論我國(guó)香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制*
——兼評(píng)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

論我國(guó)香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制*
——兼評(píng)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》

陽(yáng)平

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

作為專門反腐敗機(jī)構(gòu)的我國(guó)香港地區(qū)廉政公署，經(jīng)歷了從擴(kuò)權(quán)到控權(quán)的歷史變遷，其承載的價(jià)值也從最初以犯罪控制為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿找孀⒅卣?dāng)程序。在平衡這兩種訴訟價(jià)值的過(guò)程中，我國(guó)香港地區(qū)廉政公署逐漸形成了靜態(tài)控權(quán)與動(dòng)態(tài)控權(quán)兩種模式。前者基于權(quán)力法定原則，通過(guò)立法明確界定香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的適用范圍、條件、程序等，在授權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)控權(quán)。后者基于權(quán)力制衡原理，通過(guò)司法權(quán)、檢控權(quán)、犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)制約。前者是后者運(yùn)行的基礎(chǔ)，后者是前者發(fā)揮效果的保障。我國(guó)國(guó)家監(jiān)察立法可借鑒香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的控權(quán)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持打擊腐敗與保障正當(dāng)程序和人權(quán)相結(jié)合的目標(biāo)，確保監(jiān)察委員會(huì)的必要職權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督、制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)控制。

香港地區(qū)；廉政公署；犯罪控制；正當(dāng)程序；監(jiān)察法；國(guó)家監(jiān)察體制改革

*本文系2017年北京市社科基金項(xiàng)目“北京市監(jiān)察體制改革視野下職務(wù)犯罪偵查權(quán)的法律控制”(項(xiàng)目編號(hào)：17FXB008)的階段性成果。

2017年11月7日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱：《草案》)首次在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開征求意見?！恫莅浮肥艿搅松鐣?huì)各界的廣泛關(guān)注，尤其是監(jiān)察委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱：監(jiān)察委)自身強(qiáng)大的權(quán)力如何受到有效監(jiān)督制約，更是成為人們討論的焦點(diǎn)，相關(guān)的學(xué)術(shù)評(píng)論也較多，有的提出了一些很好的控權(quán)建議，不過(guò)多數(shù)是從實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序或保障人權(quán)的單一價(jià)值正當(dāng)性來(lái)論述對(duì)監(jiān)察委員會(huì)限權(quán)的必要性，沒(méi)有將打擊犯罪與保障人權(quán)這兩種價(jià)值納入控權(quán)的考量中，使得相關(guān)建議具有一定的片面性。面對(duì)監(jiān)察委這樣一個(gè)新生事物，與其僅僅從價(jià)值的應(yīng)然性去評(píng)述、判斷其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，不妨選取域外與其具有相似特征的反腐敗機(jī)構(gòu)作一參照，研究他者成立的背景、發(fā)展歷程、權(quán)力配置及其控權(quán)模式這面“鏡子”，這樣或許有助于人們更好地認(rèn)識(shí)正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革以及監(jiān)察立法。在這方面，我國(guó)香港地區(qū)廉政公署(以下簡(jiǎn)稱：香港廉署)是一個(gè)很好的個(gè)案研究樣本。多年來(lái)，香港廉署不僅被賦予了打擊腐敗所必需的強(qiáng)大權(quán)力，其權(quán)力還受到了有效的法律控制，實(shí)現(xiàn)了犯罪控制與正當(dāng)程序這兩種價(jià)值的相對(duì)平衡。在此基礎(chǔ)上，筆者于本文中結(jié)合國(guó)家監(jiān)察體制改革的運(yùn)行環(huán)境和試點(diǎn)情況，從國(guó)家監(jiān)察立法的理念、具體控權(quán)模式的維度，提出修改完善《草案》有關(guān)規(guī)定的建議。

一、香港廉署調(diào)查權(quán)的犯罪控制與正當(dāng)程序兩大價(jià)值由沖突走向平衡

以香港廉署權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值取向所發(fā)生的變化來(lái)觀察，香港廉署的發(fā)展史一定程度上就是犯罪控制與正當(dāng)程序的沖突與衡平的關(guān)系史，*See Packer, Herbert L. “Two Models of the Criminal Process”,University of Pennsylvania Law Review 113.1(1964): 9-16.具體可分為以下三個(gè)發(fā)展階段：以犯罪控制為主導(dǎo)的初創(chuàng)階段；犯罪控制模式受到正當(dāng)程序挑戰(zhàn)的成長(zhǎng)階段；犯罪控制與正當(dāng)程序衡平的成熟階段。

(一)初創(chuàng)階段：犯罪控制主導(dǎo)

香港廉署成立有特定時(shí)代背景。其成立之前，反腐職責(zé)由香港地區(qū)皇家警務(wù)處內(nèi)設(shè)的反貪污部承擔(dān)，*參見《執(zhí)行處反貪歲月40載(1974-2014)》，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_28/ops2010.pdf，第6頁(yè)，2017年6月9日訪問(wèn)。由于該機(jī)構(gòu)隸屬于警察系統(tǒng)，缺乏獨(dú)立性，反貪污工作成效一直不顯著。彼時(shí)，香港社會(huì)貪腐猖獗，市民對(duì)貪污的容忍度已達(dá)到極限。1973年6月，一位名叫葛柏的外籍總警司涉嫌貪污，在接受反貪污部調(diào)查期間逃離香港地區(qū)。為平息民憤，當(dāng)時(shí)的總督麥理浩勛爵委派一個(gè)特別調(diào)查委員會(huì)，研究該宗事件、檢討反貪法例的效用及就有關(guān)法律提出修訂建議?；谠撐瘑T會(huì)的調(diào)查結(jié)果及社會(huì)的訴求，總督?jīng)Q定設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)。*《香港便覽廉政公署》，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_29/icac-fact.pdf,2017年5月31日訪問(wèn)。1974 年 2 月 15 日，依據(jù)《香港總督特派廉政專員公署條例》，香港總督特派廉政專員公署正式誕生，廉政專員由總督委任，除總督外，不受其他人指揮與管轄。*參見《香港總督特派專員廉政公署條例》第五條。該機(jī)構(gòu)在香港回歸后，更名為“香港特別行政區(qū)廉政專員公署”，《香港總督特派廉政專員公署條例》也被修訂更名為《廉政公署條例》，廉政專員改由受行政長(zhǎng)官指示和管轄。

由于香港廉署被寄予高效反腐的厚望，加之反貪污調(diào)查難度大，它成立伊始就被賦予了強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)，有權(quán)對(duì)所有政府雇員和私企人員涉嫌貪污及相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)查，可實(shí)施拘捕、搜查及檢押、羈押、查詢犯罪嫌疑人的銀行賬戶、扣留旅行證件、貪污推定等權(quán)限或強(qiáng)制性措施。盡管如此，香港廉署權(quán)力受到的法律控制卻相對(duì)粗疏。一個(gè)重要原因是，當(dāng)時(shí)民眾期望新成立的反腐敗機(jī)構(gòu)能有效懲治腐敗，以至于1977年港督針對(duì)警隊(duì)與廉署沖突頒布特赦令，市民都憂慮廉署即將關(guān)閉，一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，市民對(duì)政府致力打擊貪污的信心已有所動(dòng)搖。*參見《執(zhí)行處反貪歲月40載(1974-2014)》，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_28/ops2010.pdf，第20頁(yè)，2017年6月9日訪問(wèn)。在這種背景下，廉署在上世紀(jì)七十年代至八十年代偵破了大量腐敗案件，執(zhí)法方式未受到明顯挑戰(zhàn)，迅速恢復(fù)了香港市民對(duì)政府的信心。*參見《執(zhí)行處反貪歲月40載(1974-2014)》，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_28/ops2010.pdf，第14-29頁(yè)、第54頁(yè)，2017年6月9日訪問(wèn)。

(二)成長(zhǎng)階段：犯罪控制與正當(dāng)程序沖突

上世紀(jì)九十年代后，香港地區(qū)的社會(huì)背景發(fā)生了重要變化。香港居民的權(quán)利保障和法治意識(shí)普遍增強(qiáng)。立法一定程度上就是民意的反映。在這個(gè)時(shí)期，《香港人權(quán)法案條例》及我國(guó)《香港特別行政區(qū)基本法》等一系列保障居民不受非法逮捕和搜查、不受非法監(jiān)聽、獲得秘密法律咨詢等權(quán)利的法律法規(guī)先后得以制定實(shí)施或生效。另外，香港回歸后，香港廉署的調(diào)查權(quán)能并沒(méi)有受到明顯限縮，而社會(huì)日益廉潔，貪污案越來(lái)越少，香港廉署生存壓力增大，希望每案必贏，調(diào)查手法不斷越界。*參見《媒體揭秘：誰(shuí)在監(jiān)督香港廉政公署》，http://news.ifeng.com/hongkong/detail_2014_02/20/33984606_0.shtml，2017年5月31日訪問(wèn)。在這種社會(huì)背景下，香港廉署以抑制腐敗犯罪為目標(biāo)、輕視程序正義的權(quán)力配置及執(zhí)法方式開始遭到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

一是廉署的執(zhí)法方式越界，受到香港社會(huì)普遍指責(zé)。一個(gè)著名的例子是，2004年7月，在一次代號(hào)為“驛馬星”的行動(dòng)中，廉署因一日之內(nèi)大舉搜查7家報(bào)館，還拘捕了6名人士，其中包括兩名律師，由此陷入了公關(guān)危機(jī)。*參見何亮亮：《零容忍——廉政公署40年肅貪記錄》，中國(guó)友誼出版公司2012年版，第183頁(yè)。2004年7月24日，香港地區(qū)上市公司“先科國(guó)際”涉嫌做市案節(jié)外生枝，香港廉署指稱有人向媒體披露了受保護(hù)的證人身份，涉嫌妨礙司法公正罪。為獲得證據(jù)，廉署展開代號(hào)為“驛馬星”的行動(dòng)。多家報(bào)紙?jiān)诘诙祛^版，紛紛以“踐踏”、“嚴(yán)重妨礙”、“嚴(yán)重干預(yù)”、“粗暴侵犯”等大字標(biāo)題，抗議廉署干預(yù)新聞自由。香港地區(qū)歷史悠久的市民報(bào)紙《成報(bào)》在2004年8月2日刊登了一篇社論，批評(píng)了香港廉署，稱“廉政公署為了獲取證據(jù)，大規(guī)模搜查全港多家報(bào)館，行動(dòng)之瘋狂，為民主社會(huì)前所未有。”*同上注，何亮亮?xí)?91頁(yè)。

