我國鄰避沖突的成因及預(yù)防對策

楊　愛

(中共四川省委黨校，四川成都　610072)

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，人們對公共設(shè)施的需求與日俱增，政府提供的公共設(shè)施如垃圾發(fā)電處理站、污水處理廠、公墓等越來越多，鄰避設(shè)施通常都具有公益性質(zhì)，代表公共利益，社會要達(dá)到正常運轉(zhuǎn)鄰避設(shè)施建設(shè)必不可少。但對設(shè)施所在地區(qū)的居民而言，身體上、心理上常常難以擺脫設(shè)施負(fù)外部性帶來的困擾和威脅的負(fù)外部效應(yīng)。鄰避設(shè)施是“一個公共善和個人惡的混合體，因此導(dǎo)致社區(qū)強(qiáng)烈地反對將它建造在他們周邊?！盵1]鄰避設(shè)施在規(guī)劃選址、修建和運營管理的過程中都會引起附近居民的抵制，嚴(yán)重的將引發(fā)群體性事件即鄰避沖突。近年我國鄰避沖突愈演愈烈，如東陽畫水鎮(zhèn)事件、廈門PX 事件、瀏陽鎘污染事件、什邡事件、啟東事件、寧波鎮(zhèn)海 PX 事件、茂名 PX 事件、?？谌?zhèn)事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件等等[2]。鄰避沖突是基于公共政策而引發(fā)的部分個體和群體之間的利益沖突，政府在進(jìn)行鄰避設(shè)施決策時必須最大程度平衡、協(xié)調(diào)部分與整體之間的利益。

一、“鄰避沖突”的成因

不論何種鄰避設(shè)施都具有顯著的負(fù)外部性，鄰避設(shè)施的修建都會對附近居民的經(jīng)濟(jì)水平、生命健康與生活環(huán)境造成負(fù)面影響。鄰避設(shè)施修建運營后所產(chǎn)生的收益由所在城市居民共享，但設(shè)施產(chǎn)生的成本與風(fēng)險將由設(shè)施附近居民獨自承擔(dān)，導(dǎo)致成本——收益分布不對等的格局。再加上政府考慮到鄰避設(shè)施本身具有的危險性，可能遭遇設(shè)施所在地居民的強(qiáng)烈反對，采取封閉式的行政主導(dǎo)決策，待選址、規(guī)劃完成后才將鄰避設(shè)施項目內(nèi)容進(jìn)行公開，這無疑加劇了設(shè)施所在地公眾的不滿產(chǎn)生鄰避沖突。與此同時，隨著法治觀念深入人心，現(xiàn)代公民的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，鄰避沖突是設(shè)施周圍居民為維護(hù)自身合法權(quán)益采取反抗手段進(jìn)行抵制的結(jié)果。從依法行政的視野看，鄰避沖突產(chǎn)生的原因主要基于公共利益具有差異性和以目標(biāo)為導(dǎo)向行政決策中的合法性危機(jī)。

(一)公共利益具有差異性的體現(xiàn)

公共利益的定義模糊不清，其利益內(nèi)容和受益對象具有不確定性的特征。公共利益的差異性，既可指不同類型公共利益之間的不同，也可指因這種類型上的非同質(zhì)性所導(dǎo)致的公共利益之間的不相容性，還可指共同體或其成員就某一公共利益受益與否以及受益程度的不同。公共利益的不相容性和公共利益的局部偏向性是公共利益差異性的兩種表現(xiàn)形式。[3]政府進(jìn)行公共管理的基礎(chǔ)和本質(zhì)的公共利益是存在差異性的。

鄰避設(shè)施具有公共利益性顯而易見，從理論上說，設(shè)施所在城市的所有居民都會或多或少受益，但是受益少的居民常出現(xiàn)這樣的心態(tài)：垃圾處理站、污水處理廠等的選址可能給設(shè)施所在區(qū)域的居民帶來不適感,也即是“為什么建在我家后院？”的心理狀態(tài)，導(dǎo)致公共利益在整個城市居民中的受益程度不均等，由此我們不難看出，鄰避設(shè)施中公共利益顯然具有差異性特征。

