改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度的幾點思考

石恒堂（青海省司法廳 ）

人民調(diào)解制度是我國社會主義法律制度和民主政治制度的重要組成部分，堅持新發(fā)展理念，創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度是新時代的大命題

人民調(diào)解制度不僅符合當(dāng)前社會大眾的價值觀念和訴訟意識，也體現(xiàn)了中華民族追求和諧和法治的理想。在實現(xiàn)中華民族復(fù)興的偉大實踐和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的偉大征程中，推動人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新是一個時代性的大命題，是堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的具體體現(xiàn)。

（一）踐行以人民為中心發(fā)展思想的迫切需要。新時代，堅持以人民為中心，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要是黨全心全意為人民服務(wù)的生動寫照。人民調(diào)解契合“和為貴”“無訟”“ 厭訟”的中華傳統(tǒng)文化，具有便捷靈活、成本低廉、不傷和氣、易于接受等優(yōu)勢。人民調(diào)解組織植根于基層，遍布城鄉(xiāng)社區(qū)，網(wǎng)絡(luò)體系健全。人民調(diào)解員選自人民群眾，服務(wù)人民，貼近群眾。近年來，各類人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員堅持為民調(diào)解、為民解憂，把以人民為中心的工作理念落實到了工作的方方面面，化解了大量諸如婚姻家庭、鄰里、債務(wù)、勞務(wù)、醫(yī)療、交通、物業(yè)等各類糾紛，贏得了群眾的普遍認(rèn)可。改革創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度，是把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)的生動實踐，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。

（二）保障和改善民生的現(xiàn)實需要。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。”進入新時代，人民對美好生活的需要日益廣泛，開始從實現(xiàn)外在物質(zhì)文化需要向同步追求精神心理滿足轉(zhuǎn)變，從注重現(xiàn)實安全向同步追求長遠安寧轉(zhuǎn)變，從單純的個體受益向同步追求參與社會事務(wù)轉(zhuǎn)變。人民調(diào)解制度是實行基層民主及群眾自治的產(chǎn)物，是群眾維護自身根本利益最實用、最便捷的方式。在強調(diào)加強和創(chuàng)新社會治理的今天，人民調(diào)解特有的優(yōu)勢可為原有的社會治理模式增添許多柔性化的因素，使廣大人民群眾的利益得到更好的維護。

（三）鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求。政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。習(xí)近平總書記指出：“得民心者得天下，失民心者失天下，人民擁護和支持是黨執(zhí)政的最牢固根基。人心向背關(guān)系黨的生死存亡。”人民調(diào)解是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，是黨和政府“知民情、曉民意、解民憂、暖民心”的有效途徑，是黨和政府踐行群眾路線的最好方式，從本質(zhì)上講是一項重要的群眾工作。20世紀(jì)60年代初，由浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“楓橋經(jīng)驗”就是人民調(diào)解工作與群眾路線相結(jié)合的典范。改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度有利于進一步密切黨群干群關(guān)系，增強黨和群眾的血肉聯(lián)系，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。

二、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大思路謀劃

人民調(diào)解是一種廣泛、普及、便捷的法律服務(wù)，是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。創(chuàng)新人民調(diào)解工作事關(guān)民生福祉、事關(guān)法治社會建設(shè)、事關(guān)社會公平正義，應(yīng)立足新時代和新使命，著眼長遠發(fā)展，以大思路推動大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)大發(fā)展。

（一）從長遠計應(yīng)樹立戰(zhàn)略思維。要立足加強和創(chuàng)新社會治理，將人民調(diào)解置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中去謀劃、去推動，把人民調(diào)解作為打造共建共治共享的社會治理格局，加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾的重要工作抓緊抓實，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、保障有力的人民調(diào)解工作建設(shè)格局。要立足推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，自覺將人民調(diào)解工作放到公共法律服務(wù)體系建設(shè)中去實施、去強化，充分利用公共法律服務(wù)體系中律師公證、司法鑒定、法律援助等業(yè)務(wù)和信息資源，推動人民調(diào)解化解矛盾、宣傳法治、服務(wù)群眾的能力和水平不斷提升，使人民調(diào)解以解決群眾實際問題作為出發(fā)點，零距離服務(wù)群眾，打通法律服務(wù)“最后一公里”。要貫徹新發(fā)展理念，強化人民調(diào)解自身建設(shè)，既要腳踏實地，又要放眼世界，有選擇地積極吸收借鑒世界各國調(diào)解先進經(jīng)驗，促進人民調(diào)解制度的不斷完善，使人民調(diào)解工作煥發(fā)出新的強大生機與活力。

