新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：機(jī)理、問題與路徑

李子聯(lián) 崔苧心 談 鎮(zhèn)

（ 1.江蘇師范大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

協(xié)調(diào)發(fā)展是我國新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的重要理念之一。自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越協(xié)調(diào)，既體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部系統(tǒng)的逐漸完善上，又體現(xiàn)在區(qū)域之間差距的不斷縮小上。盡管如此，區(qū)域失調(diào)、結(jié)構(gòu)失衡和發(fā)展失均的問題依然存在。在“十三五”建設(shè)中進(jìn)一步促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，則應(yīng)充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用。這是因?yàn)椋簠^(qū)別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化是一種更加注重生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和現(xiàn)代化同步推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。因此，新型城鎮(zhèn)化能夠解決我國現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)布局、人員居住和城鎮(zhèn)環(huán)境等重大而迫切的現(xiàn)實(shí)問題，而這無疑能夠促進(jìn)包括農(nóng)村在內(nèi)的村鎮(zhèn)一體與大中小城市的全域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部的全面轉(zhuǎn)型以及城鎮(zhèn)與農(nóng)村區(qū)域之間的相互促進(jìn)和全面協(xié)調(diào)。

一、新型城鎮(zhèn)化影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)理

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以概括為各地區(qū)間一種融洽、互補(bǔ)、和諧的狀態(tài)，是一種發(fā)展機(jī)會趨于均等、發(fā)展利益共同享有的相對協(xié)調(diào)的狀態(tài)。總體而言，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用在于：一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠通過調(diào)整生產(chǎn)要素的流動方向與社會資源的配置方式來實(shí)現(xiàn)內(nèi)需的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有助于全面建成小康社會，因而是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段；另一方面，新型城鎮(zhèn)化也是改變當(dāng)前社會二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要途徑，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的關(guān)鍵手段。從理論上來看，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化而言，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使其更加有效地實(shí)現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的轉(zhuǎn)移和升級，這一過程毫無疑問地帶來了社會差距的縮小，進(jìn)而促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。而戶籍制度和土地制度在新型城鎮(zhèn)化背景下的改革和調(diào)整，則能夠有效地縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距并改善農(nóng)村的居住環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展?？傊?，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)在于縮小居民和地區(qū)之間的收入差距，而新型城鎮(zhèn)化“恰好”為農(nóng)民增收和地區(qū)增產(chǎn)帶來了制度機(jī)遇。因此，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是擴(kuò)大內(nèi)需和增加就業(yè)的巨大潛力，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的依托。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)構(gòu)架起了城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的橋梁。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)要素將在城鎮(zhèn)空間不斷聚集和發(fā)展，這為產(chǎn)業(yè)的縱深發(fā)展提供了有效的空間載體。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化“騰籠換鳥”過程中承接的“舊企業(yè)”和形成的“新企業(yè)”不斷地為城鎮(zhèn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)與就業(yè)機(jī)會，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級則為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了新的活力，兩者都有效地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長?？傊?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整在以城市為載體的同時(shí)，又進(jìn)一步促進(jìn)了城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。就中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)而言，城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，只有加速城鎮(zhèn)化才能從根本上促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更為合理。在這一過程中，通過發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)形式和行業(yè)結(jié)構(gòu)，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相融合，并最終實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)為支撐、以人文為本位的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路。具體來看，中部和西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為簡單和便捷的方式，這不僅有利于東部地區(qū)落后產(chǎn)業(yè)“包袱”的擺脫，更有利于中西部地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)承接來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和城鎮(zhèn)化水平的提高，因此，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間的梯次轉(zhuǎn)移和承接是縮小區(qū)域差距和實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的重要途徑。不僅如此，新型城鎮(zhèn)化還促進(jìn)了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)的分工與重組，加速了現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)在優(yōu)勢地區(qū)的集聚，而專業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)集聚則提高了復(fù)雜技術(shù)水平和自主創(chuàng)新能力，從而有利于促進(jìn)區(qū)域的快速發(fā)展與協(xié)同集聚。

