程度上緩解了資金壓力，但資金短缺問(wèn)題依然突出。主要原因在于：一是融資平臺(tái)實(shí)力小，融資能力不強(qiáng)。為解決資金難題，各試點(diǎn)縣市都成立了投融資平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)融通資金。但由于融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模普遍偏小，加之缺乏投融資專業(yè)人員，平臺(tái)融資能力不強(qiáng)。二是對(duì)民間資本引導(dǎo)利用不夠，PPP模式推進(jìn)緩慢。在百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)施中，各試點(diǎn)單位都積極推進(jìn)PPP模式，但是推進(jìn)中的PPP融資模式存在一些偏向，即大部分試點(diǎn)在融資時(shí)都希望和資金雄厚的大型國(guó)企合作，對(duì)本地民間資本重視不夠，缺乏對(duì)民間資金的合理引導(dǎo)，導(dǎo)致PPP模式推進(jìn)緩慢。三是貸款抵押質(zhì)押物品少，融資持續(xù)性不強(qiáng)。目前，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)間接融資依然是百城建設(shè)提質(zhì)工程的主要融資方式，但是對(duì)于縣級(jí)政府而言，能夠用于抵押質(zhì)押的物品少，部分試點(diǎn)是以本地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流最好的醫(yī)院抵押融資，融資缺乏持續(xù)性。四是項(xiàng)目融資包裝不到位，影響融資效果。在通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，缺少對(duì)融資項(xiàng)目有針對(duì)性和個(gè)性化的包裝，對(duì)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和潛力挖掘不夠、目標(biāo)招商企業(yè)資格確定不合理，在一定程度上降低了融資成功率。另外，針對(duì)PPP以外項(xiàng)目開展的專題招商會(huì)、洽談會(huì)少，使融資效果大打折扣。第三，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患多。從總體上說(shuō)，河南省縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小。在首批確定的45個(gè)試點(diǎn)中，有21個(gè)試點(diǎn)縣一般公共財(cái)政預(yù)算收入在15億（2016年）以下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，財(cái)政資金只能用于“保工資、保運(yùn)作、保民生”，項(xiàng)目建設(shè)完全靠融資。從百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)踐看，通過(guò)融資形成的債務(wù)，大部分將形成政府債務(wù)，這些最終由政府來(lái)承擔(dān)償還責(zé)任。融資形成的債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方財(cái)政收入規(guī)模，還款壓力大。同時(shí)，缺少對(duì)政府債務(wù)承受能力的科學(xué)評(píng)估，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和隱患。第四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件不充分，產(chǎn)城融合不緊密。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)，也是城鎮(zhèn)在進(jìn)行空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃中必須考慮的首要問(wèn)題［2］。百城建設(shè)提質(zhì)工程的重點(diǎn)，在于通過(guò)完善城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施提升縣城綜合承載力，但是受土地等多種因素制約，城區(qū)多是基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施項(xiàng)目，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件不夠充分，缺乏城市經(jīng)營(yíng)的理念和經(jīng)驗(yàn)。一是在舊城改造和城中村改造項(xiàng)目中，謀劃的房地產(chǎn)項(xiàng)目居多，缺少諸如樓宇經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和商務(wù)中心區(qū)項(xiàng)目。二是謀劃的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度低，難以形成特色產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，從而導(dǎo)致產(chǎn)城融合不緊密。第五，重“硬件”輕“軟件”，城市治理機(jī)制不完善。項(xiàng)目是“百城建設(shè)提質(zhì)工程”的主要載體，但百城建設(shè)提質(zhì)工程絕不僅僅是項(xiàng)目建設(shè)，還包括城市管理水平的提升、市民素質(zhì)的提高以及城鄉(xiāng)治理機(jī)制的完善等。但從推進(jìn)情況看，很多地方都把工作的重心放在了城市規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)上，對(duì)建立和完善城市治理機(jī)制不夠重視，存在重“硬件”輕“軟件”，重建設(shè)輕管理的傾向。一是城市建設(shè)的文化特色不突出，文化資源、文化遺產(chǎn)與百城建設(shè)提質(zhì)工程項(xiàng)目融合度不夠，“以文‘化’城”缺乏有效載體。二是重項(xiàng)目建設(shè)，輕城市管理。從試點(diǎn)情況看，很多地方都把工作重心放在城市規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)的“硬件”上，對(duì)建立和完善城市治理機(jī)制的“軟件”重視不夠，交通堵塞、車輛停放亂象依然突出，垃圾亂堆亂放、生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題依然存在。三是城市管理機(jī)制缺乏操作性，治理效果不明顯。