（二）從實踐計應(yīng)樹立法治思維。黨的十九大報告開啟了中國特色社會主義法治強國夢的新篇章，明確提出深化依法治國實踐的重大決策部署，為全面推進依法治國指明了方向和路徑。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要以法治思維重新認(rèn)識和定位人民調(diào)解工作，要改變過去僅僅把人民調(diào)解作為傳統(tǒng)文化和民間活動的觀念，自覺地用法治觀念統(tǒng)領(lǐng)、推動人民調(diào)解工作。各級司法行政機關(guān)要按照構(gòu)建社會主義法治體系的要求，從依法規(guī)范人民調(diào)解活動、強化人民調(diào)解法律實施保障和監(jiān)督、嚴(yán)格落實相關(guān)法律責(zé)任等方面著手，把人民調(diào)解工作全面納入法治化軌道進行指導(dǎo)和規(guī)劃。人民調(diào)解員要積極投身全面依法治國的偉大實踐中去，自覺運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，主動將調(diào)解工作與法治宣傳教育有效結(jié)合起來，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

三、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大格局構(gòu)建

如何推進人民調(diào)解改革發(fā)展，充分發(fā)揮人民調(diào)解非訴訟解決機制的比較優(yōu)勢，是黨和政府必須做好的一篇“大文章”。

（一）高格局規(guī)劃。20世紀(jì)70年代以后，ADR（非訴訟糾紛解決程序）在世界范圍內(nèi)興起，調(diào)解成為運用最廣泛的解紛方式。我國作為一個在調(diào)解制度方面有著悠久歷史、深厚文化底蘊和成功經(jīng)驗的國家，要把人民調(diào)解作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進法治中國建設(shè)的重要方式予以高度重視，為人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新做好頂層設(shè)計。各省、市、縣黨委政府要切實發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，把推動創(chuàng)新人民調(diào)解工作作為“一把手工程”和“民心工程”扎實推進，充分運用全社會力量推動和發(fā)展人民調(diào)解工作，破解人民調(diào)解的發(fā)展瓶頸，進而形成全方位部署、多層次推進、各層面參與的人民調(diào)解建設(shè)格局。

（二）高起點站位。人民調(diào)解制度的創(chuàng)新應(yīng)以提質(zhì)升級為目標(biāo)。要緊緊把握中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，牢牢堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的理論指引，以著力解決人民群眾日益增長的調(diào)解需求與人民調(diào)解工作發(fā)展不平衡、保障群眾權(quán)益不充分之間的矛盾作為立足點和落腳點。人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新要以破解瓶頸制約作為突破。將人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新納入改革“大盤子”中通盤考慮，要敢于打破條塊分割、部門壁壘，整合好、凝聚好各方資源，堅持頂層設(shè)計和地方探索相結(jié)合、試點先行和整體推進相結(jié)合、方案設(shè)計和督查落實相結(jié)合、改革創(chuàng)新和于法有據(jù)相結(jié)合，大力推動人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新要以推動政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉较?。政府要以開放的心態(tài)，平等地對待各類社會主體，并通過購買服務(wù)和招投標(biāo)等方式吸納社會力量參與公共法律服務(wù)和公共事務(wù)管理，打造共建共治共享的社會治理格局。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)推動。各級黨委要以鮮明的態(tài)度、堅定的決心、執(zhí)著的精神，協(xié)調(diào)各方力量統(tǒng)籌推進、高質(zhì)量完成；要加強對人民調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全人民調(diào)解考核機制，將人民調(diào)解工作納入政府績效和治安綜合治理考核評價體系。各級政府要結(jié)合各自工作實際強力推進，科學(xué)確定人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新的時間表、任務(wù)書和路線圖，明確實施的路徑和方法舉措，各級政府領(lǐng)導(dǎo)要將人民調(diào)解制度創(chuàng)新工作抓在手上，親自部署安排，親自督導(dǎo)檢查。政府各部門不但要各司其職，更要協(xié)作配合、共同發(fā)力，圓滿完成人民調(diào)解改革創(chuàng)新任務(wù)，推進人民調(diào)解工作在服務(wù)大局、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮更加重要的作用。