土地城鎮(zhèn)化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障。土地作為一種特殊的稀缺生產(chǎn)要素，是構(gòu)成不同產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是新型城鎮(zhèn)化的空間載體。土地也是農(nóng)民獲得收入和社會保障的主要來源，因此，對土地供給方式和數(shù)量的調(diào)控是促進(jìn)公平與發(fā)展的關(guān)鍵。合理有效的土地政策有助于解決土地市場的失靈問題，有助于防止土地閑置的浪費(fèi)現(xiàn)象，有助于最終實(shí)現(xiàn)土地的合理利用和公平配置，因而能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的集約、綠色和持續(xù)增長。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦，對土地要素配置的結(jié)構(gòu)和效率進(jìn)行有效改革，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作與協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著新一輪農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革的深入推進(jìn)，各級區(qū)域應(yīng)進(jìn)一步解放農(nóng)村土地對農(nóng)民的束縛，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌化和一體化。

人口城鎮(zhèn)化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心。所有居民不受戶口、收入和社會地位等因素的限制，都能夠分享到基本的公共服務(wù)和均等的生活質(zhì)量所帶來的便利，既是人口城鎮(zhèn)化的核心要義，又是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵延伸。對于人口問題來說，城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)變化不僅反映著社會經(jīng)濟(jì)變動的結(jié)果，也反過來進(jìn)一步影響著社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從機(jī)理來看，新型城鎮(zhèn)化并不等同于農(nóng)村人口簡單地流入城鎮(zhèn)，而是使流入人口在成為城市生產(chǎn)者的同時(shí)能夠切實(shí)分享到城市現(xiàn)代化的便利，并最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民的收入增長以及城鄉(xiāng)居民的共同富裕，從而增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，人口城鎮(zhèn)化著重解決的是人口流動、人員居住和人員增收等重大而迫切的現(xiàn)實(shí)問題，是促進(jìn)區(qū)域要素轉(zhuǎn)型、居民增收和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的新型城鎮(zhèn)化，對于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人口與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用的過程中，對于大城市而言，應(yīng)進(jìn)一步增加其包容度，使新進(jìn)入人口真正融入城鎮(zhèn)，最終實(shí)現(xiàn)人口的常住化；對于中小城鎮(zhèn)而言，由于其人口飽和度較低，因此通過發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢能夠引進(jìn)流動人口，以減輕大城市的人口負(fù)擔(dān)。就中國的現(xiàn)實(shí)而言，大部分省市的城鄉(xiāng)二元戶籍制度均已不斷放松，且正朝著有利于人口自由流動的方向發(fā)展，這將逐步實(shí)現(xiàn)人的安居樂業(yè)與城鄉(xiāng)和諧，將進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總布局。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題

（一）產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素

工業(yè)化導(dǎo)致的收入分配差距拉大加劇了區(qū)域間的不協(xié)調(diào)。隨著工業(yè)化的啟動，諸如比較勞動生產(chǎn)率、就業(yè)機(jī)會的結(jié)構(gòu)性變化等因素都會拉大城鄉(xiāng)之間的收入差距，進(jìn)而使城鄉(xiāng)間發(fā)展失衡。工業(yè)化的發(fā)展需要大量的資本和技術(shù)投入，具有資本和技術(shù)稟賦的“精英群體”往往更能夠及時(shí)捕捉到政策所帶來的有利信息，并憑借有效的市場激勵機(jī)制，以較快的速度進(jìn)行資本投資并完成財(cái)富的大量積累而成為社會的高收入階層。相反，社會對人口眾多的非技術(shù)勞動者則“青睞”不夠而需求較少，這導(dǎo)致其獲取財(cái)富的機(jī)會較少而收入降低，其與高收入階層的收入差距由此而拉大。另外，在產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，制度上存在著系統(tǒng)性的城市偏向政策，例如城市偏向的金融制度和社會保障制度等。這些都將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)居民的收入差距。