三、加快推進(jìn)河南省百城建設(shè)提質(zhì)工程的對(duì)策

百城建設(shè)提質(zhì)工程是河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要支撐點(diǎn)，必須按照新型城鎮(zhèn)化的要求，統(tǒng)籌城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、城市治理之間的關(guān)系，走具有河南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。為此，必須從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行全面、系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建“審批便捷、融資順暢、謀劃科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)可控、治理完善”的推進(jìn)路徑，以百城建設(shè)提質(zhì)工程推動(dòng)河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.科學(xué)制定規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用。百城提質(zhì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，必須樹立“城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、城市治理”四位一體的發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進(jìn)。第一，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)百城提質(zhì)的引領(lǐng)作用。規(guī)劃是城市發(fā)展的總綱，建設(shè)的藍(lán)圖和管理的依據(jù)。百城建設(shè)提質(zhì)工程必須以規(guī)劃為龍頭，引領(lǐng)城市可持續(xù)發(fā)展。一是在規(guī)劃編制方面，應(yīng)盡可能和國(guó)內(nèi)外著名設(shè)計(jì)單位和知名規(guī)劃專家合作，高起點(diǎn)編制城市總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及景觀設(shè)計(jì)規(guī)劃，提升規(guī)劃質(zhì)量。二是把城市提質(zhì)的各種元素融入各種規(guī)劃之中，遵循城市發(fā)展規(guī)律、從容建設(shè)，不搞大干快上，嚴(yán)格按照規(guī)劃循序推進(jìn)。第二，科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。注重“建設(shè)、發(fā)展、保護(hù)、治理”之間的有機(jī)融合，推進(jìn)“建設(shè)、發(fā)展、保護(hù)、治理”一體化發(fā)展，節(jié)約集約利用土地，營(yíng)造良好生態(tài)，為未來(lái)發(fā)展留出足夠的空間；統(tǒng)籌推進(jìn)“生產(chǎn)、生活、交通、休閑”一體化，明確功能定位，堅(jiān)持生產(chǎn)節(jié)約、生活便利、生態(tài)宜居原則，科學(xué)設(shè)置工業(yè)區(qū)、生活區(qū)、教育文化區(qū)，生態(tài)休閑區(qū)，完善功能配套。充分利用當(dāng)?shù)氐乩韮?yōu)勢(shì)、自然資源優(yōu)勢(shì)和文化資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)“城市建設(shè)、自然景觀、人文景觀”一體化發(fā)展，在城市建設(shè)中融入文化基因、打造文化標(biāo)志性工程、提升城市品位、突出城市特色。

2.轉(zhuǎn)變政府管理理念，合理設(shè)置項(xiàng)目審批流程。加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理理念，在百城建設(shè)提質(zhì)工程項(xiàng)目審批中，堅(jiān)持簡(jiǎn)便易行、提高效率原則，建立項(xiàng)目審批綠色通道，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程、減少審批環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施。第一，簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)。為提高項(xiàng)目審批效率，推進(jìn)百城提質(zhì)工程實(shí)施，應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化審批程序。操作中，以將項(xiàng)目建議書與可行性研究報(bào)告合二為一、重大工程項(xiàng)目建議書免予審批；對(duì)于工期較緊的民生工程，設(shè)置特別程序，如以會(huì)議紀(jì)要形式，邊施工邊完善手續(xù)。第二，建立項(xiàng)目會(huì)審制度和審批綠色通道。因百城提質(zhì)工程項(xiàng)目工期較緊，在項(xiàng)目審批方面，可設(shè)置特別程序。如建立項(xiàng)目會(huì)審制度，對(duì)進(jìn)入審批程序的項(xiàng)目，由百城建設(shè)提質(zhì)工程領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，召集相關(guān)審批單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)審。會(huì)審?fù)ㄟ^(guò)的項(xiàng)目，走審批綠色通道，縮短審批時(shí)間，加快項(xiàng)目實(shí)施。

3.拓展融資渠道，破解項(xiàng)目資金難題。融資是百城建設(shè)提質(zhì)工程的首要問(wèn)題。在嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模的前提下，通過(guò)構(gòu)建運(yùn)行順暢、市場(chǎng)化、可持續(xù)的融資模式，解決資金難題。第一，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)。樹立城市經(jīng)營(yíng)理念，充分利用國(guó)有“四資”以及土地等資產(chǎn)融資。一是推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略性重組，對(duì)國(guó)有“四資”（資源、資產(chǎn)、資金、資本）進(jìn)行整合，并將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入投融資平臺(tái)，增強(qiáng)投融資平臺(tái)融資能力。二是盤活土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地市場(chǎng)化運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)，利用土地進(jìn)行融資。三是整合各類土地收益，如國(guó)有儲(chǔ)備土地出讓凈收益、土地出讓金，各類城建項(xiàng)目的財(cái)政資金等，將其統(tǒng)一注入各種融資公司，提高融資公司的資金實(shí)力和信用等級(jí)，提升平臺(tái)融資能力。第二，用活金融市場(chǎng)。發(fā)揮金融市場(chǎng)在百城建設(shè)提質(zhì)融資中的作用，充分利用金融市場(chǎng)，拓展資金來(lái)源。一是借鑒外地縣城建設(shè)的成功融資經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)金融市場(chǎng)融資。例如，可以借鑒湖南省縣城提質(zhì)擴(kuò)容融資經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和支持試點(diǎn)縣市融資平臺(tái)聯(lián)合發(fā)行債券。具體操作方面，由市級(jí)融資平臺(tái)牽頭，聯(lián)合試點(diǎn)縣（市）融資平臺(tái)，利用規(guī)模優(yōu)勢(shì)，捆綁發(fā)行聯(lián)合債券，提高平臺(tái)融資能力。二是拓寬融資抵押品范圍。在條件成熟的地方，開展針對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等抵押貸款業(yè)務(wù)。三是探索開展供水、供熱、污水處理和垃圾處理預(yù)期收益質(zhì)押貸款，增強(qiáng)融資持續(xù)性。第三，激活民間資本。合理引導(dǎo)民間資金參與到百城建設(shè)提質(zhì)工程中，加快推進(jìn)PPP融資模式。一是加快政府信用體系建設(shè)，培育政府契約精神，建立政府信用約束機(jī)制，消除民間資本的顧慮。二是整合本地民間資本優(yōu)勢(shì)，通過(guò)稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等措施［3］，支持本地民間資本以“抱團(tuán)”形式參與百城建設(shè)提質(zhì)工程，加快推進(jìn)PPP融資模式。第四，做活項(xiàng)目融資。一是對(duì)具有融資潛力的項(xiàng)目，進(jìn)行科學(xué)合理的包裝，充分挖掘項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和潛力，突出當(dāng)?shù)刭Y源和特色，合理確定目標(biāo)招商企業(yè)資格和潛在招商企業(yè)，提高項(xiàng)目融資效果。二是借鑒PPP項(xiàng)目推介經(jīng)驗(yàn)，由河南省住房建設(shè)廳牽頭，舉辦各種形式的專題項(xiàng)目招商活動(dòng)，如招商推介會(huì)、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)洽談會(huì)等，提高項(xiàng)目融資成功率。