四、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大手筆擘畫

中國理念、中國智慧、中國方案日益受到全球關(guān)注，我國的人民調(diào)解制度為其他國家社會治理提供了“中國經(jīng)驗”，貢獻了中國力量。各級黨委政府要以全局觀大手筆擘畫人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解制度不斷創(chuàng)新、不斷完善，更好地順應(yīng)時代發(fā)展需要，更好地滿足廣大人民群眾的需求。

（一）堅持需求牽引，創(chuàng)新組織。以人民群眾的調(diào)解需求為導(dǎo)向，以調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式促升級為目標(biāo)，以“瘦身增效”為方向，在組織全覆蓋的基礎(chǔ)上更加追求工作的全覆蓋，依需設(shè)立人民調(diào)解組織。以突出實效為方向，靈活設(shè)立人民調(diào)解組織。人口少、糾紛少的村設(shè)立聯(lián)合人民調(diào)解委員會，人口多、糾紛多的村單獨設(shè)立人民調(diào)解組織；矛盾糾紛多、群眾調(diào)解需求量大的領(lǐng)域單獨設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，縣或人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解中心，調(diào)解中心分設(shè)各類糾紛調(diào)解窗口，專職化解其他各類行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛，達到“統(tǒng)一平臺受理、多個窗口服務(wù)、優(yōu)勢資源整合、科學(xué)高效調(diào)處”的效果。以拓展工作領(lǐng)域為目標(biāo)，針對性地設(shè)立人民調(diào)解組織。立足服務(wù)改革發(fā)展大局，時刻關(guān)注社會矛盾糾紛的發(fā)展變化新動向，緊盯群體性熱點、難點糾紛，以為政府分憂、為百姓解難為工作出發(fā)點和立足點，針對性地設(shè)立人民調(diào)解組織，如在居民小區(qū)設(shè)立物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織，在拆遷任務(wù)重的地區(qū)設(shè)立拆遷糾紛人民調(diào)解組織，在海關(guān)、自貿(mào)區(qū)、外資企業(yè)等場所設(shè)立涉外人民調(diào)解組織。

（二）立足多元聯(lián)調(diào)，建優(yōu)機制。黨委、政府要有效整合社會各方力量，推動構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，推動形成疑難復(fù)雜糾紛社會多方參與、共同發(fā)力的格局。健全人民調(diào)解工作機制關(guān)鍵點在于聯(lián)動聯(lián)調(diào)，各級政法委要指導(dǎo)建立健全糾紛告知引導(dǎo)機制和糾紛移交委托銜接機制，明確公安、法院、行政等部門向人民調(diào)解委員會移交委托案件范圍，規(guī)范移交委托程序，進一步推動矛盾糾紛多元化解機制的建立。健全人民調(diào)解工作機制根本點在于社會力量的參與，司法行政、法院、民政等部門要立足人民調(diào)解的群眾性特征，建立健全鼓勵社會力量參與人民調(diào)解工作的體制，推動形成全社會重視、支持、共建人民調(diào)解工作的新局面。