(二)以目標(biāo)為導(dǎo)向行政決策中合的法性危機(jī)

政府是國家公共事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，政府在行政管理過程中往往側(cè)重于達(dá)到管理“目標(biāo)”，導(dǎo)致忽視公眾特別是部分公眾的價值或者利益。行政活動的開展從本質(zhì)上而言必須依法進(jìn)行，隨著行政管理的公共事務(wù)與日俱增，現(xiàn)代立法很難對所有的社會事務(wù)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，國家往往會授權(quán)地方政府對憲法、法律未保留的事項進(jìn)行地方立法，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)普遍制定法規(guī)和規(guī)章，并成為行政活動的主要依據(jù)。在實際的行政活動中，“規(guī)章之治”大多數(shù)時候變成“法律之治”理念。我國政府處在社會轉(zhuǎn)型時期這種趨勢尤為明顯。地方政府制定的行政規(guī)章數(shù)量劇增，大大超過立法機(jī)關(guān)授權(quán)的范圍，依據(jù)這些規(guī)章而實施的行政行為，其合法性也必然受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

鄰避性設(shè)施的選址和規(guī)劃往往是地方政府典型的“目標(biāo)”導(dǎo)向行政的結(jié)果，鄰避設(shè)施本身具有重大經(jīng)濟(jì)效益很容易被公眾蓋上公共利益的帽子，政府借此達(dá)到行政活動的形式合法的目的。在這個過程中，由于政府本身所追求的“目標(biāo)”的指向，加上鄰避設(shè)施建設(shè)方與公眾不同利益主體話語權(quán)不同，會在很大程度上影響行政決策過程。此時行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)幅度較大，其利益選擇的空間也較大，必然影響到行政決策的合法性以及對不同主體特別是設(shè)施落地區(qū)域居民的公平正義。實踐中，鄰避設(shè)施往往隱含政府本身的利益，將成本及風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給鄰避設(shè)施附近的居民，鄰避效應(yīng)存在有增無減也是情理之中。

二、我國鄰避設(shè)施決策中政府面臨的困境

每個鄰避設(shè)施選址規(guī)劃都應(yīng)該是進(jìn)行公共決策的過程。但是在我國，公共決策的過程公眾的參與度不高，尤其是在設(shè)施周圍居民信息不對稱、溝通和參與渠道不通暢、權(quán)利缺乏保護(hù)以及對政府信任缺失等因素的影響下，公共決策顯得黯淡無光。鄰避設(shè)施附近居民因成本——收益不對等往往采取非理性方式維權(quán)。我國鄰避設(shè)施在規(guī)劃和建設(shè)中常存在以下觀念誤區(qū)：部分人的利益應(yīng)當(dāng)讓位公共利益。政府從公共利益的角度出發(fā)為照顧大多數(shù)人利益，因此嘗試要求部分群體的利益應(yīng)該做出讓步。政府制定公共政策時，應(yīng)主動提供并拓寬公眾參與渠道，引導(dǎo)公眾通過合理合法的方式積極參與決策，表達(dá)公眾對鄰避設(shè)施建設(shè)的意見、建議以及對設(shè)施所在地區(qū)居民的補償要求。但也不能選擇完全由公眾意見來決定行動方向。這對轉(zhuǎn)型時期的政府來說，面臨兩難選擇的決策困境。

