農村公共文化共建共享機制研究

劉 剛

（河南省社會科學院 政治與黨建研究所，河南 鄭州 450000）

近年來，我國各級政府普遍加大了對公益性文化事業(yè)的投入力度，公共文化服務體系不斷健全，公共文化事業(yè)繁榮發(fā)展。然而，廣大農村地區(qū)的公益性文化基礎設施仍顯不足，公共文化產品有效供給仍然較為匱乏，服務方式較為落后，無法滿足農民群眾日益增長的精神文化需求。同時，由于對文化資源整合利用效率不高、開放程度不足、管理不規(guī)范等原因，我國農村存在著寶貴的公共文化資源被閑置和浪費的現(xiàn)象。破解農村公共文化資源短缺與閑置浪費并存的矛盾，需要全面貫徹落實共享發(fā)展新理念，推進文化領域供給側結構性改革，尤其要在共建共享上下功夫。

一、推進農村公共文化共建共享機制的重要意義

在我國社會主要矛盾已經發(fā)生變化的背景下，廣大農民對于精神生活和文化消費的需求持續(xù)增加。滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧［1］。

1.推進農村公共文化共建共享機制是保障農民群眾基本文化權利的迫切需要。人是精神性動物，這種屬性決定了人并不僅僅需要滿足于吃飽穿暖，而且有著更高層面上的精神文化需求和追求。因此，當物質發(fā)展到一定階段之后，保障人民群眾的基本文化權利就顯得尤為重要和迫切。只有讓群眾享有文化權利，人們的知識水平、文化素養(yǎng)、道德素質才能真正提高，才能更好地追求其他各方面的權利，推動自身價值的實現(xiàn)和經濟社會的發(fā)展。過去，我們對發(fā)展農業(yè)生產、提高農民收入等看得見的硬指標投入的精力和資源相對較大，但是對農村公益性文化事業(yè)等軟任務以及億萬農民群眾應該享受的基本文化權利保障重視不夠。因此，切實保障農民群眾參與文化生活和從事文化創(chuàng)作等權利，需要從滿足農民群眾多層次多樣化的精神文化需求，需要從看電視、看電影、聽廣播、讀書看報等基本文化活動著手，積極推進農村公共文化資源共享。

2.推進農村公共文化共建共享機制是落實共享發(fā)展新理念的必然要求。共享是五大發(fā)展理念之一。讓人民群眾共享改革發(fā)展成果，是中國特色社會主義的本質要求，也是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。共享是全面的共享，不僅包括經濟、政治、社會等領域，也包括文化領域的共享?！跋噍^于資源集聚、功能齊全、配套完善的大中城市，作為億萬農民生產生活的廣大農村，公共文化基礎設施仍然較為匱乏，功能不健全、管理不規(guī)范、服務效能低”［2］。推動公共文化資源協(xié)調共享發(fā)展，一方面需要著力解決城鄉(xiāng)、區(qū)域文化發(fā)展不平衡問題，推進文化領域供給側結構性改革，著力增加優(yōu)質文化產品供給，提高供給質量和服務效能，推動基本公共文化服務均等化，不斷縮小城鄉(xiāng)文化發(fā)展方面的差距。另一方面，需要對農村現(xiàn)有的公共文化資源充分整合，通過完善設施網(wǎng)絡、創(chuàng)新運行機制，打破條塊分割、多頭管理的現(xiàn)狀，打通公共文化服務的“最后一公里”難題，從而使文化大發(fā)展大繁榮的成果更多地惠及全體人民。