二是香港廉署及其人員的違法調(diào)查行為受到司法制裁。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，香港廉署實(shí)施秘密偵查是按照既定的行政指引進(jìn)行的，盡管被質(zhì)疑是否合法，但通過(guò)這種措施獲得的信息均被法庭直接采納為證據(jù)。這一情況在2005年發(fā)生改變。在HKSAR v Shun Chu and Others案中，香港特區(qū)區(qū)域法院同意辯方提出的“永久終止聆訊”的申請(qǐng)，認(rèn)定香港廉署的臥底探員竊聽了一名被告人與其律師在飯店的會(huì)面談話，嚴(yán)重侵犯了被告人獲得律師幫助的特權(quán)，并導(dǎo)致其他被告人不能獲得公正審判，構(gòu)成濫用程序，命令永久終止聆訊該案件。盡管這一裁定先后被香港地區(qū)原訴法院、上訴法院推翻，但香港高等法院最終在2010年判決，認(rèn)定區(qū)域法院作出的永久終止聆訊的裁決有效，并撤銷法院此前對(duì)被告人的定罪判決。*HKSAR v. SHUM CHIU [2011] HKCA 357。此外，近年來(lái)多名香港廉署人員因?qū)Ψ缸锵右扇送{逼供或教唆證人作偽證，先后被判入獄。*參見：《媒體揭秘：誰(shuí)在監(jiān)督反腐“能手”香港廉政公署?》，http://news.takungpao.com/opinion/highlights/2014-02/2288801.html，2017年5月31日訪問(wèn)；《香港廉署3名調(diào)查員教唆證人做假口供被判刑》，http://news.ifeng.com/hongkong/detail_2012_04/30/14249103_0.shtml，2017年4月25日訪問(wèn)。

三是香港廉署執(zhí)法方式遭遇更多的投訴，且集中在權(quán)力腐敗領(lǐng)域。根據(jù)香港廉署事宜投訴委員會(huì)在2010年至2015年期間向立法會(huì)提交的歷年年報(bào)，在這六年中該委員會(huì)平均每年審議的香港民眾對(duì)廉署的投訴是24.6宗，涉及指控68.6項(xiàng)，而2007年和2008年該類投訴分別為18宗、22宗，涉及指控43項(xiàng)、46項(xiàng)，*參見《廉政公署事宜投訴委員會(huì)2007年年報(bào)》、《廉政公署事宜投訴委員會(huì)2008年年報(bào)》，http://www.legco.gov.hk，2017年6月8日訪問(wèn)。相比之下，投訴個(gè)案數(shù)和涉及的指控?cái)?shù)都呈現(xiàn)增多趨勢(shì)。并且，香港民眾對(duì)廉署的指控集中在疏忽職守、濫用權(quán)力、行為不當(dāng)?shù)葯?quán)力腐敗領(lǐng)域。盡管這些投訴、指控經(jīng)調(diào)查只有少數(shù)屬實(shí)，但它們從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明香港廉署在執(zhí)法方式上存在較大的爭(zhēng)議，同時(shí)，這也說(shuō)明現(xiàn)在的香港民眾對(duì)香港廉署文明執(zhí)法的期望更高了。

綜上所述，香港市民對(duì)香港廉署的期望已由最初期望該機(jī)構(gòu)有效打擊腐敗，演變?yōu)榻陙?lái)希望其執(zhí)法方式體現(xiàn)正當(dāng)程序。在這一社會(huì)需求的轉(zhuǎn)型中，香港廉署以犯罪控制為價(jià)值取向的調(diào)查權(quán)配置及執(zhí)法方式與正當(dāng)程序的沖突日益明顯，并因此付出了代價(jià)。

(三)成熟階段：犯罪控制與正當(dāng)程序衡平

價(jià)值沖突是價(jià)值平衡的前提。*曾友祥：《刑事訴訟價(jià)值平衡論》，西南政法大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第80頁(yè)。1993年11月10日，香港廉政專員突然解雇一名高級(jí)雇員而未說(shuō)明原因，引起社會(huì)輿論對(duì)其權(quán)力過(guò)大、缺乏監(jiān)督機(jī)制的質(zhì)疑。*參見前注⑧，何亮亮?xí)?，?77-188頁(yè)。經(jīng)歷了這一事件后，1994年1月，香港地區(qū)成立廉署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)，就香港廉署的權(quán)責(zé)問(wèn)題進(jìn)行廣泛檢討，其提出的有關(guān)建議經(jīng)香港地區(qū)立法局詳細(xì)辯論后，最終于1996年獲得通過(guò)，其中某些修訂是為了確?！读饤l例》《防止賄賂條例》等有關(guān)法例符合《香港人權(quán)法案條例》。香港回歸后，相關(guān)法律再次被修訂或制定，香港廉署調(diào)查權(quán)再次受到調(diào)整和規(guī)范。概括起來(lái)，其主要有三個(gè)方面。

一是增加了權(quán)力運(yùn)行的程序性或權(quán)利保障的規(guī)定?！读饤l例》(1997年修訂)針對(duì)香港廉署的權(quán)力增加了更多更細(xì)的程序性規(guī)定，包括第10F條“使用樣本及法證科學(xué)化驗(yàn)結(jié)果的限制”(2001年修訂)、第10B條“搜查令”(2003年修訂)、第10A“逮捕后的程序”(2008年修訂)等等。修訂后的《防止賄賂條例》規(guī)定某些情形不得進(jìn)行貪污推定。另外，1976年制定實(shí)施的《總督特派廉政專員公署(被扣留者的處理)令》于2003年被修訂，更名為《廉政公署(被扣留者的處理)令》，規(guī)定香港廉署須遵守將被扣留者帶往扣留地點(diǎn)、通知其親屬、告示其享有的權(quán)利等義務(wù)，同時(shí)賦予被扣留者多項(xiàng)訴訟權(quán)利。

二是廢止了某些涉及人身自由的強(qiáng)制措施。與《香港總督特派專員廉政公署條例》相比，《廉政公署條例》廢止了香港廉署人員在搜查處所期間把處所內(nèi)人士扣留的條文，在此之前香港廉署調(diào)查人員有權(quán)在搜查處所期間對(duì)處所內(nèi)的人士扣留最多不超過(guò)三小時(shí)。

三是將過(guò)去香港廉署使用的權(quán)力通過(guò)立法予以規(guī)范并賦予其一些新的權(quán)力?！督厝⊥ㄓ嵓氨O(jiān)察條例》在2006年得以出臺(tái)和實(shí)施，規(guī)定截取通訊與監(jiān)察措施的實(shí)施主體、適用條件、授權(quán)機(jī)制、授權(quán)期限等內(nèi)容，為包括香港廉署在內(nèi)的執(zhí)法部門實(shí)施這類秘密偵查行為提供了法律依據(jù)，解決了過(guò)去香港廉署這一權(quán)力的非法制化問(wèn)題，有利于控制該權(quán)力的運(yùn)行。另外，新修訂的《廉政公署條例》賦予香港廉署另外兩項(xiàng)采取偵查措施權(quán)，包括強(qiáng)制身體采樣措施、財(cái)產(chǎn)限制措施，充分考慮了打擊腐敗的需要。

經(jīng)過(guò)這些調(diào)整，現(xiàn)行有效的《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉(舞弊及非法行為)條例》《截取通訊及監(jiān)察條例》等法律雖仍然授予了香港廉署廣泛的調(diào)查權(quán)，但同時(shí)明確規(guī)定了這些權(quán)力的適用范圍、條件、程序等，進(jìn)一步厘清了權(quán)力的邊界。這些調(diào)整表明，香港廉署調(diào)查權(quán)運(yùn)行的價(jià)值取向由過(guò)去單一的犯罪控制價(jià)值轉(zhuǎn)向?qū)φ?dāng)程序價(jià)值的同等關(guān)照，以求取得兩者的平衡。

二、香港廉署調(diào)查權(quán)的靜態(tài)控制模式

“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！?[美]E. 博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第375頁(yè)。博登海默的這一論述指出了法律作為一種控權(quán)范式的進(jìn)步作用，其控權(quán)手段之一在于權(quán)力法定原則。筆者將這種控權(quán)模式稱為靜態(tài)控權(quán)模式。*與靜態(tài)控制相對(duì)的是動(dòng)態(tài)控制。筆者于本文中提出的這兩種控權(quán)模式僅是理論層面的劃分和抽象，兩者并沒(méi)有嚴(yán)格的界限，相互存在某些交叉、融合。本文中的“控制權(quán)力”或“控權(quán)”泛指監(jiān)督、制約或制衡。靜態(tài)控權(quán)的基本原理是通過(guò)立法對(duì)權(quán)力適用的邊界、條件、程序等予以靜態(tài)規(guī)制，強(qiáng)調(diào)權(quán)力必須依照法律規(guī)定行使，未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力一律視為非法權(quán)力，在授權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效控權(quán)。在香港廉署執(zhí)法方式受到挑戰(zhàn)后，香港地區(qū)立法者通過(guò)修訂原有法律或制定新法律，明確界定香港廉署調(diào)查權(quán)的適用對(duì)象和范圍，規(guī)定調(diào)查措施的種類，厘定各措施的適用范圍、條件和程序等，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查權(quán)的靜態(tài)控制。

(一)香港廉署調(diào)查對(duì)象、范圍受到的靜態(tài)控制

根據(jù)《廉政公署條例》第12條，香港廉署的調(diào)查對(duì)象覆蓋涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉(舞弊及非法行為)條例》等三條例的任何人，以及因不當(dāng)行使職權(quán)而犯的勒索罪、與貪污有關(guān)聯(lián)或助長(zhǎng)貪污的訂明人員行為?？梢?，香港廉署的調(diào)查對(duì)象事實(shí)上包括訂明人員以及非訂明人員。依照《廉政公署條例》第2條“釋義”的規(guī)定，“訂明人員” (prescribed officer)指，擔(dān)任領(lǐng)受政府薪酬職位的人、按照我國(guó)《香港特別行政區(qū)基本法》委任的主要政府官員、金融管理專員、公務(wù)員敘用委員會(huì)主席、廉政公署的任何職員、司法機(jī)構(gòu)的任何職員。由此可知，與廉署最初的調(diào)查對(duì)象為政府雇員相比，“訂明人員”范圍更大，幾乎涵蓋了所有公職人員。同時(shí)，香港地區(qū)法律對(duì)其調(diào)查的公職人員范圍也進(jìn)行了限定。例如，依照《防止賄賂條例》31AA(1)(2)款，香港廉署專員不得直接對(duì)被懷疑觸犯《廉政公署條例》所指罪行的行政長(zhǎng)官采取措施，須移交給律政司司長(zhǎng)，由其將該事宜提交立法會(huì)議員討論決定是否采取任何行動(dòng)。