第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在工業(yè)化對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推動作用已經(jīng)呈現(xiàn)出減弱趨勢的情形下，第三產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)將逐漸起主導(dǎo)作用。且隨著環(huán)境成本的內(nèi)化和生產(chǎn)效率的提高，人們對城市服務(wù)設(shè)施的需求以及生產(chǎn)現(xiàn)代化的需要都將推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠賦予城市新的活力，能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展帶來新的動力。但從全國層面來看，盡管自2013年開始，第三產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重已經(jīng)超越第二產(chǎn)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，這一占比仍相對較低，且與城鎮(zhèn)化的發(fā)展相偏離。之所以出現(xiàn)這一服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)象，主要是因?yàn)橥恋氐拇址爬锰Ц吡朔?wù)業(yè)發(fā)展成本。此外，城市追求“視覺形象”的發(fā)展模式降低了城市的包容性，在一定程度上打壓了傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和就業(yè)崗位。因此可以認(rèn)為，盡管第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更為重要的作用，但其滯后性則影響了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化總體發(fā)展水平滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平阻礙了區(qū)域間的協(xié)調(diào)。之所以出現(xiàn)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的現(xiàn)象，主要是由受限的人口流動和粗放的發(fā)展模式所造成的。一方面，在我國的大部分地區(qū)，工業(yè)發(fā)展相對發(fā)達(dá)，但城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展則不協(xié)調(diào)，大量進(jìn)城職工受戶籍限制“離土不離鄉(xiāng)”，并沒有真正融入城市的生活，這就導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的滯后，工業(yè)的發(fā)展對城鎮(zhèn)化的帶動效應(yīng)較弱；另一方面，較為傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)也是造成城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的主要原因。雖然工業(yè)產(chǎn)值增速很快，但產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平卻相對落后，這在一定程度上削弱了城市吸引人才的動力，從而弱化了產(chǎn)業(yè)的人口集聚效應(yīng)?？傊擎?zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)象阻礙了土地規(guī)模的進(jìn)一步展開，延緩了工業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。