3.推進農村公共文化共建共享機制是促進農村公共文化服務均等化的重要途徑。公共文化服務的均等是基本公共服務均等化的重要組成部分。黨的十八大以來，中央持續(xù)加大對農村公共文化事業(yè)的扶持力度，連續(xù)出臺了《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》等文件，對基層特別是農村公共文化建設作出了全面部署。但是，由于長期受城鄉(xiāng)二元結構分割的影響和地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡，部分農村地區(qū)尤其是一些邊遠貧困地區(qū)公共文化基礎設施仍舊較為落后，公共文化生活的物質和活動載體比較缺乏，公共文化產品和服務供給嚴重不足。此外，“很多已經建成的基礎設施由于規(guī)劃和管理的問題，處于閑置狀態(tài)而并沒有真正發(fā)揮作用”［3］。基本公共服務均等化是指人們生存和發(fā)展的最基本條件的大致均等。促進基本公共文化服務均等化，重點在于兜好底線和補齊短板引導文化資源向基層傾斜，著力推進農村地區(qū)公共文化服務體系建設，完善公共文化設施網(wǎng)絡，在資源配置上實現(xiàn)重心下移、資源下沉，推進文化下鄉(xiāng)和文化惠民。

4.推進農村公共文化共建共享機制是以文化振興助推鄉(xiāng)村振興的題中之意。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將鄉(xiāng)風文明作為鄉(xiāng)村振興的核心要求，將文化振興作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村。沒有農村的小康，就沒有全面的小康社會。在全國人民奮力推進全面建設小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的道路上，廣大農村尤其是中西部農村地區(qū)離全面建成小康社會還有相當?shù)牟罹?。這種差距在思想觀念、國民素質、教育程度等精神文化層面體現(xiàn)得尤其明顯。特別是在近年來農民收入水平普遍提高的背景下，廣大農民對于精神生活和文化消費的需求持續(xù)增加，他們迫切期望能夠和城里人享受同樣的教育、醫(yī)療、休閑、娛樂等公共文化服務。文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要內容，對于改善農民精神文化生活、提升農民文明素質、傳承鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)土文化、推進農村改革發(fā)展和維護農村和諧穩(wěn)定具有重要的作用。推進農村公共文化資源共建共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化教育服務均衡發(fā)展，提升農民素質和農村社會文明程度，是鄉(xiāng)村振興的重要任務。

5.推進農村公共文化共建共享機制是以文化扶貧助推脫貧攻堅的重要抓手。推進精準扶貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是我國全面建成小康社會的最艱巨任務?！笆濉睍r期，我國脫貧攻堅形勢依然嚴峻，在中西部的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)，由于基礎設施薄弱、公共服務水平較低，并且還分布著許多貧困人口。在扶貧開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)，有的地方存在“今日脫貧、明日返貧、越扶越貧”的現(xiàn)象。究其原因除客觀因素外，最根本的還是精神家園塑造未能跟上，貧困人口脫貧的內生動力不足，說到底是精神、文化上的貧困使然。“治貧先治愚，扶貧先扶智”“授人以魚，不如授人以漁”。推動扶貧開發(fā)，需要在文化建設和教育培訓上下功夫，大力發(fā)展農村文化、教育、體育、衛(wèi)生事業(yè)，推進農村公共文化資源共享，有利于提高全體村民的科學文化素養(yǎng)和思想道德素質，用社會主義的先進文化去占領他們的心靈空間，從根本上阻斷貧困代際傳遞現(xiàn)象的蔓延，也有利于破除農村貧困群體的“等、靠、要”思想，激發(fā)自力更生、艱苦奮斗的精神動力，推動形成文明健康、勤儉節(jié)約、自立自強、遵紀守法的良好風氣的實現(xiàn)；還有利于貧困地區(qū)結合當?shù)匚幕厣唾Y源優(yōu)勢，在發(fā)展文化產業(yè)和文化旅游上開辟一條文化富民的新路徑，從而為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面邁進小康社會提供強大的精神動力。

二、當前農村公共文化建設過程中存在的主要問題

近年來，各級政府對基層農村公共文化事業(yè)的投入力度都有所增加，公共文化產品供給有了較大的改觀。但是，由于重視程度仍然不夠、體制機制不活、管理跟不上等原因，我國農村文化資源整合利用效率普遍不高，不同程度地存在條塊分割、重復建設、多頭管理的問題。