(一)鄰避設(shè)施決策中政府角色定位的困境

政府在設(shè)定政策目標(biāo)后，往往試圖通過相應(yīng)的政治制度安排和行政行為加快政策目標(biāo)的實現(xiàn)。但是在現(xiàn)代社會中，利益存在的多元化迫使政策目標(biāo)的實現(xiàn)，取決于政府對實際情況的評估以及相關(guān)利益主體的認(rèn)同和支持程度。21世紀(jì)隨著市場經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，公眾的權(quán)利意識也在隨之改變，這要求政府應(yīng)由全能型和管理型治理向有限型和服務(wù)型治理方式轉(zhuǎn)變。任何事物都具有兩面性，市場失靈也常有發(fā)生，需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)整，政府干預(yù)的適度性合理性同樣難以界定，政府行政決策往往在計劃角色和市場角色之間搖擺不定，決策理念和思路常帶呈現(xiàn)出傳統(tǒng)管理型的痕跡?；诶嬷黧w的不同，政府行政決策通常采取需求誘導(dǎo)型或供給主導(dǎo)型路徑：從平等主體之間利益的角度出發(fā)時，政府采取的是需求誘導(dǎo)型路徑，轉(zhuǎn)向市場角色；從公共利益的角度出發(fā)時，政府采取供給主導(dǎo)型，偏向計劃角色。[4]鄰避設(shè)施雖存在公共利益與部分個體利益之間的抗衡現(xiàn)象，但總體上鄰避設(shè)施的公益性是其顯著外部特征，這種公益性或多或少成為政府對鄰避設(shè)施封閉性行政主導(dǎo)式?jīng)Q策的理由。政府具有的計劃角色導(dǎo)致其在鄰避政策中利益角色定位出現(xiàn)困境。

鄰避設(shè)施作為公益的“善”與個利的“惡”矛盾結(jié)合體，鄰避設(shè)施提供服務(wù)的受益群體分散于遠(yuǎn)離鄰避設(shè)施的人群與鄰避設(shè)施周圍的人群，而受害者絕大部分是集中分布在鄰避設(shè)施附近的居民，這便延伸出“政策利益被廣大的民眾所分享，政策的成本卻由少數(shù)人承擔(dān)，利益分配有嚴(yán)重失衡之現(xiàn)象強(qiáng)化了標(biāo)的地區(qū)居民的受害意識”的結(jié)果。[5]由于對公共產(chǎn)品具有“搭便車”的心理在遠(yuǎn)離鄰避設(shè)施的居民身上普遍存，在鄰避選址確定后他們并不會在意對鄰避設(shè)施修建區(qū)域附近居民的感受，再加上政府在鄰避設(shè)施中的計劃角色(封閉式行政主導(dǎo)決策)，一旦出現(xiàn)鄰避沖突處于“對峙”雙方的只有政府和鄰避設(shè)施周圍的居民，利益受損的居民將所有的矛頭指向政府。在鄰避沖突中囿于受信息不對稱和政府決策過程的不公開透明影響，社會輿論更傾向于同情和支持利益受損的那部分居民，將政府推到公共輿論的風(fēng)口浪尖。這兩種角色使政府在鄰避沖突中面臨合法性職能與合理性訴求之間的困境。

(二)鄰避設(shè)施行政公共決策價值選擇的困境

公共政策的核心價值便是解決如何公平公正地調(diào)整社會利益和合理配置社會資源的問題。因此“公共政策成為對全社會價值資源配置最有權(quán)威的分配工具，政府在進(jìn)行公共決策中有責(zé)任和義務(wù)通過政治過程所作出的選擇和分配辦法的制定來為解決公共問題、達(dá)到公共目標(biāo)，以實現(xiàn)公共利益的最大化”。[6]毫無疑問，鄰避設(shè)施決策也是公共決策的一種情況。為了實現(xiàn)公平公正地調(diào)整社會利益和合理配置社會資源，政府在決策的時候必須樹立正確的價值取向。在鄰避設(shè)施決策過程，政府鄰避設(shè)施決策價值選擇的困境，集中體現(xiàn)在個體利益和社會公共利益的沖突與選擇上，擺在政府決策部門面前的難題是：究竟選擇受損群體的少數(shù)利益或者公眾利益？