（三）著眼提質(zhì)增效，轉(zhuǎn)型升級。創(chuàng)新是人民調(diào)解工作永葆生機和活力的不竭動力。當(dāng)前，矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣、專業(yè)性強、面廣量大、調(diào)解難度高的特點，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作指導(dǎo)理論、方式方法已經(jīng)不能完全適應(yīng)人民調(diào)解工作發(fā)展需要，必須以新理念、新思維引領(lǐng)人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。提高水平是人民調(diào)解工作提質(zhì)增效的關(guān)鍵。提高人民調(diào)解依法化解水平，引導(dǎo)人民調(diào)解員堅持運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，提高調(diào)解成功率、協(xié)議履行率和人民群眾滿意度；提高人民調(diào)解技術(shù)含量，引導(dǎo)人民調(diào)解員善于運用專業(yè)知識開展矛盾糾紛調(diào)解工作。推進人民調(diào)解工作和現(xiàn)代科技的深度融合，深入推進人民調(diào)解工作信息化建設(shè)，研發(fā)人民調(diào)解信息管理系統(tǒng)，開發(fā)人民調(diào)解手機APP，建立人民調(diào)解微博和微信公眾號；創(chuàng)新人民調(diào)解工作載體，廣泛運用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視等現(xiàn)代科技手段，如開辦電視調(diào)解欄目、開通網(wǎng)上案件受理等，進一步方便群眾，提高工作實效和影響力。

（四）強化工作保障，補齊短板。要強化政府責(zé)任，加大經(jīng)費保障力度。各級政府要切實將《人民調(diào)解法》關(guān)于“國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作”的規(guī)定落實到位，對人民調(diào)解“三項經(jīng)費”（人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費，人民調(diào)解委員會補貼經(jīng)費和人民調(diào)解員補助經(jīng)費）實行政府“埋單”、全額保障，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和人民調(diào)解工作實際需要，建立健全人民調(diào)解經(jīng)費動態(tài)保障機制。要提高思想認(rèn)識，加強組織保障。各級黨委、政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要對人民調(diào)解這種柔性糾紛解決方式在打造基層共建共治共享治理格局中的價值和作用進行重新審視，下大力氣抓緊抓好抓實人民調(diào)解工作。要打造多層次保障體系，提升保障水平。推行政府購買服務(wù)、人民調(diào)解員協(xié)會承接的模式，大力推動政府購買人民調(diào)解服務(wù)。按照“誰設(shè)立誰保障”的原則，明確和強化設(shè)立主體為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會提供調(diào)解員生活補貼、辦公場所和辦公設(shè)施的保障責(zé)任。采取專項經(jīng)費支持政策，各級黨委、政府要將人民調(diào)解納入維穩(wěn)、平安建設(shè)等工作總體規(guī)劃部署，并通過專項經(jīng)費支持推動人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。此外，允許、鼓勵基金會、社會組織或個人通過捐贈等方式支持人民調(diào)解工作。

（五）注重長遠發(fā)展，優(yōu)化隊伍。按照黨的十八屆四中全會把人民調(diào)解員隊伍列入法律服務(wù)隊伍建設(shè)序列的定位和要求，以“職業(yè)化、專業(yè)化、社會化”為方向，以“精員增質(zhì)”為目的，努力培養(yǎng)和打造一支數(shù)量少、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的專兼職人民調(diào)解員隊伍。吸收和利用社會資源優(yōu)化人民調(diào)解員隊伍。司法行政部門要指導(dǎo)各類人民調(diào)解組織大量吸收有政法工作經(jīng)驗的退休人員、精通漢語和少數(shù)民族語言的大學(xué)生、律師、法律服務(wù)工作者及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者等擔(dān)任專職人民調(diào)解員，吸收威望高、品行佳、懂政策、明法規(guī)、善調(diào)解的人民群眾或宗教人士擔(dān)任兼職人民調(diào)解員，以提高隊伍整體素質(zhì)。強化人民調(diào)解員隊伍管理。建立將人民調(diào)解員薪酬與調(diào)解案件數(shù)量、質(zhì)量及調(diào)解難易程度相掛鉤的績效考核激勵機制；推行職業(yè)評價機制，全面系統(tǒng)考核人民調(diào)解員執(zhí)業(yè)情況，并將此作為人民調(diào)解員是否合格、是否應(yīng)受獎勵或懲罰的重要依據(jù)；實行等級考評機制，根據(jù)對人民調(diào)解員的專業(yè)水平、經(jīng)驗和資歷、職業(yè)道德素養(yǎng)、糾紛調(diào)解質(zhì)量及社會評價等因素的綜合考評，建立人民調(diào)解員業(yè)務(wù)等級制，并根據(jù)人民調(diào)解員等級確定其薪資待遇。