香港廉署的調(diào)查范圍也非常廣，除了貪污罪行外，還包括很多與被調(diào)查貪污罪行有關(guān)或由其引起的非貪污罪。根據(jù)上述三個(gè)條例，香港廉署有權(quán)調(diào)查的犯罪包括：抗拒或妨礙香港廉署人員、向香港廉署人員作虛假報(bào)告、冒充香港廉署人員、賄賂、代理人的貪污交易、來(lái)歷不明財(cái)產(chǎn)的管有、舞弊行為(包括15種罪行)、非法行為(包括5種罪行)以及訂明人員勒索罪等9大類犯罪案件。由于香港廉署的調(diào)查范圍受到具體罪名種類的限定，無(wú)權(quán)調(diào)查上述9大類罪名之外的犯罪，且只有當(dāng)非貪污罪與被調(diào)查的貪污罪具有關(guān)聯(lián)性時(shí)，才能行使調(diào)查權(quán)，這一定程度上也是對(duì)其調(diào)查權(quán)的靜態(tài)控制。

(二)廉署調(diào)查措施受到的靜態(tài)控制

根據(jù)香港特區(qū)現(xiàn)有法律，香港廉署有權(quán)采取的調(diào)查措施大致可分為以下五大類：限制人身自由類，包括無(wú)證逮捕權(quán)、羈押權(quán)、扣留旅行證件權(quán)；限制財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類，如搜查與檢取證物權(quán)、財(cái)產(chǎn)限制權(quán)；損及形體完整的強(qiáng)制采樣權(quán)；侵?jǐn)_隱私、通訊自由權(quán)的截取通訊與監(jiān)察措施；強(qiáng)制要求提供信息的特別調(diào)查權(quán)。*參見《廉政公署條例》第2A條、第10A條、第10C條、第10E條；《防止賄賂條例》第13條、第14C條、第17A條；《截取通訊及監(jiān)察條例》附表1?？梢姡鸬恼{(diào)查權(quán)非常大。為防止廉署濫用被賦予的強(qiáng)制措施執(zhí)行權(quán)，香港地區(qū)法律對(duì)香港廉署如何行使這些權(quán)力進(jìn)行了較精細(xì)的控制。以下以香港廉署有權(quán)行使的幾種主要調(diào)查措施為例予以闡述。

1.逮捕權(quán)受到的靜態(tài)控制

香港廉署人員如合理懷疑某人涉嫌《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉(舞弊及非法行為)條例》等三條例所規(guī)定的罪行或相關(guān)罪行，可無(wú)需法院授予令實(shí)施逮捕。為執(zhí)行逮捕，香港廉署人員可合理使用武力，進(jìn)入與搜查被逮捕人處所或地方(《廉政公署條例》第10條)。為保護(hù)嫌疑人不受非法逮捕，香港廉署行使該權(quán)力受到嚴(yán)格規(guī)制：實(shí)施逮捕前，香港廉署人員應(yīng)向?qū)T申請(qǐng)獲得授權(quán)證書；實(shí)施逮捕時(shí)，須向被逮捕人亮明身份及擬進(jìn)入的目的，并應(yīng)要求出示香港廉政專員授權(quán)證書，否則不得進(jìn)入任何場(chǎng)所或地方(《廉政公署條例》第10條)，并須當(dāng)場(chǎng)向被捕人告知逮捕原因及被控案由(《香港人權(quán)法案條例》第5條第2款)。被逮捕后，被逮捕的人應(yīng)被隨即帶往香港廉署辦事處(《廉政公署條例》10A第1款)。

2.扣留權(quán)受到的靜態(tài)控制

香港廉署廉署依法對(duì)犯罪嫌疑人逮捕后，有權(quán)對(duì)其進(jìn)行短暫扣留，但須遵循以下程序。第一，扣留須符合進(jìn)一步調(diào)查之必要且須經(jīng)香港廉署高級(jí)人員同意。第二，扣留場(chǎng)所法定。被扣留者須被立即帶往法定扣留中心，交由專門看管人員羈押。第三，須盡快通知被扣留人家屬或所在單位負(fù)責(zé)人。第四，限制手銬的使用。只有在為了被扣留者本人或他人安全，或?yàn)榱朔乐贡豢哿粽咛幼叨枰枰韵拗茣r(shí)，才可使用手銬，且每次使用手銬之事須記錄在逮捕或扣留紀(jì)錄表內(nèi)(《廉政公署(被扣留者的處理)令》第2A條、第3條、第16條)。

3.搜查及檢取證物權(quán)受到的靜態(tài)控制

根據(jù)《廉政公署條例》第10C條，香港廉署人員如合理地懷疑任何人已犯該條例所指的任何罪行，可搜查該人及該人被逮捕時(shí)的處所或地方(必要時(shí)可強(qiáng)行進(jìn)入)，并有權(quán)檢取、扣留與證明所指罪行有關(guān)的物件、收取人體非體內(nèi)樣本(從人體頭發(fā)、指甲、口腔、唾液中取得的樣本)的權(quán)力(《廉政公署條例》第10條)。同樣，為防止搜查、檢取證物權(quán)力的濫用，該權(quán)力受到了嚴(yán)格的規(guī)制。

第一，香港廉署人員實(shí)施搜查，必須基于“合理懷疑”，且須向法庭提出申請(qǐng)，獲得手令(《防止賄賂條例》第17條第1款)。收取非體內(nèi)樣本，需要一名高級(jí)廉政主任或以上的廉署人員書面授權(quán)(《廉政公署條例》10E第1款)。

第二，搜查范圍特定。根據(jù)《防止賄賂條例》第17條，香港廉署不得進(jìn)入及搜查律師事務(wù)所，除非該事務(wù)所的律師涉嫌觸犯了該條例所指的罪行，需要對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。搜查被扣留者時(shí)，須顧及體統(tǒng)和自尊，盡量采取最合適而又能符合尋找隱藏物品所需的方式進(jìn)行，并由一名同性別的香港廉署人員進(jìn)行搜查(《廉政公署(被扣留者的處理)令》第7條)。

第三，搜查取得的證物不得用于非法定目的。例如，處置、使用、披露依法取得的非體內(nèi)樣本僅用于為調(diào)查被逮捕的罪行或進(jìn)行的法律程序而作法證科學(xué)化驗(yàn)，不得用于其他目的，否則即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可處第4級(jí)罰款或監(jiān)禁6個(gè)月。另外，當(dāng)進(jìn)行法律程序的目的終止后，也不得再次使用所收取的樣本(《廉政公署條例》第10F條)。

4.限制財(cái)產(chǎn)權(quán)受到的靜態(tài)控制

香港廉署有權(quán)對(duì)接受調(diào)查的人所持有或控制的財(cái)產(chǎn)執(zhí)行限制令(《防止賄賂條例》第14C條第2款)。這一權(quán)力同樣受到諸多規(guī)制。首先，香港廉署執(zhí)行財(cái)產(chǎn)限制須向法院申請(qǐng)獲得授權(quán)。其次，限制令期限固定，不動(dòng)產(chǎn)為12個(gè)月，動(dòng)產(chǎn)為6個(gè)月，如要延長(zhǎng)，香港廉署須向法院申請(qǐng)批準(zhǔn)(《防止賄賂條例》第14C條第4款)。再次，收到財(cái)產(chǎn)限制令的人可隨時(shí)向法庭申請(qǐng)作出命令以撤銷或更改該限制令。法庭就此申請(qǐng)舉行聆訊，如果認(rèn)為繼續(xù)施行該限制令會(huì)造成過(guò)度的困苦，可撤銷該令；或者可以其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞礁脑摿?《防止賄賂條例》第14D條)。另外，香港廉署沒(méi)有財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，與罪行有關(guān)的財(cái)產(chǎn)由法院處置，包括財(cái)產(chǎn)交付、售賣、銷毀或沒(méi)收(《刑事訴訟程序條例》第102條)。

5.特別調(diào)查權(quán)受到的靜態(tài)控制

獲得授權(quán)的香港廉署人員可調(diào)查、查閱、抄錄、拍攝、要求任何人(包括法律顧問(wèn)、稅務(wù)局人員)交出和披露相關(guān)資料或信息(《防止賄賂條例》第13條第1B款)。并且，為行使該特別調(diào)查權(quán)，獲得授權(quán)的廉署人員可進(jìn)入任何政府辦公場(chǎng)所，要求公職人員回答任何與職責(zé)有關(guān)的問(wèn)題以及交出與此有關(guān)的任何資料(《廉政公署條例》第13條)。此外，香港廉署人員有權(quán)要求任何公職人員協(xié)助其行使權(quán)力或執(zhí)行任務(wù)，要求被調(diào)查人對(duì)于來(lái)歷不明財(cái)產(chǎn)提供合理解釋(《防止賄賂條例》第16條、第10條)。香港廉署強(qiáng)制要求任何人提供資料或信息，包括不利于自己的證言，并承擔(dān)一定的舉證責(zé)任的特別調(diào)查權(quán)，與《香港人權(quán)法案條例》第11條關(guān)于“不得強(qiáng)迫被告自供或認(rèn)罪”的規(guī)定相矛盾，但這是香港地區(qū)立法者在充分考慮貪污行為難以偵查的基礎(chǔ)上賦予香港廉署的一特殊權(quán)力。

為避免這一權(quán)力的濫用，它的行使受到嚴(yán)格的限制：首先，香港廉署人員實(shí)施特別調(diào)查權(quán)時(shí)，從稅務(wù)人員獲得受保密責(zé)任限制的資料，除為進(jìn)行檢控或有關(guān)法律程序須向律政司司長(zhǎng)披露外，不得對(duì)外披露；其次，律政司司長(zhǎng)決定將香港廉署向其披露的材料用作檢控證據(jù)前，須盡快書面告知當(dāng)事人有關(guān)事宜，由法庭作出是否禁止或限制擬被披露的資料；最后，不得要求法律顧問(wèn)披露在法庭展開的法律程序中或?yàn)榱讼蚱湮腥颂峁┓梢庖姡さ馁Y料或通訊(《防止賄賂條例》第10F條、第13B條、第13C條、第15條)。