（二）土地城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，政府資金過度依賴于土地財(cái)政。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地的低價(jià)征用，為工業(yè)化積累和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給提供了雄厚的財(cái)政支持?？陀^地說，土地財(cái)政是我國工業(yè)化、市場化和城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，對于特定時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可忽視的推動作用，具有一定的合理性和必然性。但是，土地財(cái)政并不具有可持續(xù)性和借鑒價(jià)值，特別是在房地產(chǎn)開發(fā)已面臨發(fā)展瓶頸的新形勢下，地方政府如果繼續(xù)依靠土地紅利來支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財(cái)政支出，則必將出現(xiàn)資金來源受限和資金保障不足的問題。此外，土地財(cái)政的存在使得大多數(shù)企業(yè)紛紛投資房地產(chǎn)行業(yè)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。在巨大利益驅(qū)動下，政府往往只注重當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長而忽視了可持續(xù)增長動力的構(gòu)建。不僅如此，高房價(jià)“本身”就已經(jīng)是新型城鎮(zhèn)化面臨的主要障礙，地方政府將發(fā)展思路依舊定位于土地財(cái)政會進(jìn)一步推高房價(jià)，從而導(dǎo)致部分房地產(chǎn)商“一夜暴富”的同時(shí)，普通民眾則“不敢買房”和“買不起房”，使得社會貧富差距進(jìn)一步加劇?？傊^度依賴土地會導(dǎo)致土地使用效率的下降以及土地供應(yīng)不足等問題，使得土地城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)之后面臨發(fā)展后勁不足的現(xiàn)象，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，只追求現(xiàn)代化的“視覺形象”建筑。新型城鎮(zhèn)化并不等同于城市的現(xiàn)代化，如果一味追求高標(biāo)準(zhǔn)、追求現(xiàn)代化，則必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，并將進(jìn)一步抬高農(nóng)民進(jìn)城的門檻，這與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念背道而馳。這一現(xiàn)象具體體現(xiàn)在發(fā)展現(xiàn)實(shí)中則是，政府往往會通過打造視覺形象來提高房地產(chǎn)發(fā)展環(huán)境的價(jià)值基礎(chǔ)，以期繼續(xù)通過“賣地”來獲得最高的土地出讓利益。但是，這一模式所帶來的“大型生態(tài)公園”“大馬路”等基礎(chǔ)建筑則提高了城市運(yùn)行的成本，使得農(nóng)民進(jìn)城的門檻被逐漸抬高，而城市的包容性則與此同時(shí)被不斷降低。追求現(xiàn)代化視覺形象建筑所帶來的問題集中體現(xiàn)在城市定位趨同、城市群內(nèi)部功能互補(bǔ)性不強(qiáng)以及集群效應(yīng)不高等。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)定位趨同帶來的城市個性不夠鮮明，使得一些地區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中存在著不同程度的破壞現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)發(fā)展中的一些自然環(huán)境、古街區(qū)以及古村落等都遭受到了一定程度的毀損，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了資源和環(huán)境不協(xié)調(diào)的局面。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展?！八俪伞钡某擎?zhèn)化模式，也即土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化的模式，因其帶來了城市土地利用效率的低下以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的粗放而制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其主要成因在于：其一，二元土地制度和二元戶籍制度的限定扭曲了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但從根本上來看這主要是由于，較低的工業(yè)用地價(jià)格推動了土地城鎮(zhèn)化，而較高的住宅用地價(jià)格抑制了人口的城鎮(zhèn)化；其二，工業(yè)化進(jìn)程的加快帶來了城市建設(shè)用地的大規(guī)模擴(kuò)張，但對人口城鎮(zhèn)化所發(fā)揮的“吸納效應(yīng)”則相對有限；其三，地方政府對土地財(cái)政的依賴使其財(cái)政收支與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在反向變化關(guān)系，而后者又進(jìn)一步加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡；其四，戶籍管制是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的主要原因，而政策的放松和制度的改革則能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。綜合而言，由政府過度干預(yù)所帶來的資源配置方式扭曲了勞動力要素、土地要素和資本的相對價(jià)格，阻礙了社會公平。

（三）人口城鎮(zhèn)化中影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素

“二元”城市結(jié)構(gòu)問題制約了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化使得傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正逐漸轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍居民與流動人口的“新二元”分割與對立。這是因?yàn)?，在城?zhèn)完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換的農(nóng)民工并未徹底改變其原有身份，體現(xiàn)在其并未完全享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的社會福利上。同時(shí)，在農(nóng)村人口進(jìn)入城市的過程中會與原城市市民發(fā)生矛盾，例如進(jìn)城農(nóng)民會被排除在城鎮(zhèn)福利之外，會遭遇城市居民的社會歧視和排斥等問題，這都使得進(jìn)城務(wù)工者在城市缺乏歸屬感，并易喪失工作積極性。因此，這一“新二元”城市結(jié)構(gòu)阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動。從根本上來說，城市二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市的進(jìn)一步延伸。這大大阻礙了不同群體間福利的共同增進(jìn)，降低了區(qū)域發(fā)展利益的綜合協(xié)調(diào)。