1.農村公共文化設施網(wǎng)絡不健全，公共文化產品有效供給不足。相較于文化資源集聚、配套完善的大中城市，作為億萬農民生產生活的廣大農村地區(qū)，公共文化基礎設施和平臺載體仍然不健全，導致公共文化產品和服務供給不足。調查中發(fā)現(xiàn)，很多地方的文化站現(xiàn)在已年久失修，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)藝術團體已人去樓空。“要人沒人、要錢沒錢”，更談不上開展有效的文化活動。不少農村的文化建設還停留在幾條墻面上的宣傳標語口號、幾間資料陳舊過時的農家書屋、幾場門可羅雀的農村公益性電影放映上。一些農村文化事業(yè)處于“無陣地、無隊伍、無作品”的“三無”狀態(tài)，文化產品、文化服務供給不足，貼近農民、貼近農村的文化產品更是少之又少［4］。農民群眾精神文化生活的單調和匱乏，也給低俗無聊的文化活動提供了滋生土壤，甚至助長了農村賭博、封建迷信、非法邪教等歪風邪氣。

2.農村公共文化資源整合利用效率不高，短缺與閑置現(xiàn)象并存?！芭c一些邊遠貧困地區(qū)公共文化物質載體缺乏相比，部分農村已有的公共文化資源管理不規(guī)范、開放不到位、服務效能低的問題更加令人遺憾”［5］。例如，許多地方新建的文化館、博物館、圖書館選址在縣城新區(qū)，距離農民居住地方較遠，農民不便于享用；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村集體文化大院花巨資配齊了電腦、音響、投影、書柜和健身娛樂設施，但是卻由于開放時間短、組織活動太少，處于閑置狀態(tài)；部分農村宣傳文化陣地、黨員教育中心、農技推廣場所、體育健身設施等由于分屬不同的上級主管部門，條塊分割、重復建設、多頭管理的問題突出，資源配置和整合利用的效率低下；個別地方文化主管部門開展的文化惠民活動形式仍然比較單一，內容上也顯得有些陳舊，無法與農民群眾特別是年青一代農民的文化需求有效對接，導致供需嚴重錯位、村民參與積極性不高，甚至一些文化場館因為正常運行的經費保障不到位，加上專職文化工作人員配備不齊，建成之后并沒有真正發(fā)揮作用。

3.公共文化管理體制機制不完善，改革的深度與力度不夠。當前，農村公共文化事業(yè)建設管理運營的體制機制還存在一些缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，組織體制有待完善。在組織體制上，公共文化建設工作分屬于不同行政部門管理。如文化局負責群眾文化活動，廣電局負責廣播電視工作，宣傳部門負責文化宣傳和文明創(chuàng)建工作。這種缺乏統(tǒng)一組織機構領導的狀況必然導致政出多門、多頭管理、邊界不清、推諉扯皮、效率低下的局面，致使農村文化建設處于放任自流狀態(tài)。第二，評價指標不科學，重視顯性指標、輕視隱性指標。在進行評價的時候，往往看重文化設施面積、藏書數(shù)量、有無規(guī)章制度等顯性指標，而很少關注文化設施的利用率、藏書內容的針對性等隱性指標。第三，對干部的考評內容不全面。考評重經濟、輕文化，有些地方甚至不把文化建設納入考評內容，致使農村文化工作處于可有可無的邊緣化地位。第四，投入機制單一。對社會資本投入文化事業(yè)設有較高的門檻，社會資本不敢放心大膽地進入公共文化事業(yè)和文化產業(yè)。公共文化建設單靠政府撥款，沒有發(fā)揮市場和社會資本的作用。又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力有限無法擔負起應有的責任。第五，管理機制僵化。文化管理仍舊采取自上而下的行政命令方式提供文化產品和服務，群眾只能被動地接受，造成供需錯位。第六，創(chuàng)新機制缺乏?；鶎游幕刹苛晳T于聽從上級指令，不會從當?shù)貙嶋H出發(fā)思考問題，創(chuàng)新思路、尋找對策。文化企業(yè)經營業(yè)務單一，文化產品開發(fā)模仿多、創(chuàng)新少。第七，用人機制缺乏吸引力。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當?shù)匚幕瞬帕舨蛔。獾厝瞬乓惨粊?。缺乏得力的留住人才、吸引人才、用好人才的靈活機制。