公共決策存在決策的理性取向與決策的政治取向兩種基本價值取向。政府在制定鄰避政策時傾向于選擇技術(shù)理性取向，將鄰避項目的規(guī)劃選址和建設(shè)單純地看成是技術(shù)性事務(wù)，事實上，鄰避設(shè)施大多涉及一定科技含量的問題，如垃圾發(fā)電廠的焚燒技術(shù)的運用，產(chǎn)生的二惡英對環(huán)境的污染和對人體健康的影響等。政府認(rèn)為這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的界定可以通過專業(yè)技術(shù)和理性分析加以解決，并不需要公眾對林碧項目進(jìn)行過多的參與或者干預(yù)，導(dǎo)致整個決策活動相當(dāng)于定量尋求數(shù)學(xué)意義上的正確答案。政府采取的技術(shù)理性取向以效用最大化為基準(zhǔn)，追求效率的功利主義，但這種取向遠(yuǎn)離相關(guān)利益公眾的參與，主要依賴政府和專業(yè)人員，容易導(dǎo)致公眾的反對難以有效執(zhí)行。

政府將鄰避設(shè)施看做是公共性的事務(wù)體現(xiàn)其政治取向，由于鄰避決策涉及到多元化利益主體以及多元化的的利益分配，即對不同個體和群體的利益作出調(diào)整，為了在多元利益博弈中達(dá)到?jīng)Q策的均衡點，必須在各方主體民主參與的前提下達(dá)成共識，強(qiáng)調(diào)道義上的公正性。政府單純依賴技術(shù)性和機(jī)械理性的方法作出鄰避設(shè)施決策，將鄰避設(shè)施規(guī)劃選址的決策封閉在政府系統(tǒng)內(nèi)部或者政府與設(shè)施建設(shè)方之間，相關(guān)利益主體的利益訴求被屏蔽、利益表達(dá)被阻礙，在這樣的情形之下，往往導(dǎo)致鄰避沖突發(fā)生和鄰避決策的失敗。

三、行政法視野下預(yù)防鄰避沖突的對策

鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)必須是政府依法決策、合理決策過程的體現(xiàn)，2004年國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第5條提出依法行政三個最基本要求：合法行政、合理行政和程序正當(dāng)。接著，2015年《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》第(三)部分中提到：推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，其第29-35條明確提出：健全依法決策機(jī)制、增強(qiáng)公眾參與實效、提高專家論證和風(fēng)險評估質(zhì)量、加強(qiáng)合法性審查、完善政府法律顧問制度、堅持重大行政決策集體討論決定、嚴(yán)格決策責(zé)任追究。因而，鄰避設(shè)施決策中政府應(yīng)該堅持依法行政、合理行政，其基本邏輯是政府鄰避設(shè)施行政決策應(yīng)通過合法化、合理化走向法治化。近年來，鄰避設(shè)施從立項、環(huán)境評估到審批各方面手續(xù)合法，但對設(shè)施附近環(huán)境具有很大的污染性，即單個環(huán)評項目通過，而對整體的環(huán)境規(guī)劃沒有考慮，合格的項目往往導(dǎo)致不合理的地區(qū)規(guī)劃布局，從而因缺乏正當(dāng)合理性而致公眾無法接受。因此，政府在以實現(xiàn)公共利益為基本價值取向的前提下，改進(jìn)鄰避設(shè)施政策制定模式，拓展公眾參與渠道，完善專家論證機(jī)制，確保鄰避設(shè)施選址和建設(shè)的合法性和合理性，最終實現(xiàn)公共利益與部分個體利益達(dá)到相對的平衡。