戶籍制度問題約束了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。戶籍從計(jì)劃而來，作為歷史的產(chǎn)物，這種制度雖然能滿足工業(yè)發(fā)展的“理想預(yù)期”，但卻逐漸演變成了制約當(dāng)下城鎮(zhèn)發(fā)展的限制性因素。這不僅造成和加劇了城鄉(xiāng)二元分化問題，也制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。目前城鎮(zhèn)戶籍主要是通過代際繼承獲得而非根據(jù)個人能力，而戶籍背后是公民權(quán)利的體現(xiàn)，這種公民權(quán)利的差別體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的不對等。更為嚴(yán)重的是，戶籍制度會導(dǎo)致資源的不合理配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，因戶籍制度的存在而導(dǎo)致的同工不同酬的現(xiàn)象違背了勞動力價(jià)值規(guī)律?？傊青l(xiāng)有別的戶籍制度是導(dǎo)致“滯后城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等問題的主要原因。此外，就戶籍制度對地區(qū)發(fā)展差距的影響來看，盡管深化戶籍改革和促進(jìn)人口流動會在一定程度上造成地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，但若主動考慮人口流動的趨勢，可以使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市提高人口的承受能力和經(jīng)濟(jì)的集聚規(guī)模，并增強(qiáng)城市公共服務(wù)的融資能力，擴(kuò)大城市公共福利的覆蓋面，優(yōu)化城市的空間布局及提高城市的規(guī)劃效率；也可以促使中小城鎮(zhèn)避免盲目“攤大餅”式的城市空間拓展，防止上馬與城市定位不相符合的建設(shè)項(xiàng)目，并積極打造具有地方特色的城市品牌，以走“小而精”的中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，能夠在深化戶籍改革的同時(shí)從根本上縮小地區(qū)差距[2]。

地方政府財(cái)政壓力過大限制了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，地方政府在擴(kuò)大職責(zé)的同時(shí)，也承擔(dān)了越來越重的財(cái)政壓力。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、中小企業(yè)的引進(jìn)、新農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)都需要雄厚的資金支持，而農(nóng)民進(jìn)城以后所需的各種福利待遇所帶來的公共成本也需由政府來“買單”。但相對而言，地方政府的財(cái)政支持較為薄弱，而在“自上而下”的轉(zhuǎn)移支付制度中，轉(zhuǎn)移支付層層下?lián)苡捎谌狈σ?guī)范性和透明性，往往會發(fā)生中間政府從中截留以緩解本級財(cái)政壓力的現(xiàn)象。此外，分稅制盡管規(guī)定了中央政府的財(cái)政收入，但卻并沒有明確省級以下地方政府稅收的劃分，而這則加重了鄉(xiāng)、縣級政府的財(cái)政壓力。因此，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，地方債務(wù)率將會隨著城鎮(zhèn)化率的提高而上升。而地方財(cái)政資金的缺乏是市政基礎(chǔ)設(shè)施改善和公共服務(wù)水平提高的直接制約因素，債務(wù)率的上升必將影響全域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)。

三、新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

（一）產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接來抵消工業(yè)化帶來的收入差距擴(kuò)大問題。應(yīng)由追求發(fā)展結(jié)果的均等轉(zhuǎn)向追求發(fā)展機(jī)會的均等。以我國三大地區(qū)為例，東部和中西部地區(qū)因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的差異，各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有很大不同，但其所具有的互補(bǔ)性使得實(shí)施產(chǎn)業(yè)聯(lián)動具備一定的客觀基礎(chǔ)。對于東部較發(fā)達(dá)地區(qū)來說，原有的比較優(yōu)勢會不斷發(fā)生變化，原有產(chǎn)業(yè)面臨升級或淘汰，這就要求東部地區(qū)不僅需要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動，還需把部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，即經(jīng)濟(jì)能量在中心凝聚的同時(shí)也需要有廣闊的外圍。這個外圍是由經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密程度界定的。而中西部地區(qū)的土地、勞動力資源等較為豐富，能夠承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)以較低的成本承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也為自身帶來了優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠帶動承接地區(qū)的技術(shù)水平、勞動生產(chǎn)率等方面的提高，這既有利于推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，也有助于該地區(qū)新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成，進(jìn)而帶動整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