綜上所述，與剛成立時(shí)相比，今天的香港廉署的調(diào)查對(duì)象和范圍更廣，并被賦予了一些新的調(diào)查措施，同時(shí)廢除了搜查期間限制人身自由等不利于保障人權(quán)的權(quán)力。香港地區(qū)法律保留對(duì)廉署強(qiáng)大調(diào)查權(quán)的配置，是旨在確保香港廉署能有效打擊腐敗，與此同時(shí)，對(duì)其權(quán)力運(yùn)行也確立了更多、更細(xì)密的靜態(tài)控制。值得注意的是，香港廉署人員在實(shí)施某些措施時(shí)仍具有較大的自由裁量權(quán)。例如，“如廉署高級(jí)人員認(rèn)為有需要或適宜，被扣留在廉署辦事處的人，可在廉署人員羈押下往返任何其他地方，屬于合法羈押”(《廉政公署條例》10A條)的規(guī)定容易導(dǎo)致非法羈押。另外，香港地區(qū)至今沒(méi)有通過(guò)立法對(duì)廉署在實(shí)踐中經(jīng)常使用的線人及臥底行動(dòng)予以規(guī)范。因此，現(xiàn)有的靜態(tài)控權(quán)模式能否真正控制香港廉署強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)與完善，但其至少表明香港地區(qū)立法者基于所處的歷史階段和社會(huì)需求，努力地衡平香港廉署所承載的犯罪控制與正當(dāng)程序這兩種訴訟價(jià)值。

三、香港廉署調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)控制模式

法律的生命力在于實(shí)施。權(quán)力的靜態(tài)控制模式，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力行使主體對(duì)靜態(tài)制度的單方遵循，控權(quán)效果的取得還需借助控權(quán)主體的法治意識(shí)以及主動(dòng)維護(hù)權(quán)力平衡的愿望。*參見譚九生：《職業(yè)協(xié)會(huì)懲戒權(quán)的公法規(guī)制論》，湘潭大學(xué)出版社2011年版，第13頁(yè)。對(duì)此，英國(guó)法學(xué)家維爾有類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，權(quán)力制衡理論已經(jīng)由靜態(tài)的權(quán)力分割，轉(zhuǎn)換為動(dòng)態(tài)的控權(quán)功能，理論精髓是憲政國(guó)家賦予各個(gè)機(jī)關(guān)一定限度的制約與控制其他機(jī)關(guān)的權(quán)力。*轉(zhuǎn)引自賴玉中：《刑事強(qiáng)制措施體系研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第94頁(yè)。換言之，權(quán)力制衡的優(yōu)勢(shì)在于動(dòng)態(tài)控權(quán)。權(quán)力制衡不僅指權(quán)力之間的制衡，還應(yīng)包括權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡。權(quán)力的動(dòng)態(tài)控制模式以權(quán)力的靜態(tài)控制為基礎(chǔ)，相關(guān)訴訟主體運(yùn)用法定權(quán)力或權(quán)利制約被控主體的權(quán)力，并在后者出現(xiàn)違法行為時(shí)，啟動(dòng)制裁程序或權(quán)利救濟(jì)。香港廉署作為香港地區(qū)的專門反腐敗機(jī)構(gòu)，雖然隸屬于行政系統(tǒng)，但行使的是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其調(diào)查行為除了受《廉政公署條例》《防止賄賂條例》等特別法規(guī)范，還與警察的偵查行為一樣，受香港地區(qū)《刑事訴訟程序條例》《證據(jù)條例》等一般程序法所規(guī)范；在刑事訴訟中受司法權(quán)、檢控權(quán)、犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利等方面的動(dòng)態(tài)控制。

(一)司法權(quán)對(duì)香港廉署調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)控制

香港法院對(duì)香港廉署違法取證行為作出的永久終止聆訊裁定、對(duì)涉案的廉署人員定罪，分別是司法權(quán)對(duì)香港廉署調(diào)查權(quán)的程序性制裁和實(shí)體性制裁，屬于重要的司法權(quán)控制手段。除此之外，司法權(quán)控制還包括事前司法授權(quán)、事后司法審查、適用證據(jù)排除規(guī)則、依法作出無(wú)罪判決等。

1.事前司法授權(quán)——令狀主義

香港地區(qū)的司法令狀主義有以下幾項(xiàng)內(nèi)容。一是相關(guān)強(qiáng)制措施的實(shí)施必須事先獲得法院的令狀授權(quán)。香港廉署實(shí)施搜查、扣留被調(diào)查人旅行證件、特別調(diào)查權(quán)、限制被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)，均須事先向法院申請(qǐng)，獲得法院通知書或手令后才能執(zhí)行(《防止賄賂條例》第17A條、第13條、第14C條)。考慮到法院授權(quán)有時(shí)會(huì)耽誤調(diào)查的進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)公正與效率相平衡，香港地區(qū)立法設(shè)置了例外情形，允許一些強(qiáng)制措施在實(shí)施前可先不經(jīng)法院授權(quán)。例如，截取通訊及監(jiān)察措施的啟動(dòng)實(shí)行行政授權(quán)和司法授權(quán)相配合的授權(quán)機(jī)制，即實(shí)施對(duì)公民隱私權(quán)侵?jǐn)_程度較低的第2類監(jiān)察，只需行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)；實(shí)施侵?jǐn)_程度較高的第1類監(jiān)察，須向小組法官提出申請(qǐng)，獲得司法授權(quán)，但在符合法律規(guī)定的緊急情形下，可由部門首長(zhǎng)先作出緊急授權(quán)，之后須在48小時(shí)以內(nèi)盡快向小組法官申請(qǐng)確認(rèn)該緊急授權(quán)，以獲得司法授權(quán)(《截取通訊及監(jiān)察條例》第8條、第23條)。二是法官頒發(fā)授權(quán)令狀須滿足法定理由，并符合偵查比例原則。例如，獲得實(shí)施截取通訊及監(jiān)察措施的司法令狀須符合以下條件：實(shí)施監(jiān)察的理由是防止或偵測(cè)嚴(yán)重罪行或保障公共安全；對(duì)任何人涉嫌從事符合實(shí)施監(jiān)察目的之活動(dòng)的懷疑，必須符合“合理懷疑”的標(biāo)準(zhǔn)；能合理地采取對(duì)居民隱私侵犯程度較低的其他手段實(shí)現(xiàn)實(shí)施截取通訊或監(jiān)察所要達(dá)到的目的；通過(guò)該措施所取得的數(shù)據(jù)的價(jià)值與其對(duì)目標(biāo)對(duì)象所造成的侵?jǐn)_程度，能求取平衡(《截取通訊及監(jiān)察條例》第3條)。三是令狀存在有效期限。例如，根據(jù)《防止賄賂條例》第14C條第4款，不動(dòng)產(chǎn)限制令為12個(gè)月，動(dòng)產(chǎn)為6個(gè)月。如要延長(zhǎng)令狀期限，香港廉署須重新向法庭申請(qǐng)批準(zhǔn)。

2.事后司法審查制度

與令狀主義不同的是，事后司法審查強(qiáng)調(diào)的是偵查機(jī)關(guān)在實(shí)施逮捕并羈押后，執(zhí)行逮捕的官員應(yīng)當(dāng)及時(shí)地將被羈押人帶至法官或者其他有權(quán)的官員面前，由法官對(duì)羈押的合法性和必要性進(jìn)行審查并作出決定的方法。在香港地區(qū)，犯罪嫌疑人在被香港廉署逮捕并被扣留后，除非獲釋，否則必須在其被逮捕后的48小時(shí)內(nèi)，在切實(shí)可行范圍內(nèi)盡快被帶到裁判官席前(《廉政公署條例》第10A條)。違反獲釋的犯罪嫌疑人在被逮捕后，須在24小時(shí)內(nèi)被盡快帶到裁判官席前(《廉政公署條例》第10AA條)。法官就羈押的必要性進(jìn)行審查，如果法官認(rèn)為不符合羈押條件，須立即將犯罪嫌疑人予以釋放。

3.適用證據(jù)排除規(guī)則

香港地區(qū)《證據(jù)條例》規(guī)定了諸多證據(jù)排除規(guī)則，其中與香港廉署移送案件有關(guān)的證據(jù)排除規(guī)則主要有兩個(gè)：一是任何通過(guò)欺騙、強(qiáng)迫或不公正手段向被捕人獲取的招認(rèn)供詞，皆不為法庭接納為證據(jù)；*馮芩苑真:《香港刑事訴訟制度》，《香港回歸特刊》1997年7月1日。二是任何電訊截取成果不得在法院進(jìn)行的任何法律程序中被采納為證據(jù)，除非用作證明有人已犯某有關(guān)罪行，也不得提供給控辯任何一方，除非電訊截取成果有利于被告(《截取通訊及監(jiān)察條例》第61條第1款)。通過(guò)適用上述證據(jù)排除規(guī)則，法院可對(duì)香港廉署不當(dāng)行使調(diào)查權(quán)獲得的證據(jù)予以排除，剝奪違法調(diào)查行為的收益，達(dá)到制裁、規(guī)范偵查機(jī)關(guān)調(diào)查行為的效果。

4.依法作出無(wú)罪判決

犯罪控制模式追求行政化事實(shí)認(rèn)定的終局性，而正當(dāng)程序模式對(duì)非正式的事實(shí)認(rèn)定活動(dòng)持懷疑的態(tài)度，主張正式的、司法性、對(duì)抗性的事實(shí)認(rèn)定程序,認(rèn)為這樣才能降低事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤的可能性。*See Packer, Herbert L. “Two Models of the Criminal Process” University of Pennsylvania Law Review 113.1(1964): 10-14.法院的無(wú)罪判決就是對(duì)偵查階段行政化事實(shí)認(rèn)定之終局性的否認(rèn)。以人數(shù)計(jì)算，在2011年至2015年期間，香港法院對(duì)香港廉署調(diào)查案件的定罪率分別為88%、85%、78%、85%、82%*2015年數(shù)據(jù)參見《香港便覽廉政公署》；2014年、2013年數(shù)據(jù)參見《廉政公署2014年年報(bào)》，http://www.icac.org.hk/filemanager/en/content_27/2014.pdf,2017年5月30日訪問(wèn)；2012年、2011年數(shù)據(jù)參見《廉政公署2013年年報(bào)》,http://www.icac.org.hk/filemanager/en/content_27/2013.pdf,2017年5月30日訪問(wèn)。，平均定罪率是83.6%，即平均無(wú)罪判決率為16.4%。并且，在1975年至2014年這40年間，香港地區(qū)每年貪污案件的定罪率介于61%至85%之間，換言之，無(wú)罪判決率介于15%至39%之間。香港法院對(duì)香港廉署移送案件的無(wú)罪判決率一直維持在較高水平，一定程度上表明香港司法制度以審判為中心，香港法院對(duì)香港廉署調(diào)查權(quán)形成有力制約。