4.公共文化服務社會化程度不夠，服務方式和監(jiān)管手段相對滯后。由于公共文化服務體系的構建工作起步較晚，加之政府財力有限，社會資本參與度不高，農村文化事業(yè)的發(fā)展狀況離人民群眾對文化產品的需求還有較大的差距。第一，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制影響，公共財政仍然是較多地投向城市，農村公共文化設施建設配套仍然不足。第二，公共文化產品的供給主要還是由政府包辦，政府在文化產品的供給中占絕對優(yōu)勢，農村文化市場發(fā)育不足。據(jù)調查，不少地方農村文化設施建設現(xiàn)在主要還是依靠上級財政撥款，多元化投入機制沒有建立，社會資本參與程度不夠。第三，由于政府職能轉變不到位、政府向社會力量購買公共文化服務力度不夠，市場和社會組織參與農村公共文化產品的供應較少。政府對公共文化服務供給模式單一，導致我國農村公共文化服務的內容陳舊，形式單調，實用性差，人民群眾參與程度不高。供給主體的單一性導致農村文化市場結構不合理，文化產品質量不高，離農民群眾多樣化的需求還有較大差距。第四，文化市場監(jiān)督管理不到位。文化市場存在著片面追求經濟效益、忽視社會效益傾向。個別地方文化市場還充斥著一些粗制濫造、格調低下的非法低俗文化產品以及文化垃圾。

三、建立農村公共文化共建共享機制的對策

農村公共文化建設中所存在的這些問題已經影響到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和精神文明建設的大局，對農村改革發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定帶來隱患，并在一定程度上加劇著城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的不平衡，亟待解決。

1.建立公共文化建設協(xié)調機制，推動公共文化資源向農村基層傾斜。構建現(xiàn)代公共文化服務體系、推進基本公共文化服務均等化，必須堅持政府主導、突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從法律制度、政策保障、財政投入、運行機制上確保廣大人民群眾在享有基本公共文化服務方面權利均等、資源均等、機會均等。第一，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興的高度上，統(tǒng)籌建設縣、鄉(xiāng)、村三級公共文化基礎設施，完善基層公共文化服務網(wǎng)絡，在公共文化設施布局和資源配置上面向農村、重心下移，著力解決文化發(fā)展中的城鄉(xiāng)、區(qū)域不平衡問題，引導文化資源向農村基層和特殊群體傾斜，不斷縮小城鄉(xiāng)文化發(fā)展差距，實現(xiàn)公共文化服務均衡發(fā)展。第二，要在構建現(xiàn)代公共文化服務體系上補齊短板、兜好底線，構建以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干，以全體人民為服務對象，以保障基層群眾參與公共文化活動、享受基本文化權利為主要內容，建立和完善公共文化服務體系。

2.整合各類文化惠民資源，完善農村公共文化服務載體平臺。推進農村公共文化資源共建共享，必須整合各類文化惠民資源，不斷完善農村公共文化服務平臺和載體。第一，要繼續(xù)完善公共文化設施網(wǎng)絡，建立統(tǒng)一的公共文化服務平臺。要按照中央要求，積極整合和完善文化宣傳、黨員教育、科學普及、體育健身等現(xiàn)有設施，推進基層綜合性文化服務中心建設，以穩(wěn)步探索基層公共文化服務資源的方式和途徑，實現(xiàn)共建共享，提升綜合效益。第二，要以群眾實際文化需求為中心，精心設計產品內容和服務項目，加大文化下鄉(xiāng)和文化惠民力度，不斷提高農村地區(qū)公共文化產品供給能力，打通公共文化服務的“最后一公里”。第三，要有效整合農村現(xiàn)有的公共文化資源，打破條塊分割、重復建設、多頭管理的現(xiàn)狀，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設、資金保障，實現(xiàn)農村、城市社區(qū)公共文化服務資源整合和互聯(lián)互通”［6］。