(一)保障鄰避政策制定的公開性促進(jìn)公正性

公共政策制定存在封閉性和開放性兩種不同模式，封閉性模式中政府處于絕對權(quán)威地位成為唯一的政策制定主體。而開放性模式中主體具有多元化的特點，政府、利益集團(tuán)、社會公眾之間屬于合作性與競爭性的關(guān)系，社會公眾里面的新聞媒體、專家學(xué)者和權(quán)威人士在很大程度上影響著公共政策的制定，這種模式既尊重政府的權(quán)威地位，又強(qiáng)調(diào)其他社會主體對政府決策的制衡作用。顯然，政策制定主體多元化是開放性模式的主要特征，開放性模式比封閉性模式具有更高的公眾參與度。

在以往的鄰避政策制定中政府較多采用封閉性模式，帶有明顯負(fù)面部性的鄰避設(shè)施在公眾不知情的情況下秘密規(guī)劃立項和悄然開工，鄰避設(shè)施附近的居民怒氣、怨氣集合之后必然導(dǎo)致鄰避沖突。從域外經(jīng)驗來看，比如，日本在早期處理垃圾的運動中，政府與公民逐步認(rèn)識到只有理解、共同參與及合作才是正確的途徑，鄰避運動帶來的往往是政府與公民兩敗俱傷。因此，我國政府在鄰避決策時可以借鑒日本的經(jīng)驗，建立鄰避設(shè)施決策理解參與及合作機(jī)制，一方面，參與主體的多元化能保持政府信息的公開，維護(hù)參與方的知情權(quán)，提升公眾的信任度；另一方面，鄰避設(shè)施的規(guī)劃選址和建設(shè)是多元利益主體之間的博弈和互動，多元主體的參與可以促使政府重視多元利益的調(diào)整和整合，兼顧并綜合權(quán)衡不同利益，避免犧牲某群體的利益去保全其他群體的利益，使社會利益最大化并公平分配。為降低發(fā)生鄰避沖突的風(fēng)險，鄰避政策制定應(yīng)從封閉性模式向開放性模式轉(zhuǎn)變，吸納多元社會主體積極參與到鄰避設(shè)施決策的過程當(dāng)中。

(二)提高鄰避政策制定的民主化和可接受性

鄰避設(shè)施的選址成為政府和附近居民之間的最大爭議點，由于雙方所站立場完全不同易出現(xiàn)對抗情緒。臺灣學(xué)者邱敬斌和賴世剛指出，存在于政府與居民之間的鄰避沖突是一種“囚徒困境”，如果雙方不采取合作的戰(zhàn)略雙方的收益都會最??；如果社會沖突雙方采取合作策略就會增加鄰避抗?fàn)庍^程中的總收益。[7]我國目前還未形成行之有效的解決鄰避沖突機(jī)制，政府處理鄰避問題時隨意性較大，導(dǎo)致沖突加劇。公平合理地解決鄰避沖突的有效途徑是雙方采取協(xié)商、談判和調(diào)解的方法。從根本上說，這種協(xié)商、談判、調(diào)解是義務(wù)性的，任何一方都不可以單方采取不利于對方的行動。當(dāng)前，我國在處理和解決鄰避問題時,由于鄰避沖突的一方是擁有公權(quán)力處于強(qiáng)勢地位的各級政府，雙方往往無法對等協(xié)商，鄰避設(shè)施受影響的居民常成為弱勢方。

公眾參與是各方利益代表通過表達(dá)、交流、協(xié)商和妥協(xié)的方式使決策合法化和合理化的過程，怎樣才能保障鄰避設(shè)施決策過程中的公眾參與權(quán)常被學(xué)者所關(guān)注，依靠公眾對設(shè)施選址和建設(shè)過程的參與和有效發(fā)言權(quán)是重要的舉措。政府應(yīng)該對參與的主體、具體形式、廣度與深度等方面做出正確的判斷,避免公眾在決策中參與角色的虛化或者形式化，從而提高公眾的參與度，才能提升鄰避設(shè)施決策的質(zhì)量與避免決策的失敗。根據(jù)《政府信息公開條例》第9條、第15條、第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益，或需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息。屬于主動公開的政府信息，一般應(yīng)當(dāng)自該信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)通過便于公眾知曉的方式公開?！编彵茉O(shè)施的修建明顯涉及相關(guān)公民等主體的切身利益，公開鄰避設(shè)施相關(guān)信息，采取“自下而上”式的公眾參與決策方式有利于避免鄰避沖突的發(fā)生，因此，必須全方位拓展公眾參與渠道，通過信息公開、民意調(diào)查和聽證會等方式，提高公眾自愿性。政府在決策中更多考慮公眾的價值偏好，才能增加公眾心理接受程度，也促使政府和公眾尋求鄰避政策的共識基礎(chǔ)。