通過充分發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)來應(yīng)對工業(yè)化動力不足問題。第三產(chǎn)業(yè)能夠促進(jìn)農(nóng)民增收，使城鎮(zhèn)體系更加完備，促進(jìn)各地區(qū)發(fā)展利益和發(fā)展機(jī)會的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與第三產(chǎn)業(yè)有著越發(fā)密切的關(guān)系。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展越迅速，其城市建成區(qū)面積以及各方面建設(shè)速度也就越快。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的重心應(yīng)放在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)上，同時(shí)加快新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展。新興服務(wù)業(yè)處于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)，是獲取競爭優(yōu)勢的制高點(diǎn)，可促進(jìn)技術(shù)水平的提高和創(chuàng)新能力的增強(qiáng)，但這需要政府憑借合理地規(guī)制來消除政策性歧視，并逐步放開生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的投入約束。此外，應(yīng)繼續(xù)促進(jìn)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的深化發(fā)展。我國城鄉(xiāng)居民人均收入的較快增長為提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)提供了廣闊空間，促進(jìn)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展能夠大量吸收從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力。同時(shí)通過培訓(xùn)已在服務(wù)行業(yè)從業(yè)的人員，支持其向更高的層次發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)技術(shù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

以凸顯地方特色、適合地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展需要立足于本地的實(shí)際情況，突出地方特色，一味追求高技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)往往會造成投資效率低下和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。而依托特色產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化不僅能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還能促進(jìn)人口的就地城鎮(zhèn)化。在大量城市務(wù)工人員出現(xiàn)回流的情況下，依托本地產(chǎn)業(yè)及資源的新型城鎮(zhèn)化能夠推動當(dāng)?shù)厝丝趶氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，真正主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的過程。

（二）土地城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

減少政府參與土地買賣，完善土地財(cái)政方向。政府參與土地的買賣將直接導(dǎo)致房價(jià)和土地價(jià)格的上漲，并最終使政府的行為逐漸被土地“綁架”。因此，政府應(yīng)從土地市場中適度退出，充分做好城市規(guī)劃方面的本職工作，而對于土地的征收和賣出，需要更好地發(fā)揮市場裁判和監(jiān)管等作用。在征地過程中，應(yīng)充分遵循市場價(jià)格規(guī)律，征收和補(bǔ)償應(yīng)完全市場化。在土地征用的市場體制下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入一級市場，使村集體與用地者直接進(jìn)行交易，以使低價(jià)出讓工業(yè)用地的情況通過征地成本的提高從根本上得以有效緩解。此外，在政府的績效考核指標(biāo)上應(yīng)加大對可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的重視，而非緊緊盯住經(jīng)濟(jì)增長率，最終扭轉(zhuǎn)地方政府土地財(cái)政的發(fā)展邏輯。

加大實(shí)用建筑投資，避免城市的“貴族化”傾向。在需求方面，應(yīng)更多地關(guān)注普通居民的需要，以為普通市民提供便捷、舒適的城鎮(zhèn)生活，并取代“人造景觀”的虛設(shè)建筑。應(yīng)避免豪華別墅積壓過剩而普通住房嚴(yán)重短缺的問題，相應(yīng)地，應(yīng)加大對城市消費(fèi)性設(shè)施的投資，以提高土地的實(shí)用性。應(yīng)切實(shí)增加底層群眾所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市的包容性，加快人口的城鎮(zhèn)化。同時(shí)，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城市面貌，根據(jù)各個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的獨(dú)有特色和優(yōu)勢合理利用土地，避免千篇一律的城市面貌。例如，對于耕地面積較少的地區(qū)，應(yīng)發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場；而耕地面積相對較多且大量勞動力外出務(wù)工的地區(qū)，則應(yīng)發(fā)展規(guī)?；潭容^高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營。應(yīng)在推進(jìn)土地制度改革的同時(shí)，著重保護(hù)鄉(xiāng)村的自然風(fēng)貌，傳承聚落文化，以在推動新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