3.創(chuàng)新公共文化管理運行機制，提升農村公共文化服務能力和水平。推進農村公共文化共建共享，必須堅持基礎設施建設和管理運行并重的原則，創(chuàng)新管理運行機制，提升服務能力和水平。第一，要“完善黨委領導、政府管理、部門協(xié)同、權責明確、統(tǒng)籌推進的農村公共文化服務機制，建立健全農村文化公共設施運行管理和服務標準體系”［7］。通過規(guī)范服務項目和流程，有效提高農村公共文化資源的利用效率和公益性文化設施的管理服務水平。第二，要加大涉農公益性文化事業(yè)單位的改革力度。根據(jù)黨和國家機構改革的要求，理順政府和文化事業(yè)單位之間的關系，落實法人自主權，強化公共服務職能，增強市場發(fā)展活力，發(fā)揮其在農村公共文化服務中的骨干作用。第三，要創(chuàng)新基層農村公共文化管理機制。推廣村民評議和菜單式服務等做法，開展參與式管理，引導村民參與公共文化服務項目規(guī)劃建設和管理監(jiān)督，維護農民群眾的自主選擇權益。第四，要完善公共文化服務評價工作機制。健全績效考核體系，完善激勵獎懲機制，把鄉(xiāng)風文明和公共文化建設作為考核評價縣鄉(xiāng)領導班子干部政績的重要內容，考評結果作為預算分配和選人用人的重要依據(jù)?！凹訌妼r村文化項目資金使用、實施效果、服務效能等方面的監(jiān)督和評估，探索建立公共文化服務群眾評價和第三方反饋機制，增強評價的客觀性和科學性”［8］。

4.轉變公共文化服務供給方式，引導社會力量共同參與農村公共文化建設。推進公共文化共建共享，必須切實轉變公共文化產品和服務提供方式，多途徑、多渠道地引導社會力量共同參與文化建設。第一，要由“辦文化”向“管文化”轉變，建立公共文化服務政府采購制度。支持民營文化企業(yè)和相關社會組織的產品和服務進入政府采購目錄，對各類參與主體一視同仁，建立公平、公正、公開的競爭環(huán)境?！澳苡少徺I服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與”［9］。通過政府購買、社會資助、項目運營等形式推動公共文化服務社會化、專業(yè)化發(fā)展，提升服務效能。第二，要深化縣鄉(xiāng)公共文化機構內部的勞動人事和收入分配制度改革，完善服務規(guī)范和服務標準，強化服務功能，激發(fā)公共文化機構的活力。第三，要“建立公共文化需求的反饋和評估機制，推動形成以人民群眾需求為導向的公共文化服務模式，增強公共文化產品和服務的吸引力”［10］。第四，轉變文化發(fā)展理念，加快轉變政府職能，建立由政府主導的多元化公共文化服務供給機制，推動公共文化治理主體多元化，形成“政府主導、社會參與、共建共享”的格局，做到既發(fā)揮國有文化事業(yè)單位的骨干作用，又發(fā)揮各類社會組織的力量，同時也激發(fā)人民群眾的參與。

5.推進“互聯(lián)網(wǎng)+文化”戰(zhàn)略，提高農村文化資源利用效率和影響力。推進公共文化資源共建共享，必須充分把握現(xiàn)代信息傳播的特點和規(guī)律，改善公共文化服務的手段，推進“互聯(lián)網(wǎng)+文化”戰(zhàn)略，提高文化資源利用效率和遠程服務能力。第一，要加快推進公共文化服務數(shù)字化建設。統(tǒng)籌實施網(wǎng)上數(shù)字圖書館、文化館、博物館等建設，積極發(fā)展農村衛(wèi)星電視、數(shù)字電影、數(shù)字書屋、電子報欄等項目，構建標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通的農村公共文化數(shù)字化服務網(wǎng)絡。第二，要積極整合優(yōu)秀文化資源和信息資源。整合文化信息資源共享工程、數(shù)字圖書館和文化館建設工程、黨員遠程教育工程功能，提高面向基層的網(wǎng)絡文化產品服務供給能力，促進基層文化精品網(wǎng)絡傳播，推進全國范圍內優(yōu)秀文化信息資源的共建共享。第三，要提升公共文化服務現(xiàn)代傳播能力。大力推進互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡的“三網(wǎng)融合”，推廣面向農村的數(shù)字移動終端載體和有線電視網(wǎng)絡建設，努力構建傳播快捷、覆蓋廣泛的農村公共文化服務平臺體系。