(三)增強(qiáng)鄰避設(shè)施決策的科學(xué)化和合理化

2016年10月28日，我國工信部發(fā)布了關(guān)于做好工業(yè)和信息化領(lǐng)域“鄰避”問題防范和化解工作的通知，明確提出重大涉環(huán)?！班彵堋表椖拷ㄔO(shè)，須從嚴(yán)進(jìn)行項目建設(shè)可行性專家論證的要求。專家論證制度在重大行政決策中具有舉足輕重的作用，強(qiáng)化專家角色的中立性和專業(yè)知識的重要性，增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，推動決策的專業(yè)化和科學(xué)化是避免鄰避決策失敗的良方。近年來，我國各地也相繼頒布了專門針對專家咨詢論證制度的規(guī)定，期待通過專家專業(yè)知識的理性化獲取決策的正當(dāng)化。但實踐中相當(dāng)數(shù)量的專家咨詢論證沒有真正實現(xiàn)其本應(yīng)有的“理性增強(qiáng)”功能，專家咨詢制度的失敗現(xiàn)實中體現(xiàn)為專家被雇傭，雇傭的主體可能是政府，專家提供為政府定制的意見，成為政府證明其決策正當(dāng)性的工具；雇傭的主體也可能是利益集團(tuán)，專家成為利益集團(tuán)的代言人。[8]專家咨詢制度的這種形式上合法，實質(zhì)上卻和特定集團(tuán)的利益訴求相結(jié)合，必然嚴(yán)重制約專家咨詢論證制度的作用有損公眾利益，導(dǎo)致公眾對決策結(jié)果的不信任和抵觸。

政府將鄰避設(shè)施的決策看成是提供公共服務(wù)的公共事務(wù)，應(yīng)對不同群體與組織的利益做出調(diào)整，在這個前提之下，鄰避設(shè)施規(guī)劃選址和建設(shè)中涉及到規(guī)劃的合理和環(huán)境污染等專業(yè)技術(shù)問題，由專家客觀地評估技術(shù)面因素，能相對消弭公眾對鄰避設(shè)施負(fù)面影響的恐懼，增加公眾對必須建設(shè)的鄰避設(shè)施決策的支持，減少決策執(zhí)行的阻力。但為了防止鄰避設(shè)施的決策中咨詢論證的專家被政府和利益集團(tuán)雇傭和空洞化，應(yīng)從專家的選擇和咨詢?nèi)^程信息公開等制度方面確保專家的中立性，以防止論證過程中咨詢專家角色的越位和錯位，提升鄰避設(shè)施政策的理性化和科學(xué)化程度。

四、余語

鄰避設(shè)施在社會不斷發(fā)展的過程中會變得“常態(tài)化”，如何協(xié)調(diào)鄰避設(shè)施項目的決策者、鄰避設(shè)施項目的建設(shè)者以及鄰避設(shè)施周圍居民三者的受益，成為政府現(xiàn)代化治理中必須克服的難題。政府只有在鄰避設(shè)施行政決策的開始到結(jié)束的整個過程中，做到政府信息公開、保障公眾參與權(quán)和完善專家論證制度，才能降低鄰避沖突的發(fā)生率，更有可能避免鄰避沖突的發(fā)生。

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