(二)檢控權(quán)對(duì)香港廉署調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)控制

《香港特別行政區(qū)基本法》第63條規(guī)定，香港地區(qū)的律政司“主管刑事檢察工作，不受任何干涉”。由律政司而非香港廉署獨(dú)立行使檢控權(quán)，實(shí)行偵、控分離，是律政司制衡香港廉署權(quán)力的有效方法，具體地說(shuō)，律政司制衡香港廉署主要包含以下四種方式。

其一，批準(zhǔn)提出檢控的權(quán)力?！斗乐官V賂條例》第31條規(guī)定：“未經(jīng)律政司司長(zhǎng)同意，不得就第II部所訂罪行提出檢控?！?根據(jù)《防止賄賂條例》，其第II部所包括的罪行有：索取或接受利益、賄賂、為合約事務(wù)上給予協(xié)助等所作的賄賂、為促致他人撤回投標(biāo)而作的賄賂、與拍賣有關(guān)的賄賂、與公共機(jī)構(gòu)有事務(wù)往來(lái)的人對(duì)公職人員的賄賂、代理人的貪污交易、來(lái)歷不明財(cái)產(chǎn)的管有、串謀。雖然此項(xiàng)條文要求并不涵蓋其他刑事罪行，如盜竊或偽造賬目等，但實(shí)際上，香港廉署會(huì)把所有可能觸犯法例的調(diào)查個(gè)案呈交律政司，就是否提出檢控征詢律政司的法律意見。*參見《執(zhí)行處反貪歲月40載(1974-2014)》，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_28/ops2010.pdf，第65頁(yè)，2017年10月30日訪問(wèn)。如果未獲得律政司司長(zhǎng)同意，提出檢控的法律后果有兩個(gè)：該人因該項(xiàng)檢控而遭羈押或獲準(zhǔn)保釋的期間不得超過(guò)3天；該被控人須就有關(guān)的檢控獲得解釋，且不得被詢問(wèn)是否認(rèn)罪。

其二，決定不提出檢控的權(quán)力。作為檢控權(quán)的應(yīng)有之義，律政司有決定不提出檢控的權(quán)力。香港地區(qū)《刑事訴訟程序條例》第15條規(guī)定：“律政司司長(zhǎng)在任何案件中，如認(rèn)為為了社會(huì)公正而不需要其參與，則并非一定需要檢控任何被控人?！碑?dāng)然，“假如罪行性質(zhì)輕微， 而檢控并不符合公眾利益，便可對(duì)當(dāng)事人施行警誡”。*《香港廉政公署2015年年報(bào)》， http://www.icac.org.hk/filemanager/en/content_27/2015.pdf，第36-37頁(yè)。換言之，被警誡相當(dāng)于不檢控(不起訴)處理。筆者查詢到律政司在1986年至2015年這30年期間每年對(duì)香港廉署移送案件的檢控?cái)?shù)及被警誡數(shù)，*參見《廉政公署2014年年報(bào)》，第91頁(yè)附錄7，http://www.icac.org.hk/filemanager/tc/content_28/ops2010.pdf，第65頁(yè)，2017年10月30日訪問(wèn)。經(jīng)過(guò)換算，發(fā)現(xiàn)律政司每年對(duì)廉署移交的案件不檢控率為18.7%，不檢控率最低的一年也有7.1%。對(duì)比內(nèi)地受賄案件的不起訴率為1.93%(2016年5月1日至2017年4月30日期間)和總體不起訴率2%至5%，以及英國(guó)總體不起訴率12%，*參見法納刑辯團(tuán)隊(duì)：《2016年-2017年受賄罪不起訴案件大數(shù)據(jù)報(bào)告》，http://www.vsvip.com/news/5245.html，2017年5月31日訪問(wèn)。律政司對(duì)香港廉署移交案件的不檢控率相對(duì)較高，一定程度上表明律政司發(fā)揮著有效制約香港廉署權(quán)力的作用。

其三，中止或撤銷檢控的權(quán)力。作為檢控權(quán)的組成部分，律政司司長(zhǎng)有權(quán)“在判決前的任何階段中止或撤銷對(duì)被控人的檢控，被控人因此須獲釋放，如果正在保釋中，其擔(dān)保須予撤銷”(《裁判官條例》第15條第1款)。除非他的決定明顯不妥或不公，否則不得以司法復(fù)核推翻他的決定。*姜少華(音譯)訴律政司，(1990)2HKLR 238。

其四，監(jiān)督香港廉署調(diào)查行為的合法性。香港地區(qū)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條規(guī)定，檢察官應(yīng)在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查的合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中，發(fā)揮積極作用。在監(jiān)督調(diào)查的合法性方面，“當(dāng)檢察官根據(jù)合理的原因得知或認(rèn)為其掌握的不利于嫌疑犯的證據(jù)是通過(guò)嚴(yán)重侵犯嫌疑犯人權(quán)的非法手段，尤其是通過(guò)拷打、殘酷的、非人道的或有辱人格的待遇或處罰或以其他違反人權(quán)辦法而取得的，檢察官應(yīng)拒絕將此類證據(jù)用于采用上述手段者之外的任何人，或?qū)⒋耸峦ㄖㄔ?，并?yīng)采取一切必要的步驟確保將使用上述手段的責(zé)任者繩之以法”(《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第16條)。換言之，如果律政司的檢察官發(fā)現(xiàn)香港廉署人員存在非法取證的情形，可通過(guò)審查檢控不采納非法取得的證據(jù)、告知法院、起訴該人員的方式予以制裁。

(三)犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利對(duì)香港廉署調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)控制

博登海默說(shuō)：“一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常會(huì)試圖阻滯壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，而它所依賴的一個(gè)重要手段是通過(guò)在個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利以達(dá)到權(quán)力的分散和平衡?！?同前注，E.博登海默書，第361頁(yè)。法律賦予犯罪嫌疑人一系列為維護(hù)其人性尊嚴(yán)的權(quán)利，同時(shí)也希望其通過(guò)權(quán)利的享有分散和控制國(guó)家權(quán)力。根據(jù)《廉政公署(被扣留者的處理)令》第17條，香港廉署須在被扣留者的房間顯眼處張貼“被扣留者注意”，列出被扣留者的權(quán)利清單，這充分凸顯了犯罪嫌疑人的權(quán)利主體地位。面對(duì)香港廉署的調(diào)查，犯罪嫌疑人除了享有前已述及的知情權(quán)、要求通知家屬權(quán)、同意權(quán)、申請(qǐng)返還財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利外，還被賦予以下幾種主要的訴訟權(quán)利。

一是獲得律師幫助權(quán)、與親友通話權(quán)、沉默權(quán)。根據(jù)《廉政公署(被扣留者的處理)令》第4條，被扣留者須被給予合理機(jī)會(huì)，以便與法律顧問(wèn)通訊，并在一名香港廉署人員在場(chǎng)但聽不見的情況下與其法律顧問(wèn)商議，獲準(zhǔn)與法律顧問(wèn)及親友通電話。為了作好辯護(hù)準(zhǔn)備，被扣留者須獲供應(yīng)書寫用品，而他寫給法律顧問(wèn)及親友的書信，須在盡量沒(méi)有延遲的情況下郵寄出或遞送出；在不會(huì)對(duì)調(diào)查的進(jìn)行或執(zhí)法構(gòu)成阻礙的前提下，可打電話給他人(《廉政公署(被扣留者的處理)令》第17條)。并且，犯罪嫌疑人有權(quán)要求在律師陪同下接受廉署問(wèn)話，在問(wèn)話前，香港廉署人員應(yīng)提醒他可行使“保持緘默”的權(quán)利。

二是申請(qǐng)保釋權(quán)。被逮捕人被扣留后可向香港廉署存放一筆由香港廉署高級(jí)人員所要求的合理數(shù)額的款項(xiàng)，或提供擔(dān)保人，申請(qǐng)獲釋。獲釋后，該人須在指定的時(shí)間前往廉政公署辦事處報(bào)到或在裁判官席前應(yīng)訊。如果違反獲釋規(guī)定，裁判官可應(yīng)香港廉政專員的申請(qǐng)沒(méi)收保釋金(《廉政公署條例》第10A)。如果沒(méi)有獲得保釋，被逮捕人須在48小時(shí)內(nèi)被帶至裁判官前，由其審查羈押的合法性和必要性。

三是申請(qǐng)人身保護(hù)令的權(quán)利。被羈押人如認(rèn)為受到非法羈押，可親自或由任何其他人代其向原訟法庭提出申請(qǐng)，要求頒發(fā)人身保護(hù)令狀。原訟法庭在接獲申請(qǐng)后，命令看管被羈押者的人在法庭席前出庭，以提出羈押合法的理由，除非法庭相信并決定羈留該人是合法的，否則法庭必須命令將該人從羈押中釋放。根據(jù)《高等法院條例》第22A條，任何沒(méi)有遵從人身保護(hù)令狀或本條規(guī)定者，屬犯藐視原訟法庭罪。法律賦予被扣留者這一權(quán)利，旨在保護(hù)被扣留者免于非法逮捕或羈押，同時(shí)遏制執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用羈押權(quán)。

四是申請(qǐng)釋放權(quán)及要求損害賠償權(quán)。被控人如認(rèn)為律政司司長(zhǎng)沒(méi)有在法律規(guī)定的期限內(nèi)提起法律程序，可向法院提出釋放申請(qǐng)，法院如認(rèn)為申請(qǐng)符合條件，指示無(wú)須就控罪被公訴提控，并命令釋放被控人(《刑事訴訟程序條例》第16條“被控人被交付審訊未經(jīng)聆訊的釋放”)。作為對(duì)上述權(quán)利的保障，香港地區(qū)《人權(quán)法案條例》第5條規(guī)定：“任何人受非法逮捕或拘禁者，有權(quán)要求執(zhí)行損害賠償?！?/p>