深化制度改革，協(xié)調(diào)人口與土地關(guān)系?，F(xiàn)行的土地制、財(cái)稅制、戶籍制等都是影響人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的外在因素。這需要中央對現(xiàn)有制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮瑥亩恋刂贫热胧?，推動農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)改革。應(yīng)在推進(jìn)土地買賣市場化的同時(shí)引入土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅來充實(shí)地方稅。土地市場改革的同時(shí)也需要促進(jìn)人力資本的大量積累，通過人力和知識儲備提高勞動力的邊際收益，扭轉(zhuǎn)土地與人口的不協(xié)調(diào)。此外，合理引導(dǎo)人口流動，對于大城市進(jìn)行一定的限制，規(guī)劃發(fā)展小城鎮(zhèn)，能夠有效協(xié)調(diào)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的問題。充分利用公共服務(wù)的差異化作用將過于密集的人口引導(dǎo)至中小城鎮(zhèn)，這不僅能促進(jìn)人口在地區(qū)上的合理分布，在緩解大城市“城市病”的同時(shí)，也能夠促進(jìn)小城鎮(zhèn)吸引人才的進(jìn)入與回流。

（三）人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑

深化二元制度改革，創(chuàng)新制度供給。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要積極推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員的市民化。一個城市人才的更新不能僅僅看重高端人才的更新，也需要中低收入人口為城市帶來活力。例如，新生代的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)居住，比較了解城市，能較容易地適應(yīng)并融入城市生活，而且相較于老一代農(nóng)民工，他們受教育程度更高，能力更強(qiáng)。對于進(jìn)城定居和就業(yè)的人口來說，他們所需要的是與其工資收入、受教育能力相適應(yīng)的生活和就業(yè)環(huán)境。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)展過程中，既要看到進(jìn)城人口市民化的“成本”，更要看到流入人口對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)。因此，要降低農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻，增加城市的包容性，減少形象工程的建設(shè)，注重解決城鎮(zhèn)居民就業(yè)和生活條件的改善。總之，促進(jìn)地區(qū)間人口的自由流動是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

逐步完善公共服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新戶籍制度改革。戶籍制度承載著過多的社會功能，其改革的難度并不在于戶籍本身，而在于與戶籍緊密相連的社會福利?，F(xiàn)階段并不能讓所有進(jìn)城者都享有與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中更重要的是社會保障制度的逐步完善。應(yīng)通過逐步建立全覆蓋的保障體系和服務(wù)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和防止區(qū)域發(fā)展差距的擴(kuò)大。戶籍制度“門檻式”的一次性獲得所有權(quán)益應(yīng)適時(shí)地過渡到“階梯式、漸進(jìn)式”的獲益方式。

多元化財(cái)政來源，完善土地財(cái)政代償機(jī)制。尋找替代土地財(cái)政的長期融資機(jī)制是在土地財(cái)政不可持續(xù)背景下的必然選擇。首先，新型城鎮(zhèn)化的支出項(xiàng)目大多為公共品，其具有沉淀成本高、營利能力弱等方面的特征，這就決定了商業(yè)性金融與建設(shè)資金間不匹配。而政策性金融可以成為地方融資的先導(dǎo)力量，能夠在一定程度上彌補(bǔ)資金缺口。其次，市政債券等融資債券為城鎮(zhèn)的建設(shè)融資提供了新渠道。相比“土地財(cái)政”，市政債更加透明、規(guī)范，也更符合市場化的需要。但政府債券發(fā)行過程中，要明確債券用途、償債來源等事項(xiàng)，以保持債券規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。最后，優(yōu)化政府間的財(cái)政來源以保證各級政府的財(cái)政收入。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離是造成其巨大債務(wù)的客觀原因。這就需要各級政府科學(xué)配置其財(cái)政收入，優(yōu)化政府間的財(cái)政分配。