4.開展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低財(cái)政隱患。用科學(xué)的手段和方法測(cè)算項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及影響程度，可以最大限度地減少和降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，包括地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在百城建設(shè)提質(zhì)中，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和隱患。第一，開展財(cái)政承受能力評(píng)估。由于縣級(jí)政府財(cái)力有限，必須對(duì)地方舉債進(jìn)行規(guī)范和警示，以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。可以借鑒PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，對(duì)由財(cái)政資金償還債務(wù)的項(xiàng)目，開展債務(wù)承受能力評(píng)估，由財(cái)政部門出具警示性、非約束性的評(píng)估意見書，提出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警示，嚴(yán)控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第二，開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在項(xiàng)目決策、尤其是事關(guān)民生的重大項(xiàng)目決策時(shí)，要從政府、群眾和社會(huì)三個(gè)角度開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體內(nèi)容應(yīng)包括補(bǔ)償方案是否合理、群眾的受益程度、謀劃項(xiàng)目與群眾利益的一致性程度等，最大限度降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

5.科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。李克強(qiáng)總理指出，城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)作為支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合。否則，就會(huì)陷入空心化而失去吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。百城提質(zhì)建設(shè)工程，必須強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。第一，把謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為百城提質(zhì)的重心。充分利用中心城區(qū)有限的土地資源，深度挖掘中心城區(qū)的土地價(jià)值，謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，推動(dòng)產(chǎn)城融合。如在舊城改造和城中村改造項(xiàng)目中，盡可能謀劃特色商業(yè)區(qū)（街）項(xiàng)目和樓宇經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐城市發(fā)展。第二，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。立足本地實(shí)際，充分利用縣城區(qū)位、資源和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；在謀劃新城區(qū)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)按照競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、成長(zhǎng)性好、關(guān)聯(lián)度高等方面的要求［4］，以當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，以完善產(chǎn)業(yè)鏈條和配套功能為原則，發(fā)展關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中、配套服務(wù)集成，實(shí)現(xiàn)集群化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城相融合［5］。

6.“軟”“硬”兼顧，提高城市品位和競(jìng)爭(zhēng)力。百城建設(shè)提質(zhì)工程要克服重“硬件”輕“軟件”、重建設(shè)輕管理的傾向，做到“軟”“硬”兼顧，建設(shè)與管理并重，提升城市品位和競(jìng)爭(zhēng)力。第一，在城市建設(shè)中注入文化基因。充分挖掘當(dāng)?shù)氐奈幕Y源和文化遺產(chǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理引導(dǎo)，用豐富的文化資源、文化遺產(chǎn)提升城市“軟實(shí)力”，如在房地產(chǎn)開發(fā)、公園游園建設(shè)中注入文化基因，注重項(xiàng)目?jī)?nèi)部的景觀和硬件規(guī)劃，打造“以文‘化’城”的載體。第二，完善城市治理機(jī)制。百城提質(zhì)，既要重視項(xiàng)目“硬件”建設(shè)，也要注重城市治理“軟件”的提升。一要樹立以人為本的理念，以居民需求為出發(fā)點(diǎn)，完善服務(wù)功能，建立城市治理約束引導(dǎo)機(jī)制，重點(diǎn)是解決交通“亂”、市容“臟”、生態(tài)“污”、公共服務(wù)“差”等問(wèn)題，為居民創(chuàng)造良好的工作、生活和休閑環(huán)境。二要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，建立守規(guī)激勵(lì)和違規(guī)懲戒的積分聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化守規(guī)激勵(lì)和違規(guī)懲戒，提高市民守規(guī)意識(shí)。