四、香港廉署控權(quán)經(jīng)驗(yàn)對(duì)監(jiān)察立法的啟示

在前述研究中筆者發(fā)現(xiàn)，香港廉署調(diào)查權(quán)的法律控制大致經(jīng)歷了初創(chuàng)、發(fā)展和成熟等三個(gè)歷史階段，其所承載的價(jià)值也相應(yīng)地經(jīng)歷了從最初以犯罪控制為支配性價(jià)值，到犯罪控制與正當(dāng)程序發(fā)生沖突，再到兩者走向相對(duì)平衡的歷史發(fā)展沿革。伴隨著這一歷史變遷，香港廉署調(diào)查權(quán)的運(yùn)行受到了較為精細(xì)的法律控制，形成了靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)控制兩種控權(quán)模式，兩者相互配合、補(bǔ)充。權(quán)力的動(dòng)態(tài)控制模式以權(quán)力的靜態(tài)控制為基礎(chǔ)，相關(guān)訴訟主體運(yùn)用法定權(quán)力或權(quán)利制約被控主體的權(quán)力，并在后者出現(xiàn)違法行為時(shí)，啟動(dòng)制裁程序或權(quán)利救濟(jì)?？梢哉f(shuō)，靜態(tài)控權(quán)是監(jiān)督制約香港廉署調(diào)查權(quán)的第一道關(guān)，動(dòng)態(tài)控權(quán)是第二道關(guān)。如果沒(méi)有動(dòng)態(tài)控權(quán)作為保障，靜態(tài)控權(quán)的壓力就會(huì)很大，甚至流于形式。當(dāng)然，除靜態(tài)控權(quán)和動(dòng)態(tài)控權(quán)這兩種法律控權(quán)范式外，香港廉署的權(quán)力還受到包括行政長(zhǎng)官、立法會(huì)、傳媒、內(nèi)部L組等主體的監(jiān)察或制衡，它們相互配合，共同構(gòu)成了對(duì)香港廉署的控權(quán)體系。與傳統(tǒng)的旨在限制權(quán)力運(yùn)行、單一追求程序正義的控權(quán)模式不同，香港廉署的控權(quán)模式的一個(gè)顯著特征在于它體現(xiàn)了授權(quán)與控權(quán)、效率與公正、當(dāng)事人權(quán)利享有與義務(wù)遵守相結(jié)合的理念。

從實(shí)踐效果來(lái)看，近幾年，香港廉署更加注重正當(dāng)程序，同時(shí)，打擊腐敗的效率并未受到減損。2010年至2015年期間，香港廉署的破案率(定罪率、起訴率)均在80%以上，且比早年有所升高。另外，在1986年至2015年期間，律政司對(duì)香港廉署移送案件的不檢控率總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，說(shuō)明香港廉署調(diào)查案件的起訴率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并且在2010年之后這一特征最為明顯。這在一定程度上說(shuō)明，香港廉署的辦案質(zhì)量和程序的合法性得到改善。另外，近年來(lái)，香港市民已經(jīng)對(duì)廉署恢復(fù)信心。*參見《媒體揭秘：誰(shuí)在監(jiān)督反腐“能手”香港廉政公署?》，http://news.takungpao.com/opinion/highlights/2014-02/2288801.html，2017年5月31日訪問(wèn)。香港廉署在2013年至2016年期間獲得民眾的支持率一直維持在95%以上，并呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，獲得民眾支持的主要原因是它被認(rèn)為能保持社會(huì)廉潔、保持社會(huì)公平公正。*參見《2016年政公署周年民意調(diào)查》第x-xi頁(yè)。2013年、2014年、2015年、2016年期間，廉署獲得支持的比例分別為95.6%、96.9%、97%、96.2%。因此，總體而言，香港地區(qū)對(duì)香港廉署權(quán)力的控制機(jī)制是較為成功的，實(shí)現(xiàn)了犯罪控制與正當(dāng)程序兩種訴訟價(jià)值的相對(duì)平衡。

香港廉署的控權(quán)經(jīng)驗(yàn)對(duì)正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革及監(jiān)察立法是否有借鑒之處呢？必須看到，香港地區(qū)與內(nèi)地在政治制度、司法制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、民眾對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的期望等方面存在差異或階段性的不同，香港廉署和監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)也不一樣，因而，全盤照搬香港廉署的控權(quán)經(jīng)驗(yàn)不具有可行性。不過(guò)，鑒于香港廉署與監(jiān)察委員會(huì)均屬于被賦予了強(qiáng)大權(quán)力的專門反腐敗機(jī)構(gòu)，都是在反腐敗形勢(shì)較為嚴(yán)峻的背景下誕生的，都有權(quán)調(diào)查腐敗犯罪案件，香港廉署的控權(quán)歷史及理念仍能為國(guó)家監(jiān)察立法以及監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力運(yùn)行提供一些借鑒和參考經(jīng)驗(yàn)。

(一)確立打擊腐敗與保障正當(dāng)程序相結(jié)合的監(jiān)察立法理念

從《草案》的內(nèi)容來(lái)看，高效打擊腐敗是監(jiān)察委員會(huì)被賦予的支配性價(jià)值，這與香港廉署成立初期承載的價(jià)值具有相似性。例如，《草案》總則第4條關(guān)于“國(guó)家監(jiān)察工作的原則”明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的使命是強(qiáng)化不敢腐、不能腐、不想腐；分則賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察職責(zé)以及訊問(wèn)、搜查、扣押、留置、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境、強(qiáng)制單位或個(gè)人提供資料等多項(xiàng)監(jiān)察權(quán)力，*參見《監(jiān)察法(草案)》第20條至第31條。關(guān)于“強(qiáng)制單位或個(gè)人提供資料”這一權(quán)力，《草案》沒(méi)有明確規(guī)定，筆者是根據(jù)第10條第2款、第20條、第62條歸納的。但是對(duì)監(jiān)察權(quán)的法律控制相對(duì)粗糙。

考慮到當(dāng)前階段我國(guó)反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，并且反腐敗調(diào)查取證難度大，賦予監(jiān)察委員會(huì)打擊貪腐的必要權(quán)力具有很大的正當(dāng)性。不過(guò)，權(quán)力如果不受到有效的規(guī)制，權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增大。香港廉署就曾有過(guò)權(quán)力濫用的歷史。從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部查處的多起腐敗案件來(lái)看，“燈下黑”問(wèn)題確實(shí)存在，這反映出過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在盲區(qū)或缺陷。*參見《王岐山在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的工作報(bào)告》，http://news.xinhuanet.com/2015-01/29/c_1114183996_3.htm，2017年11月11日訪問(wèn)；《王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上的工作報(bào)告》，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-01/19/c_1120345740.htm，2017年11月11日訪問(wèn)?？紤]到改革后的監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，權(quán)力更大，權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)增加，如果在權(quán)力運(yùn)行中不重視正當(dāng)程序，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象可能會(huì)繼續(xù)發(fā)生甚至更嚴(yán)重。另外，在當(dāng)前的中國(guó)，保障人權(quán)已成為刑事立法和司法所追求的重要價(jià)值之一。*沈德詠：《論以審判為中心的訴訟制度改革》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，可以相信，腐敗的存量會(huì)繼續(xù)減少、腐敗的增量會(huì)得到進(jìn)一步遏制，社會(huì)將變得更加廉潔。

基于上述考量，為遏制監(jiān)察委員會(huì)自身權(quán)力的濫用，同時(shí)緩解打擊腐敗與保障正當(dāng)程序這兩種價(jià)值的沖突，基于當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展水平，國(guó)家監(jiān)察立法除了體現(xiàn)強(qiáng)力打擊腐敗的理念，還應(yīng)兼顧正當(dāng)程序。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定,“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。保障人權(quán)是正當(dāng)程序的重要體現(xiàn)。鑒于上述考量，建議《草案》第4條增加“堅(jiān)持打擊腐敗與保障正當(dāng)程序和人權(quán)相結(jié)合”的表述，*陳光中教授建議監(jiān)察法寫入“懲治腐敗與尊重和保障人權(quán)相結(jié)合”。陳光中：《監(jiān)察法草案應(yīng)“尊重保障人權(quán)”，并增設(shè)律師介入制度》，https://www.sohu.com/a/203109188_115571，2017年11月11日訪問(wèn)。這既是維護(hù)憲法權(quán)威的體現(xiàn)，也是順應(yīng)反腐敗機(jī)構(gòu)的歷史發(fā)展規(guī)律的做法，有利于反腐敗不斷走向文明、法治。作為對(duì)這一理念的落實(shí)，《草案》分則部分可借鑒香港廉署的靜態(tài)控權(quán)和動(dòng)態(tài)控權(quán)模式，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的邊界、條件、程序等靜態(tài)控制，同時(shí)建立審判權(quán)、檢察權(quán)、被調(diào)查人權(quán)利等外部主體的權(quán)力和權(quán)利對(duì)監(jiān)察權(quán)的動(dòng)態(tài)控制機(jī)制。

(二)細(xì)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的靜態(tài)控制

《草案》明確監(jiān)察委員會(huì)享有的具體權(quán)力，規(guī)定了一些監(jiān)察權(quán)力的適用情形、程序、期限、法律后果等，這些本身就屬于靜態(tài)控權(quán)。不過(guò)，還應(yīng)看到，《草案》對(duì)監(jiān)察權(quán)的靜態(tài)控制比較粗糙。以下重點(diǎn)圍繞《草案》有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職責(zé)、調(diào)查措施等規(guī)定，提出修改完善建議。

1.進(jìn)一步明確監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)范圍

《草案》第15條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，但對(duì)各職責(zé)的具體內(nèi)容規(guī)定較少，尤其是調(diào)查職責(zé)，筆者認(rèn)為需要進(jìn)一步明確、細(xì)化。

一是明確監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪案件的管轄范圍。根據(jù)《草案》第17條，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)調(diào)查的職務(wù)犯罪主要是貪污賄賂犯罪、失職瀆職犯罪，不包括國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利等犯罪，調(diào)查范圍小于之前檢察機(jī)關(guān)自偵部門調(diào)查的職務(wù)犯罪范圍。由于我國(guó)《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)條款被調(diào)整或暫停適用，而《人民檢察院組織法(修訂草案)》第13條保留了檢察機(jī)關(guān)部分偵查權(quán)，*根據(jù)《人民檢察院組織法(修訂草案)》第13條第1款，檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)包括 “對(duì)依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使刑事偵查權(quán)”。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)沒(méi)有被授權(quán)調(diào)查的那一部分職務(wù)犯罪，今后究竟由監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查還是由檢察機(jī)關(guān)偵查，監(jiān)察法應(yīng)予以明確，以防止監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在案件管轄上的重合、沖突，這也是規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)邊界的需要。

另外，山西已將原由公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職瀆職犯罪，以及村民委員會(huì)等基層組織人員職務(wù)侵占罪納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍，*參見新華社記者：《積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》， http://news.xinhuanet.com/legal/2017-11/05/c_1121908387.htm，2017年1 1月10日訪問(wèn)。這一做法實(shí)際上超出了全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)和《草案》的有關(guān)規(guī)定，考慮到是試點(diǎn)，有其合理性。實(shí)踐中，這幾類犯罪很少會(huì)被公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，可以說(shuō)一直以來(lái)屬于監(jiān)督的盲區(qū)。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋，維護(hù)國(guó)家和公眾利益，同時(shí)也確保監(jiān)察委員會(huì)辦理這類案件于法有據(jù)，監(jiān)察法可考慮將這幾類人員實(shí)施的上述犯罪納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍。

對(duì)于被調(diào)查人涉嫌的違法犯罪行為既有監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，又有其他機(jī)關(guān)管轄的，《草案》第35條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”。這一規(guī)定沒(méi)有明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的管轄邊界，而是采用“監(jiān)察為主”管轄原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)容易濫用這一規(guī)定，架空其他機(jī)關(guān)的合法管轄權(quán)。對(duì)于這類案件，可參照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定的“主罪管轄原則”，由主要違法或犯罪行為的管轄機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以配合；對(duì)于監(jiān)察對(duì)象利用職權(quán)實(shí)施的屬于其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪行為，需要由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接受理的，可考慮由省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。

二是界定監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)違法及監(jiān)督檢查的范圍。與職務(wù)犯罪不同，職務(wù)違法行為種類繁多。除了《草案》第17條列舉的幾類職務(wù)違法行為外，其他的職務(wù)違法行為是否屬監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，應(yīng)予以明確。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督檢查公職人員的“道德操守”，但“道德操守”不是一個(gè)法定概念，內(nèi)涵比較模糊、寬泛，也應(yīng)予以明確細(xì)化?？煽紤]參考《公務(wù)員紀(jì)律處分條例》第28條、第29條，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第126條至第129條的規(guī)定，將其界定為違反公職人員職業(yè)道德、社會(huì)公德的情形。

2.嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查措施的適用

《草案》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用的多項(xiàng)調(diào)查措施的權(quán)力，但對(duì)于各項(xiàng)措施的適用范圍、條件、程序等規(guī)定較為粗糙。鑒于留置是一項(xiàng)重要的調(diào)查措施，能否適用好，涉及監(jiān)察活動(dòng)的權(quán)威性、高效性和法治化，筆者以留置為重點(diǎn)，論述如何完善《草案》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置的有關(guān)規(guī)定。

一是限制留置的范圍。根據(jù)《草案》第24條，留置的適用范圍非常廣：適用情形包括嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪兩種，適用對(duì)象既包括監(jiān)察對(duì)象，也包括涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的非監(jiān)察對(duì)象。這一規(guī)定雖然有利于監(jiān)察委員會(huì)高效打擊腐敗，但不符合比例原則。為兼顧人權(quán)保障，建議規(guī)定留置僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對(duì)象，對(duì)于僅涉嫌職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，以及涉嫌共同職務(wù)犯罪的非監(jiān)察對(duì)象，根據(jù)需要可規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)適用類似于拘傳、刑事拘留、取保候?qū)彽认拗迫松碜杂沙潭容^輕的強(qiáng)制措施。

二是完善留置的適用程序。首先，完善留置的審批程序?！恫莅浮返?1條規(guī)定了省級(jí)及以下監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的報(bào)批程序，但沒(méi)規(guī)定中央一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施留置的報(bào)批程序。考慮到中央紀(jì)委立案審查是報(bào)黨中央批準(zhǔn)，在合署辦公模式下，中央一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施可適用同樣的審批程序，并在立法中予以明確。值得注意的是，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)適用留置須經(jīng)同級(jí)黨委書記批準(zhǔn)，這一做法雖然符合黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，但可能產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)包括：不利于實(shí)現(xiàn)查辦案件以上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)為主；不利于檢察權(quán)、審判權(quán)的獨(dú)立行使；不利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化。可能正是基于這些考慮，該做法此次沒(méi)有在《草案》中予以確立。鑒于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》的相關(guān)條款均規(guī)定紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委管理的干部立案審查須經(jīng)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，而監(jiān)察對(duì)象很多是黨員干部，不排除與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施前，會(huì)通過(guò)“內(nèi)部程序”報(bào)同級(jí)黨委書記批準(zhǔn)。為貫徹黨對(duì)反腐敗的集中領(lǐng)導(dǎo)原則，同時(shí)防止法外行為，監(jiān)察法可規(guī)定，省級(jí)及省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施在報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案的同時(shí)，應(yīng)向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)同志報(bào)告。其次，細(xì)化留置的實(shí)施程序?！恫莅浮返?1條規(guī)定：“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬?！庇捎谠撘?guī)定未明確符合“有礙調(diào)查”可不在24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位或家屬的具體情形，給監(jiān)察人員留下了較大的自由裁量權(quán)，不利于保障被留置人的權(quán)利。監(jiān)察法可將“有礙調(diào)查”的情形明確為“涉嫌重大貪污賄賂犯罪，通知可能有礙調(diào)查”，并規(guī)定在有礙調(diào)查的情形消失以后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人的家屬或單位。同時(shí)，還可考慮規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施須應(yīng)要求出示授權(quán)書、告知被調(diào)查人留置案由、限制手銬使用等事項(xiàng)。

三是明確法定的留置場(chǎng)所?！恫莅浮返?4條第1款僅規(guī)定可將符合條件的人留置在“特定場(chǎng)所”，沒(méi)有明確哪些場(chǎng)所屬于特定場(chǎng)所，容易導(dǎo)致隨意羈押、變相拘禁、刑訊逼供等濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。留置場(chǎng)所法定是規(guī)范留置權(quán)的一個(gè)重要方面。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)刑事拘留、逮捕均規(guī)定了法定場(chǎng)所，即看守所。目前，有的試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)是將紀(jì)委原“兩規(guī)”場(chǎng)所、公安機(jī)關(guān)看守所作為留置場(chǎng)所。*參見新華社記者：《積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，http://news.xinhuanet.com/legal/2017-11/05/c_1121908387.htm，2017年11月10日訪問(wèn)。無(wú)論是將被留置人留置在紀(jì)委原“兩規(guī)”場(chǎng)所還是看守所，法律上均應(yīng)明確為“留置場(chǎng)所”，賦予其法律屬性，統(tǒng)一適用有關(guān)留置的規(guī)定，例如，由專門負(fù)責(zé)人員進(jìn)行看管、全程錄音錄像等。為此，建議將此條款中的“特定場(chǎng)所”改為“法定場(chǎng)所”。

四是科學(xué)設(shè)置留置期限。根據(jù)《草案》的規(guī)定，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不能在6個(gè)月內(nèi)查清被留置人的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪事實(shí)，則不能對(duì)其再留置，同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法申請(qǐng)取保候?qū)徎虿捎闷渌拗迫松碜杂傻拇胧谶@種情況下，繼續(xù)展開調(diào)查存在難度，而匆忙作出處置或移送審查起訴，又不利于查明真相。對(duì)于這一困境，如果試圖出臺(tái)“經(jīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)再延長(zhǎng)留置期限”的規(guī)定，顯然容易出現(xiàn)超長(zhǎng)時(shí)間的未決羈押。可考慮賦予被調(diào)查人申請(qǐng)取保候?qū)彽臋?quán)利，這樣既可解決有些案件留置期限不夠的問(wèn)題，又可減少不必要或超長(zhǎng)的羈押。另外，以月計(jì)算留置的期限不夠精確，可考慮按天計(jì)算。

鑒于留置是強(qiáng)制程度最高的一種監(jiān)察措施，對(duì)其的規(guī)定相應(yīng)比較復(fù)雜精細(xì)，可考慮制定一部類似于《廉政公署(被扣留者的處理)令》的法規(guī)，專門就留置的適用作出規(guī)定。當(dāng)然，除留置外，監(jiān)察法對(duì)訊問(wèn)、技術(shù)調(diào)查、搜查、強(qiáng)制單位或個(gè)人提供信息權(quán)等其他調(diào)查措施，也應(yīng)有相應(yīng)的靜態(tài)控制。例如，應(yīng)明確訊問(wèn)的場(chǎng)所為留置場(chǎng)所，第一次訊問(wèn)須在采取留置措施后的24小時(shí)內(nèi)進(jìn)行，一次訊問(wèn)的時(shí)長(zhǎng)不得超過(guò)6小時(shí)，除經(jīng)批準(zhǔn)，不得在晚上12點(diǎn)后訊問(wèn)；搜查應(yīng)出示授權(quán)文件，對(duì)人的搜查應(yīng)由同性別監(jiān)察人員執(zhí)行；應(yīng)對(duì)技術(shù)調(diào)查措施履行“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”予以具體化；不得強(qiáng)制律師提供其在法律程序中或向委托人提供法律意見時(shí)所知悉的資料或信息。

(三)確保動(dòng)態(tài)控權(quán)主體有效發(fā)揮監(jiān)督制約作用

監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管在屬性上不是偵查機(jī)關(guān)，但由于其有權(quán)調(diào)查職務(wù)犯罪，且部分調(diào)查措施涉及對(duì)人、對(duì)物的強(qiáng)制處分，具有部分偵查屬性。因而，監(jiān)察委不僅需要與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)生直接或間接的銜接關(guān)系，而且還應(yīng)受到后者的制約。在強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的靜態(tài)控制的基礎(chǔ)上，監(jiān)察立法還應(yīng)通過(guò)制定相關(guān)規(guī)定，確保審判權(quán)、檢察權(quán)、被調(diào)查人權(quán)利對(duì)監(jiān)察權(quán)的動(dòng)態(tài)控制。

第一，確保審判權(quán)的權(quán)威，推進(jìn)以“以審判為中心”的訴訟制度改革。在香港地區(qū)，審判權(quán)具有足夠的權(quán)威性，是制約廉署調(diào)查權(quán)的主要主體。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在“偵查中心主義”和“案卷筆錄中心主義”，*參見陳瑞華：《案卷筆錄中心主義——對(duì)中國(guó)刑事審判方式的重新考察》，《法學(xué)研究》2006年第4期。審判權(quán)難以有效監(jiān)督制約偵查權(quán)。隨著以審判為中心的訴訟制度改革推進(jìn)，審判機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定方面的終局裁判作用及對(duì)審前程序的制約、把關(guān)作用不斷加強(qiáng)。國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)與“以審判為中心”的司法體制改革相協(xié)調(diào)，警惕出現(xiàn)“監(jiān)察中心主義”。具體到審判權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的動(dòng)態(tài)控制，可以有以下兩個(gè)實(shí)現(xiàn)途徑。一方面，堅(jiān)持證據(jù)裁判原則，依法裁判。法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件均應(yīng)一視同仁，不區(qū)別對(duì)待，在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、適用法律的基礎(chǔ)上依法裁判，對(duì)符合無(wú)罪、罪輕、更改起訴罪名等情形的，應(yīng)依法作出相應(yīng)裁判。另一方面，嚴(yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則，引導(dǎo)督促監(jiān)察機(jī)關(guān)依法取證。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)取得的證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)適用，對(duì)其適用非法證據(jù)排除規(guī)則，法理上應(yīng)無(wú)疑義?！恫莅浮返?4條關(guān)于“以違法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的根據(jù)”屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)自我排除。為解決于法有據(jù)的問(wèn)題，刑事訴訟法及相關(guān)法規(guī)和司法解釋應(yīng)修改，明確非法證據(jù)排除規(guī)則適用監(jiān)察機(jī)關(guān)取證活動(dòng)。同時(shí)，監(jiān)察法應(yīng)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)人員出庭作證的職責(zé)，解決排除非法證據(jù)證明難的問(wèn)題。*參見張保生：《非法證據(jù)排除與偵查辦案人員出庭作證規(guī)則》，《中國(guó)刑事法雜志》2017年第4期，第39頁(yè)。此外，山西省高級(jí)人民法院制定了《職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集指引(試行)》，規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的證據(jù)收集、固定、運(yùn)用、保存方式和標(biāo)準(zhǔn)的做法值得在全國(guó)推廣。

第二，保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，發(fā)揮好法律監(jiān)督職能。香港律政司是制約香港廉署調(diào)查權(quán)的一個(gè)重要主體。在內(nèi)地，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行公訴、抗訴、司法審查、訴訟監(jiān)督等四項(xiàng)基本職能。*參見陳瑞華：《檢察機(jī)關(guān)法律職能的重新定位》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。根據(jù)《草案》第43條至第45條，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為主要是訴訟監(jiān)督，包括退回補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查以及作出不起訴決定等三種。然而，《草案》中有關(guān)這三種監(jiān)督方式的規(guī)定，不利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。例如，檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)、期限、法律后果沒(méi)有被明確，不利于發(fā)揮退回補(bǔ)充調(diào)查對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的監(jiān)督制約作用。此外，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，應(yīng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見并經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)“依法提起公訴”，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)被移送人員“采取強(qiáng)制措施”的規(guī)定，與我國(guó)《憲法》第131條檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)的規(guī)定相悖?！恫莅浮范徃迦∠藱z察機(jī)關(guān)作出不起訴決定應(yīng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見并報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定，《草案》起草者認(rèn)為“征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”屬內(nèi)部工作溝通機(jī)制，監(jiān)察法不宜規(guī)定，這樣，回避了檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的相互制約關(guān)系如何建構(gòu)的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，為確保檢察機(jī)關(guān)能有效發(fā)揮對(duì)監(jiān)察權(quán)的動(dòng)態(tài)控制，同時(shí)有利于打擊腐敗，可對(duì)檢察機(jī)關(guān)的這三種監(jiān)督制約方式作以下完善。其一，規(guī)定退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)以兩次為限，每次補(bǔ)充調(diào)查的時(shí)間以30天為宜。對(duì)于二次補(bǔ)充調(diào)查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。其二，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，依法審查起訴，依法對(duì)被移交人員決定采取或變更強(qiáng)制措施。其三，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核。另外，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法對(duì)偵查機(jī)關(guān)的其他訴訟監(jiān)督措施，應(yīng)同等適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)，其包括作出不批準(zhǔn)逮捕的決定、對(duì)非法收集證據(jù)的情形不予采納為證據(jù)并發(fā)出糾正違法通知書、要求說(shuō)明不立案理由并通知立案。此外還可探索檢察機(jī)關(guān)在留置場(chǎng)所設(shè)置駐所檢察室，實(shí)時(shí)監(jiān)督留置的實(shí)施情況。除了檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟監(jiān)督對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查進(jìn)行必要的監(jiān)督、引導(dǎo)和糾正之外，隨著法治不斷進(jìn)步，未來(lái)立法者可考慮擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)的司法審查職能，將監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人、財(cái)、物的強(qiáng)制措施納入司法審查范圍，防止監(jiān)察委員會(huì)濫用職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。

第三，賦予監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利，發(fā)揮權(quán)利監(jiān)督作用。為更好地保障人權(quán)，同時(shí)形成對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的一種監(jiān)督與制約，國(guó)家監(jiān)察立法有必要保障監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利。

一是切實(shí)保障監(jiān)察對(duì)象的申訴權(quán)、申請(qǐng)獲得國(guó)家賠償權(quán)。《草案》第47條和第59條賦予了監(jiān)察對(duì)象“申訴權(quán)”，并明確了申訴事由、申訴受理機(jī)關(guān)、申訴程序等。不足之處在于，由于上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)或上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為申訴受理機(jī)關(guān)，難以做到中立性、客觀性。建議增加一條，規(guī)定“申訴人及其近親屬對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的申訴處理不服的，可以向同級(jí)人民檢察院申訴”。 對(duì)于出現(xiàn)違法留置或以其他方式限制公民人身自由，造成公民身體傷害或者死亡的，或違法采取查封、扣押、凍結(jié)等限制財(cái)產(chǎn)措施的，造成財(cái)產(chǎn)損害的，還可考慮賦予被調(diào)查人或其近親屬申請(qǐng)獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

二是賦予監(jiān)察對(duì)象陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)。事實(shí)上，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第4條第6項(xiàng)、第43條，黨員在被給予黨紀(jì)處分決定前有權(quán)說(shuō)明情況、申辯，以及請(qǐng)其他黨員作證和辯護(hù)的權(quán)利，而根據(jù)我國(guó)《行政監(jiān)察法》第32條、第34條，被監(jiān)察人員(主要是公務(wù)員及參公人員)在接受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查時(shí)，甚至公民在接受行政處罰時(shí)均享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。所謂申辯，就是申述理由和辯解，在性質(zhì)上相當(dāng)于辯護(hù)。獲得辯護(hù)還是憲法規(guī)定的公民權(quán)利。由于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象大多數(shù)是黨員或公務(wù)員，與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處置決定可能包括黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分，后果甚至嚴(yán)于一般的行政處罰，監(jiān)察法至少應(yīng)賦予監(jiān)察對(duì)象陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)(申辯權(quán))。這既是維護(hù)黨章權(quán)威的要求，也是與其他法律法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的需要，還是尊重和保障作為監(jiān)察對(duì)象的公民或黨員權(quán)利的體現(xiàn)。另外，作為對(duì)被調(diào)查人辯護(hù)權(quán)的保障，監(jiān)察法還應(yīng)考慮賦予其委托律師作為辯護(hù)人的權(quán)利。我國(guó)《刑事訴訟法》第33條規(guī)定了犯罪嫌疑人在偵查期間委托律師作為辯護(hù)人的權(quán)利。盡管被留置人在身份上不同于犯罪嫌疑人、被告人，可能只涉及職務(wù)違法，但這畢竟是少數(shù)，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被留置人，其就具有犯罪嫌疑人的身份，理應(yīng)享有委托律師作為辯護(hù)人的權(quán)利。賦予被留置人委托律師作為辯護(hù)人的權(quán)利，不僅是維護(hù)憲法權(quán)威的體現(xiàn)，具有尊重和保障人權(quán)的價(jià)值正當(dāng)性，而且也有利于更準(zhǔn)確查明案件事實(shí)，減少錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在前期階段，可對(duì)律師介入設(shè)置一些特別限定條件。比如，監(jiān)察法可規(guī)定：特別重大貪污賄賂犯罪案件，辯護(hù)律師會(huì)見被留置人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)許可；安排值班律師向監(jiān)察對(duì)象提供法律服務(wù)，法律服務(wù)的內(nèi)容僅限于被留置人涉嫌的職務(wù)犯罪；如果被留置人是黨員，應(yīng)允許其請(qǐng)其他黨員擔(dān)任辯護(hù)人。

LegalControlofInvestigationPowerofHKICAC

Yang Ping

Hong Kong Independent Commission Against Corruption, a specialized anti-corruption agency, has experienced in its history the transformation from power expansion to power control, accompanied by a change in its value from a previous one dominated by crime control to one with crime control and due process relatively balanced. In this transformation, two power control models, namely, static power control model and dynamic power control model, have been gradually developed in curbing ICAC’s power. The static power control model，based on the principle of power prescribed by law, through legislation, cleany define the scope, conditions and procedures of investigation power of ICAC, to realize power control at the same time of power authorization. In contrast, the dynamic power control model，founded on basis of the power balance theory， dynamically limits the investigation power through judicial power，procuratorial power, and suspects’ procedural rights. The former lays the foundation for the latter’s operation, with the latter safeguarding the effects of the former. China's national supervision legislation may draw lessons from ICAC’s history of investigation power control and shall insist on the objective of combination of anti-corruption and protection of due process and human rights, ensure the supevisory committee's necessary power, and meanwhile strengthen supervision and limitation over the supervisory power to realize the static and dynamic control of power operation.

HK； ICAC； Crime Control; Due Process; Legal Control; National Supervision Legislation

DF71

A

1005-9512-(2018)01-0028-16

陽(yáng)平，中國(guó)政法大學(xué)2016級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生。

杜小麗)